II SA/Wr 841/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek, Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis, Asesor WSA Dominik Dymitruk (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w Wydziale II w dniu 13 marca 2025 r. sprawy ze skargi D. W. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 24 września 2024 r. Nr 1019/2024 w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych polegających na samowolnej budowie obiektu rekreacyjnego z tarasem oddala skargę w całości. Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: DWINB, organ odwoławczy), zaskarżonym postanowieniem z dnia 24 września 2024 r. (nr 1019/2024), utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Legnicy (dalej: PINB, organ pierwszej instancji) z dnia 4 lipca 2024 r. (nr 109/2024) wstrzymujące roboty budowlane polegające na samowolnej budowie budynku rekreacyjnego z tarasem, wyposażonym w instalację elektryczną, klimatyzacyjną, wodną, kanalizacyjną z bezodpływowym zbiornikiem oraz utwardzeniem terenu, znajdującego się na działce nr [...] w S., gmina K. Przedmiotowe postanowienie wydane zostało w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Wójt Gminy K., pismem z dnia 12 czerwca 2023 r., zwrócił się do PINB w sprawie podejrzenia wykonania na terenie północnej części zbiornika wodnego w miejscowości S. licznych samowoli budowlanych w postaci zabudowy letniskowej (rekreacyjnej). W wyniku przeprowadzonej w dniu 2 lipca 2024 r. kontroli na działce oznaczonej geodezyjnie nr [...], położonej w S., gmina K., organ pierwszej instancji ustalił, że na działce znajduje się jednokondygnacyjny budynek rekreacyjny z tarasem, o konstrukcji drewnianej, ocieplony, posadowiony na bloczkach betonowych. Z budynku znajduje się salon z aneksem kuchennym, łazienka i sypialnia. Budynek wyposażony jest w instalację elektryczną, klimatyzacyjną (pełniącą funkcję ogrzewania), kanalizacyjną do szamba znajdującego się na działce oraz wodną (woda doprowadzana z jeziora za pomocą hydroforu). Obiekt został wybudowany w 2020 r. bez uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę oraz zgłoszenia. W związku z powyższym, pismem z dnia 3 lipca 2024 r., PINB poinformował o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie samowolnej budowy ww. budynku, a następnie, postanowieniem z dnia 4 lipca 2024 r. (nr 109/2024), wydanym na podstawie art. 48 i 48a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 r. poz. 725 z późn. zm., dalej: p.b.) wstrzymał prowadzenie jego budowy jako realizowanej bez stosownego zgłoszenia. W uzasadnieniu wyjaśniono, że przedmiotowy budynek, zważywszy na jego niekwestionowaną w toku postępowania funkcję, stanowi budynek rekreacyjny. Biorąc z kolei pod uwagę, że nie wykracza on poza parametry wskazane w art. 29 ust. 1 pkt 16 p.b., przed jego wybudowaniem inwestorzy obowiązani byli dokonać zgłoszenia do organu administracji architektoniczno-budowlanego, czemu w niniejszej sprawie nie sprostali. Jednocześnie, PINB poinformował stronę o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego w wysokości 5 000 zł. W wyniku rozpoznania zażalenia D. W. (dalej również: skarżący) DWINB, zaskarżonym w niniejszej sprawie postanowieniem z dnia 24 września 2024 r., utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy podzielił stanowisko PINB, że w rozpatrywanym przypadku przedmiotowy obiekt nie był zwolniony z obowiązku dokonania zgłoszenia budowy do organu administracji architektoniczno-budowlanego. W dalszej kolejności, odwołując się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego, organ odwoławczy wyjaśnił, że nawet punktowe posadowienie obiektu na bloczkach betonowych stanowi fundament, a tym samym przemawia to za zakwalifikowaniem obiektu jako budynek. Przeciwne stanowisko, zgodne z twierdzeniem skarżącego, wymagałoby uznania, że mamy do czynienia z obiektem tymczasowym, do posadowienia którego inwestor winien posiadać pozwolenia na budowę. W tych warunkach – jakkolwiek stanowisko to nie zyskało aprobaty organu odwoławczego – opłata legalizacyjna wyniosłaby 125 000 zł. W kwestii natomiast funkcji budynku, DWINB przyjął, że mamy do czynienia z budynkiem rekreacji indywidualnej. Organ odwoławczy wskazał nadto, że obiekt podlegał zwolnieniu od uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 16 p.b., bowiem spełnia określone tan parametry. W rezultacie, zdaniem organu odwoławczego, przed wybudowaniem budynku inwestorzy obowiązani byli dokonać zgłoszenia do organu administracji architektoniczno-budowlanego, czemu w niniejszej sprawie nie sprostali. W tej sytuacji, w ocenie DWINB, organ pierwszej instancji zasadnie stwierdził popełnienie samowoli budowlanej. W skardze na powyższe postanowienie DWINB wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżący wnisł o uchylenie w całości postanowień organów obu instancji, zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania oraz wstrzymanie wykonania postanowień organów obu instancji, podnosząc zarzuty: 1) dokonanie niewłaściwej, bo pobieżnej, dowolnej i sprzecznej z zasadami doświadczenia życiowego oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, skutkującej przyjęciem, że zasadne jest wstrzymanie robót budowlanych polegających na samowolnej budowie budynku rekreacyjnego z tarasem (zadaszonym i niezadaszonym), wyposażonego w instalację elektryczną, klimatyzacyjną, wodną, kanalizacyjną z bezodpływowym zbiornikiem oraz utwardzeniem terenu, znajdującego się na działce nr [...] w S.; 2) art. 8, art. 9 i art. 11 140 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej: k.p.a.) polegające na przeprowadzeniu postępowania w sposób rażąco naruszający podstawowe zasady procedury administracyjnej, tj. zasadę zaufania do władzy publicznej, zasadę informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, będących przedmiotem postępowania, oraz zasadę przekonywania; 3) art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. przez niepodjęcie z urzędu wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego sprawy oraz dowolną, a nie swobodą ocenę tych dowodów; 4) art. 10 § 1, art. 79 § 2 oraz art. 81 k.p.a. poprzez naruszenie zasady czynnego udziału strony w toczącym się postępowaniu administracyjnym, gdyż strona nie została poinformowana przez organy o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji, co naruszyło jej prawo do obrony jej praw; 5) art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez brak zawieszenia postępowania administracyjnego mimo istnienia zagadnienia wstępnego – postępowania administracyjnego w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego co do obszaru stanowiącego własność skarżącego. W odpowiedzi na skargę DWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonym postanowieniu. Postanowieniami z dnia 7 stycznia 2025 r. Sąd odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga podlegała oddaleniu. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej. Stosownie natomiast do treści art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 p.p.s.a rozstrzygając w granicach danej sprawy, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uchylenie decyzji lub postanowienia, względnie stwierdzenie ich nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania lub prawa materialnego, odpowiednio mogących mieć lub mających wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 u.p.p.s.a.). Kontrola zaskarżonego postanowienia przeprowadzona zgodnie z kryteriami legalności określonymi w art. 145 § 1 i § 2 w związku z art. 134 i art. 135 up.p.s.a. wykazała, że zostało ono wydane z poszanowaniem przepisów prawa, co skutkowało oddaleniem skargi w całości. Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest postanowienie DWINB utrzymujące w mocy postanowienie organu pierwszej instancji o wstrzymaniu robót budowlanych polegających na samowolnej budowie budynku rekreacji indywidualnej z tarasem, wyposażonym w instalację elektryczną, klimatyzacyjną, wodną, kanalizacyjną z bezodpływowym zbiornikiem oraz utwardzeniem terenu, znajdującego się na działce nr [...] w S., gmina K. Ze względu na wyżej wskazany przedmiot skargi, sprawa została rozpoznana przez Sąd w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 119 pkt 3 i art. 120 p.p.s.a.). Materialną podstawą wydanych postanowień były przepisy cytowanej już na wstępie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, w szczególności jej art. 48 regulujący kwestię tzw. samowoli budowlanej i art. 48a, dotyczący kwestii legalizacji samowolnie wykonanych robót budowlanych. Według art. 48 p.b., organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia (ust. 1). W postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej (ust. 3). Postanowienie o wstrzymaniu budowy wydaje się również w przypadku zakończenia budowy (ust. 5). Zgodnie natomiast z art. 48a ust. 1 p.b., w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia o wstrzymaniu budowy inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego może złożyć wniosek o legalizację. Wymaga podkreślenia, że zastosowanie jednego z trzech trybów postępowania (art. 48 bądź art. 49f albo art. 50-51 p.b.) zależy od charakteru (rodzaju) samowoli budowlanej oraz okresu, który upłynął od czasu zakończenia budowy. Skoro nie każda budowa (roboty budowlane) wymaga pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia, to przed zakwalifikowaniem danej inwestycji jako samowoli budowlanej konieczne jest ustalenie, że w świetle przepisów Prawa budowlanego i