II SA/Wr 857/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel Sędzia WSA Alicja Palus (spr.) Protokolant Elżbieta Ptak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 lutego 2015 r. sprawy ze skargi M.S. i J.S. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania kserokopii aneksu do ekspertyzy technicznej komina domu jednorodzinnego w zabudowie szeregowej oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] r. (znak:[...] ) wydanym na podstawie art. 74 § 2 i art. 123 kodeksu postępowania administracyjnego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. odmówił M.i J. S. wydania "kserokopii Ekspertyzy technicznej – aneksu komina domu jednorodzinnego w zabudowie szeregowej w L. ul. J. [...] z [...] r." Uzasadniając podjęte orzeczenie organ wyjaśnił, że M. i J. S. są stronami postępowania w sprawie wykonania robót budowlanych, polegających na zwiększeniu wysokości komina na budynku mieszkalnym, zlokalizowanym na działce oznaczonej numerem [...] przy ul. J. [...] w L., w toku którego sporządzony został aneks do ekspertyzy komina domu jednorodzinnego w zabudowie szeregowej, na opisanej powyżej działce. Wnioskiem skierowanym do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. M. i J.S. zwrócili się o wydanie kserokopii "Ekspertyzy technicznej – aneksu komina domu jednorodzinnego w zabudowie szeregowej w L. ul. J. [...] z [...] r." Następnie organ orzekający wskazał w uzasadnieniu, że zgodnie z przepisem art. 73 § 1 i § 1 a kodeksu postępowania administracyjnego strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów, przy czym czynności te dokonywane są w lokalu organu administracji publicznej w obecności pracownika tego organu. Zatem to strona może sporządzać notatki, kopie lub odpisy. Z treści tych przepisów jednoznacznie wynika, że rola organu ogranicza się do zapewnienia stronom możliwości skorzystania z prawa wglądu do akt sprawy i samodzielnego sporządzania notatek, kopii lub odpisów, co nie oznacza, że organ jest zobowiązany do sporządzenia i doręczenia stronie notatek, kopii lub odpisów. Dodatkowo organ odwołał się do poglądów judykatury administracyjnej, zbieżnych z prezentowanym w tej sprawie stanowiskiem organu, a ponadto nadmienił, że w dnu 8 lipca 2014 r. umożliwiono stronie wgląd do akt sprawy w siedzibie organu, a także sporządzenie z nich notatek, kopii lub odpisów. Opisane powyżej postanowienie zostało zaskarżone w toku instancyjnym przez M. i J. S. W zażaleniu reprezentujący ich pełnomocnik zarzucił orzeczeniu organu pierwszej instancji naruszenie przepisów: art. 73 § 1, art. 107 § 1 i § 3 oraz art. 10 § 1 kodeksu postępowania i wniósł o jego uchylenie w całości i wydanie orzeczenia co do istoty sprawy. Po rozpatrzeniu zażalenia D.Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] r. Nr[...], stosując przepis art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 kodeksu postępowania administracyjnego utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy przywołał przepis art. 73 kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którym "§ 1. Strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania. § 1a. Czynności określone w § 1 są dokonywane w lokalu organu administracji publicznej w obecności pracownika tego organu. § 2. Strona może żądać uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony. § 3. W przypadku pism w formie dokumentu elektronicznego wnoszonych do organu administracji publicznej lub przez niego doręczanych organ może zapewnić stronie dostęp do nich w swoim systemie teleinformatycznym, po identyfikacji strony w sposób określony w przepisach ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne." Na mocy art. 74 § 1 " Przepisu art. 73 nie stosuje się do akt sprawy zawierających informacje niejawne o klauzuli tajności "tajne" lub "ściśle tajne", a także do innych akt, które organ administracji publicznej wyłączy ze względu na ważny interes państwowy. § 2. Odmowa umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii i odpisów, uwierzytelnienia takich kopii i odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie." Ponadto organ wyjaśnił, że wykonanie kserokopii dokumentów z akt sprawy jest formą udostępnienia akt sprawy stronie. