II SA/Wr 852/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie Sędzia WSA Władysław Kulon Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Patrycja Kikosicka-Jędrzejczak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 lutego 2014r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia .... w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zmian stanu wody szkodliwie wpływających na grunty sąsiednie oddala skargę. Zaskarżoną decyzją organ utrzymał w mocy decyzję Burmistrza S. umarzającą postępowanie w sprawie zmian stanu wody na działce nr 42 szkodliwie wpływających na grunty sąsiednie. W podstawie prawnej organ powołał art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 29 ust. 3 w związku z art. 9 ust. 2 pkt 2, art. 64 a ust. 5, art. 64 b i art. 77 ustawy Prawo wodne (Dz.U. z 2012 r., poz. 145). W uzasadnieniu przytoczył stan faktyczny sprawy, a mianowicie, że w lipcu 2009 r. skarżąca na podstawie art. 29 ust. 3 prawa wodnego wniosła o nakazanie przywrócenia pierwotnej używalności zasypanego rowu melioracyjnego nr ..., obejmującego działkę nr ...będącą własnością Skarbu Państwa we władaniu Starosty Powiatu W.. Twierdziła, że skutkiem zasypania rowu jest zalewanie działki nr ... będącej jej własnością. Według pierwszej instancji zasypanie rowu melioracyjnego 25 lat temu nie spowodowało naruszenia stosunków wodnych na terenie działki skarżącej i dlatego umorzył postępowanie. Organ przedstawił odmienne uzasadnienie umorzenia postępowania, wskazując na trafność samego rozstrzygnięcia (wyrok V SA 162/01). Organ zauważył, że nie był ponadto związany treścią poprzedniej decyzji odwoławczej z dnia 9 lipca 2012 r. Organ wskazał, że nin. sprawa dotyczy stosowania art. 29 ust. 3 prawa wodnego. Jednak melioracji wodnych dotyczą przepisy szczególne (art. 70 i nast. ustawy). W przypadku naruszenia obowiązku utrzymywania urządzenia melioracji szczegółowych (w tym przypadku rowu, art. 73 ust. 1 pkt 1 i 1a ustawy) odpowiednią decyzję wydaje na podstawie art. 77 organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego, którym zgodnie z art. 140 ust. 1 jest starosta. W przypadku braku legalizacji urządzenia wodnego wykonanego bez wymaganego zezwolenia, organ ten orzeka o obowiązku likwidacji urządzenia (art. 64 a), przy czym przepis ten stosuje się odpowiednio do rozbiórki lub likwidacji takich urządzeń (art. 9 ust. 2 pkt 2). O nakazaniu przywrócenia poprzedniej funkcji urządzenia wodnego lub likwidacji szkód również orzeka starosta (art. 64, art. 64 b). W przypadku zmiany stanu wody na gruncie wskutek ingerencji w urządzenia melioracyjne, wymienione przepisy szczególne wobec przepisu art. 29 ust. 3 wymagają wydania przez starostę decyzji nakładającej obowiązek odkopania rowu (wyrok II SA/Rz 193/06, postanowienie II OW 139/11). Organ gminy nie był więc właściwy w tej sprawie i nie był uprawniony do stosowania art. 29 ust. 3 ustawy. Na właściwość starosty wskazał również NSA w postanowieniu II OW 146/11. Nie miało znaczenia, że właściwy organ decyzją z dnia 25 lipca 2011 r. umorzył postępowanie prowadzone na podstawie art. 77 ust. 2 ustawy, zaś decyzja ta jest ostateczna. W stanie faktycznym nin. sprawy teoretycznie burmistrz mógłby rozważać stosowanie art. 29 ust. 3 w stosunku do Skarbu Państwa – Starosty Powiatu W., który jednak bezspornie nie jest sprawcą zasypania rowu, byłoby zaś absurdalne nakazanie organowi właściwemu do wydania pozwolenia wodnoprawnego wykonania rowu melioracyjnego. Wobec jednak braku właściwości rzeczowej burmistrza, prowadzone przez niego postępowanie było bezprzedmiotowe i podlegało umorzeniu (art. 105 § 1 k.p.a.). Dodatkowo organ zauważył, że Starosta zwrócił się do spółki wodnej o odtworzenie zasypanego odcinka rowu i pewne roboty zostały rozpoczęte. W skardze na powyższą decyzję skarżąca zarzuciła naruszenie art. 29 ustawy Prawo wodne oraz art. 2 i art. 7 Konstytucji RP. Jak wskazała, sam organ ocenił zagadnienie kompetencji w nin. sprawie jako kontrowersyjne i wywołujące spory, co nie wykluczało wydania decyzji przez burmistrza. Sens sprawy polega na tym, że sąsiadka skarżącej zasypała rów melioracyjny, wywołując szkody na gruncie skarżącej, co skarżąca zgłosiła do burmistrza, starosty i spółki wodnej i nie uzyskała żadnego rozstrzygnięcia. Jest to skandaliczne łamanie standardów państwa prawa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację. Przepisy Konstytucji RP nie były stosowane, nie mogły również uzasadniać pominięcia przepisów ustawowych (wyroki OSK 919/04 i IV SA 1108/99), zgodnie z którymi organ gminy nie jest właściwy w sprawach urządzeń melioracji wodnych szczegółowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Decyzja administracyjna wydana z naruszeniem przepisów o właściwości podlega stwierdzeniu nieważności (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.) z tego wyłącznie powodu, to jest niezależnie od poprawności postępowania poprzedzającego jej wydanie oraz trafności prawnomaterialnej rozstrzygnięcia. Dlatego przepisy regulujące właściwość organów mają charakter bezwzględnie obowiązujący, zaś same organy mają obowiązek przestrzegania właściwości z urzędu (art. 19 k.p.a.). Wykluczone jest więc wydanie przez organ niewłaściwy decyzji merytorycznej, prowadzone przez niego postępowanie jest bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu (art. 105 § 1 k.p.a.). Skoro likwidacja rowu melioracyjnego (w całości lub części) wymaga pozwolenia wodnoprawnego, zaś nakaz jego przywrócenia powinien zostać wydany na podstawie art. 64 a ust. 5 prawa wodnego przez starostę, to żądanie strony o tej treści nie mogło zostać rozpatrzone przez burmistrza. W tej sytuacji nie miały znaczenia dalsze okoliczności sprawy, nie związane z ustaleniem jej charakteru prawnego oraz nie powinny być one rozważane w kontekście ewentualnych (hipotetycznych) rozstrzygnięć. Stanu niewłaściwości burmistrza nie zmieniają znane z akt sprawy przejawy niekonsekwencji lub braku skuteczności działań podejmowanych przez wszystkie zaangażowane organy lub podmioty, często z pominięciem lub wadliwym pojmowaniem reguł procesowych. Nie miało również znaczenia, że uprzednio sam organ nakazał burmistrzowi stosowanie art. 29 ustawy w nin. sprawie, co niekiedy aprobują również sądy w podobnych sprawach (por. wyroki II OSK 1538/11 lub IV SA/Po 1002/11). Niezależnie od poszukiwania podstaw do właściwości innego organu, być może wymagało rozważenia ponadto, czy do załatwienia sprawy sformułowanej przez skarżącą w ogóle właściwa była droga administracyjnoprawna. Dlatego i zgodnie z art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku. H.B.22.04.2014 r.