przepisów wykonawczych - obowiązujących w dacie budowy - zrealizowana inwestycja wymagała pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia. Takie dopiero ustalenia pozwalają zastosować środki administracyjnoprawne zwalczania bądź legalizacji samowoli budowlanej (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 974/17 - wszystkie powołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpatrywanej sprawie organy obu instancji wdrożyły tryb legalizacyjny przewidziany w art. 48 p.b., stojąc na stanowisku, że skoro skarżący nie legitymuje się decyzją o pozwoleniu na budowę spornego obiektu, nie dokonał też zamiaru zgłoszenia wykonania robót budowalnych związanych z budową budynku rekreacji indywidualnej wraz z tarasem, a w świetle art. 29 ust. 1 pkt 16 p.b. wzniesiony obiekt nie przekracza dopuszczalnych na gruncie Prawa budowlanego parametrów, to tym samym sporny budynek jest obiektem budowlanym powstałym w warunkach samowoli budowlanej. W rozpatrywanej sprawie organy zgodnie przyjęły przy braku sprzeciwu skarżącego, że sporny obiekt stanowi budynek rekreacji indywidualnej rozumiany jako budynek przeznaczony do okresowego wypoczynku. Jednocześnie, jak wynika z art. 28 ust. 1 p.b. roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Zgodnie natomiast z art. 29 ust. 1 pkt 16 p.b. nie wymaga pozwolenia na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, budowa wolno stojących parterowych budynków rekreacji indywidualnej rozumianych jako budynki przeznaczone do okresowego wypoczynku, o powierzchni zabudowy: a) do 35 m2, b) powyżej 35 m2, ale nie więcej niż 70 m2, przy rozpiętości elementów konstrukcyjnych do 6 m i wysięgu wsporników do 2 m, ale nie więcej niż 70 m2, przy rozpiętości elementów konstrukcyjnych do 6 m i wysięgu wsporników do 2 m - przy czym liczba tych budynków na działce nie może być większa niż jeden na każde 500 m2 powierzchni działki. W tych warunkach, biorąc pod uwagę określone w toku kontroli parametry dokonanej zabudowy, wzniesiony obiekt podlegał wyjątkowi określonemu w art. 29 ust. 1 pkt 16 p.b., a tym samym przed jego wybudowaniem inwestor winien dokonać zgłoszenia budowy do organu administracji architektoniczno-budowlanego, czego –jak już zauważono w tej sprawie – zaniechano. Wskazać również należy, że w myśl art. 3 pkt 2 p.b. przez budynek należy rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. O tym, czy obiekt jest trwale związany z gruntem, nie decyduje metoda i sposób jego związania z gruntem, ale to, czy z uwagi na swe rozmiary, konstrukcję, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymaga trwałego związania z gruntem. W sprawie nie budzi wątpliwości, że obiekt budowlany, będący przedmiotem postępowania, wydzielony jest z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada dach. Odnosząc się natomiast do kwestii fundamentów, Sąd wskazuje, że podziela prezentowany w judykaturze pogląd, zgodnie z którym cecha trwałego związania z gruntem sprowadza się do posadowienia obiektu na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie, czy przemieszczenie w inne miejsce (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 9 listopada 2022 r., sygn. akt II OSK 3683/19; 14 czerwca 2022 r., sygn. akt II OSK 1264/21; 21 grudnia 2021 r., sygn. akt II OSK 125/19; 9 grudnia 2021 r., sygn. akt II OSK 582/21; 26 listopada 2020 r., sygn. akt II OSK 1312/18; 20 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 989/18; 19 grudnia 2018 r., sygn. akt II OSK 697/18 – wszystkie powołane w uzasadnieniu orzeczenia sądowego dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreśla się także, że istnienie tradycyjnie wykonywanych w gruncie fundamentów nie jest jedynym wyznacznikiem kwalifikacji prawnej budynku jako trwale związanego z gruntem, ponieważ aktualnie dostępne środki techniczne pozwalają także na zastosowanie innych rozwiązań technicznych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 kwietnia 2023 r., sygn. akt II OSK 1477/20). Analiza zgromadzonego materiału dowodowego, w tym protokołu z kontroli przeprowadzonej w dniu 2 lipca 2024 r. oraz dokumentacji zdjęciowej, pozwala na stwierdzenie, że posadowienie obiektu będącego przedmiotem postępowania jest stabilne, uniemożliwiające łatwe jego przesunięcie, przeniesienie czy zniszczenie. W konsekwencji, z tego też względu inwestycję tę należy zakwalifikować jako trwale związaną z gruntem. Nie okazały się także uzasadnione zastrzeżenia skarżącego co do adresata wydanego postanowienia. Zgodnie z art. 52 ust. 1 p.b., obowiązki, w formie nakazów i zakazów, określone w postanowieniach i decyzjach, o których mowa w niniejszym rozdziale, nakłada się na inwestora. Jeżeli roboty budowlane zostały zakończone lub wykonanie postanowienia albo