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjęto, że obowiązkiem organu, jest jedynie umożliwienie stronie wykonanie jej uprawnienia do zapoznania się z aktami sprawy, sporządzenia notatek i odpisów dokumentów, przy czym to organ decyduje, w jakiej formie ma możliwość wywiązania się z obowiązku udostępnienia stronie akt sprawy. Żądanie strony co do formy udostępnienia akt nie jest dla organu wiążące (zob. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24.03.2014r. sygn. akt II SA/Wa 1545/13 nr LEX 1467948, Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13.02.2014r. sygn. akt I OSK 1806/12 LEX nr 1449865, Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11.09.2013r. sygn. akt II GSK 507/12 LEX nr 1377937). W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy wyjaśnił, że podziela stanowisko, iż obowiązkiem organu administracji publicznej, wynikającym z art. 73 § 1 kpa, jest udostępnienie stronie akt sprawy celem dokonania z nich odpisów lub fotokopii z akt. Z przepisu tego nie wynika natomiast obowiązek organu sporządzenia kserokopii akt dla strony. Skarżący zarzucają organowi pierwszej instancji, że odmowa wykonania dla nich kopii z akt sprawy pozbawia ich prawa zapoznania się z aktami bowiem wykonane przez nich "starym i zużytym telefonem" kopie akt okazały się w przeważającej części nieczytelne. Zdaniem organu odwoławczego brak aparatu fotograficznego o parametrach technicznych pozwalających wykonać czytelne fotografie Aneksu do Ekspertyzy technicznej z dnia [...]r. nie tworzy dla organu obowiązku sporządzenia jego kserokopii dla skarżących. Dla realizacji zasady czynnego udziału strony w postępowaniu wyrażonej w art. 10 § 1 i doprecyzowanej w art. 73 § 1 kpa, organ zobligowany jest jedynie udostępnić akta stronie, natomiast od strony zależy czy dokona jedynie wglądu do akt czy dodatkowo wykona z nich odpisy lub sporządzi fotografie. Organ orzekający stwierdził jednocześnie, że nie jest słuszny zarzut stron, iż odmowa wykonania kopii z akt odbiera im prawo zapoznania się z aktami sprawy. Dodatkowo organ zwrócił uwagę, że skarżący ustanowili pełnomocnika w postępowaniu w osobie radcy prawnego M.K., który może wykonać za nich fotokopie lub odpisy z akt sprawy. Prawidłowość postanowienia podjętego w sprawie przez organ drugiej instancji zakwestionowali M. i J. S. poprzez skargę skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. W petitum skargi działający imieniem skarżących pełnomocnik zarzucił zaskarżonemu postanowieniu naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 73 § 1 kpa, poprzez odmowę wykonania kopii akt i tym samym uniemożliwienie skarżącym sporządzenia kopii z akt sprawy, w sytuacji gdy jednocześnie skarżącym odmówiono wydania akt w celu wykonania kopii przez nich samodzielnie poza czytelnią akt, podczas gdy organ jest w posiadaniu kserokopiarki, a skarżący wyrazili gotowość pokrycia kosztów wykonania tych kopii; 2. art. 107 § 1 i 3 kpa, poprzez niewyczerpujące uzasadnienie przez organ zaskarżonego postanowienia, przy jednoczesnym powołaniu się przez organ na błędną wykładnie przepisu art. 73 § 1 kpa i nieprzystające do stanu faktycznego niniejszej sprawy orzecznictwo sądowoadministracyjne (przywołanie wyroków dotyczących uwierzytelnionych odpisów i kopii, podczas, gdy skarżący domagali się wyłączenie zwykłych kopii); 3. art. 10 § 1 kpa, poprzez ograniczenie przez organ skarżącym udziału w postępowaniu, a także poprzez nieumożliwienie skarżącym wypowiedzenie się przed wydaniem decyzji, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań - w szczególności materiałów w postaci ekspertyzy technicznej - aneksu, o której kopię skarżący wystąpili. Powołując się na powyżej sformułowanej zarzuty pełnomocnik skarżących wniósł: 1. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 ppsa o uwzględnienie skargi i uchylenie postanowienia nr [...] wydanego przez D.Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. w dniu [...] roku (znak sprawy:[...]) - w całości oraz poprzedzającego je postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] r. [...] odmawiającego wydania "kserokopii Ekspertyzy technicznej - aneksu komina domu jednorodzinnego w zabudowie szeregowej w L. ul. J. [...] z [...] r." - w całości; 2. na podstawie art. 200 ppsa o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych. W szczegółowym uzasadnieniu skargi przedstawiona została argumentacja, stanowiąca rozwinięcie zarzutów zawartych w jej petitum, w której wykorzystano poglądy prezentowane przez komentatorów ustawy procesowej oraz dorobek judykatury administracyjnej. W doręczonej Sądowi w dniu 15 grudnia 2014 r. odpowiedzi na skargę D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przyjęte w sprawie, podając dodatkowo w uzasadnieniu wniosku, że skarga nie zawiera zarzutów, które mogłyby wpływać na zmianę rozstrzygnięcia podjętego w tej sprawie. Na rozprawie wyznaczonej na dzień 17 lutego 2015 r. pełnomocnik skarżących oświadczył, że podtrzymuje skargę i wnioski w niej zawarte. Wojewódzki Sąd Administracyjny podjął orzeczenie w sprawie po rozważeniu następujących okoliczności faktycznych i prawnych: Należy przede wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sadów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowane w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia innego aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Uchylenie decyzji administracyjnej albo stwierdzenie jej nieważności następuje tylko w przypadku stwierdzenia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających wpływ na wynik sprawy. Mając na względzie wskazane wcześniej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowaniu instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych nie znalazł podstaw dla stwierdzenia zasadności zarzutu naruszenia przepisów prawa procesowego, obligujących do uwzględnienia skargi, mimo rozważenia w toku podjętych czynności rozpoznawczych przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), z którego wynika, że Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art. 73 § 1 kpa strona ma prawo wglądu do akt sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje w każdym stadium postępowania ale również po jego zakończeniu. Czynności te są dokonywane w lokalu organu administracji publicznej w obecności pracownika tego organu (art. 73 § 1a kpa). Przepis art. 73 § 1 kpa, powyżej wskazany wyraża zatem zasadę powszechnego dostępu strony do akt sprawy - z wyjątkiem określonym w art. 74 § 1 kpa - i nakłada na organ administracji publicznej obowiązek stworzenia stronie warunków umożliwiających przeglądanie akt sprawy oraz sporządzanie z nich notatek, kopii lub odpisów. Należy jednak zwrócić uwagę, że przepis ten nie nakłada na organ administracyjny obowiązku wykonywania, nawet odpłatnie kserokopii dokumentów zawartych w aktach i dostarczania ich stronie, gdyż utrwalanie wiadomości zawartych w aktach administracyjnych w postaci notatek lub odpisów jednoznacznie powierza stronie bez względu na użyte przez nią w tym celu środki techniczne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2005 r., sygn. akt GSK 898/04; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 października 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1556/11, Lex 1150727). Strona może natomiast z art. 73 § 2 kpa - żądać uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest, to uzasadnione ważnym interesem strony. O ile zatem do przeglądania akt sprawy strona nie musi wykazać się ważnym interesem, to już żądanie od organu wydania uwierzytelnionych odpisów wymaga jego uzasadnienia ważnym interesem. Warunek taki wynika m.in. z tego, że poprzez wydanie uwierzytelnionych odpisów lub kopii powstają nowe dokumenty, które mogą być wykorzystane poza prowadzonym