decyzji przez inwestora jest niemożliwe, obowiązki te nakłada się na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Ustawodawca precyzyjnie wskazuje zatem, kto może być zobowiązany do wykonania obowiązków nałożonych przez organ nadzoru budowlanego celem usunięcia skutków samowoli i w tym zakresie ustala pewną określoną kolejność, zgodnie z którą decyzje i postanowienia winny być kierowane przede wszystkim do inwestora, jako sprawcy samowoli budowlanej. Ustawodawca przewidział jednak sytuacje, w których rozstrzygnięcia związane z legalizacją albo rozbiórką, mogą być kierowane do podmiotów innych niż inwestor. Zależy to od okoliczności danej sprawy. Jako uzasadniony przykład nałożenia obowiązków nie na inwestora wskazuje się sytuacje, w których nałożenie określonego obowiązku na inwestora byłoby nieracjonalne, np. gdy obiekt będący przedmiotem postępowania znajduje się na terenie, do którego inwestor nie ma już żadnego tytułu prawnego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 29 grudnia 2023 r., sygn. akt II SA/Gd 1053/23). Skoro – jak w przedmiotowej sprawie – roboty budowlane zostały już zakończone, organy prawidłowo skierowały wydane przez siebie postanowienia do skarżącego, którego tytuł prawny do nieruchomości został ustalony na podstawie informacji z operatu ewidencyjnego w zakresie gruntów, a także nie był kwestionowany podczas całego postępowania administracyjnego. W zakresie wzmiankowanego w skardze naruszenia art. 10 k.p.a., Sąd wskazuje, że w jednolitym orzecznictwie sądów administracyjnych zasadnie wskazuje się, iż dla skuteczności zarzutu pozbawienia strony możliwości czynnego udziału w toczącym się postępowaniu administracyjnym koniecznym jest wykazanie, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło stronie przeprowadzenie konkretnych czynności procesowych, a w następstwie realizację przysługujących jej praw, i nie mogło być konwalidowane na późniejszych etapach tego postępowania, jak również, że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. To do strony stawiającej zarzut należy więc wykazanie istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania, a wynikiem sprawy. Strona powinna wykazać, że niezawiadomienie jej przed wydaniem decyzji o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków dowodowych uniemożliwiło jej dokonanie w danym postępowaniu konkretnej czynności procesowej. Naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. ocenić należy z punktu widzenia uniemożliwienia stronie podjęcia konkretnie wskazanej czynności procesowej oraz wpływu tego uchybienia na wynik sprawy (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 9 lipca 2024 r., sygn. akt III OSK 2619/22; 15 marca 2024 r., sygn. akt I GSK 287/23; 4 stycznia 2024 r., sygn. akt II OSK 1876/22). W zarzutach skargi, pełnomocnik skarżącego nie wskazała, jakiej konkretnej czynności procesowej mogącej mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia nie dokonała w następstwie niezawiadomienia przed wydaniem decyzji o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków dowodowych. Zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. nie zasługuje więc na uwzględnienie. Wbrew zarzutom skargi, nie naruszono także art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 77 i art. 80 k.p.a. Zarówno DWINB, jak i organ pierwszej instancji podjęły wszelkie czynności niezbędne dla ustalenia stanu faktycznego sprawy. Organ odwoławczy, dokonując analizy dowodów, zgromadzonych przez organ pierwszej instancji, trafnie wywiódł, że wystąpiły przesłanki do wdrożenia procedury legalizacyjnej z art. 48 i nast. p.b. Swoją argumentację organ odwoławczy przedstawił w uzasadnieniu sporządzonym zgodnie z wymaganiami art. 107 § 3 k.p.a., uznając zgromadzony materiał dowodowy za wystarczający do rozstrzygnięcia, którą to ocenę należy zaakceptować. Stan faktyczny sprawy administracyjnej został ustalony zgodnie z kodeksowymi regułami określania prawdy obiektywnej bez przekraczania granic swobodnej oceny dowodów (art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a.). Tym samym nie sposób podzielić zarzutów skargi również w tym zakresie. Końcowo wymaga wskazania, że dla oceny legalności zaskarżonego postanowienia bez znaczenia pozostaje podnoszona w skardze okoliczność podjęcia przez organy gminy czynności zmierzających do uruchomienia procedury zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie ulega bowiem wątpliwości, że dla terenu, na którym zlokalizowany został sporny obiekt, obowiązuje aktualnie plan miejscowy, w oparciu o który organy nadzoru budowlanego dokonują oceny zabudowy pod względem zgodności z jego zapisami. Skoro zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, na podstawie art. 151 p.p.s.a.