postępowaniem. W rozpoznawanej sprawie M. i J. S. w toku postępowania dotyczącego wykonania robót budowlanych, polegających na zwiększeniu wysokości komina w budynku mieszkalnym, zlokalizowanym na działce nr [...] przy ul. J. [...] w L., zwrócili się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w L. o wykonanie kserokopii "Ekspertyzy technicznej – aneksu komina domu jednorodzinnego w zabudowie szeregowej w L. ul. J. [...] z [...]r,. Zdaniem Sądu z regulacji art. 73 § 1, § 1 a i § 2 kpa wynika obowiązek organu administracji publicznej respektowania prawa strony do dostępu do akt sprawy w lokalu organu, w obecności pracownika tego organu, a także prawa strony do sporządzania notatek, kopii lub odpisów z akt sprawy. W zakresie sposobu realizacji praw zagwarantowanych przepisem art. 73 § 1 kpa zawiera się również powinność organu uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy albo wydania stronie uwierzytelnionych odpisów z akt sprawy, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony. Wykładnia literalna powoływanych przepisów wskazuje w uznaniu Sądu, że organ obowiązany jest jedynie umożliwić stronie wykonanie jej uprawnienia do sporządzania notatek, kopii lub odpisów z akt sprawy, a nie sporządzać na żądanie strony takie odpisy, czy kopie. Z przepisu tego nie można wywieść, że strona może domagać w sposób wiążący dla organu udostępnienia jej akt sprawy poprzez sporządzenie przez organ kserokopii znajdujących się w aktach sprawy dokumentów, czy poprzez sporządzenie kserokopii całości akt sprawy, nawet odpłatnie. Z dotychczasowego orzecznictwa sądów administracyjnych ukształtowanego na tle art. 73 § 1 kpa wynika, że strona może sama sporządzać kserokopie dokumentów z akt sprawy, jednakże nie może żądać, aby takie kserokopie wykonywał i dostarczał sam organ administracji. Organ nie ma takiego obowiązku, albowiem sporządzanie notatek, czy odpisów z akt postępowania ustawodawca pozostawił stronie, niezależnie od rodzaju użytych do tego środków technicznych, (por. np.: wyrok NSA z dnia 21 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1462/10, wyrok WSA w Lublinie z dnia 19 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Lu 790/10, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 29 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Bk 122/12, CBOSA, wyrok NSA z dnia 13 lutego 2014 r. sygn. akt I OSK 1806/12, Lex nr 1449865). Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 10 § 1 kpa zauważyć należy, że przepis ten nakłada na organ administracji powinność zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu, realizacji możliwości wypowiadania się przez stronę co do zebranych w toku postępowania dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, a ponadto realizacji wynikającego z art. 73 § 1 kpa uprawnienia strony do przeglądania akt sprawy i sporządzania z nich notatek, kopii i odpisów. Zdaniem Sądu, osiągnięcie celu, jakim jest zapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu w powyższy sposób, nie może następować poprzez nałożenie na organ obowiązku sporządzania i wydawania stronie postępowania administracyjnego nieuwierzytelnionych kserokopii dokumentów z akt postępowania, czy kserokopii całości akt sprawy. W tej sytuacji za niezasadny uznać należało podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 10 § 1 kpa w zw. z art. 73 § 1 kpa i art. 107 § 1 § 3 kpa. W obowiązujących, a opisanych wcześniej warunkach prawnych należało również wykluczyć możliwość wydania stronie postępowania akt sprawy w celu sporządzenia poza siedzibą organu kserokopii znajdujących się w aktach sprawy dokumentów. Mając powyższe okoliczności na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że organy orzekające w postępowaniu instancyjnym nie naruszyły prawa, a zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji nie wymagają wyeliminowania z obrotu prawnego i stosownie do przepisu art. 151 powoływanej wcześniej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.