II SA/Wr 878/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędziowie: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędzia WSA Alicja Palus (sprawozdawca) Protokolant Z-ca Kierownika Sekretariatu Kinga Jezierska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 lutego 2019 r. sprawy ze skargi P. C. i E. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia (...) października 2018 r. nr (...) w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji uchyla zaskarżoną decyzję w całości. Zaskarżoną decyzją (Nr (...) z dnia (...) października 2018 r.), wydaną po rozpatrzeniu skargi P. C. z dnia 17 września 2018 r. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia (...) sierpnia 2018 r. (Nr (...)) odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy G. z dnia (...) lutego 2018 r. (Nr (...)) zobowiązującej E. i P. C. do wniesienia opłaty w kwocie 1.458,40 zł z tytułu opłaty adiacenckiej w związku z wybudowaniem sieci kanalizacji sanitarnej w ul. L. wraz ze stworzeniem warunków podłączenia do tej sieci nieruchomości położonej w W., w granicach działki nr (...) o powierzchni (...) ha oraz zakreśleniem 14 dniowego terminu wniesienia tej opłaty, licząc od dnia ostateczności decyzji i wskazania sposobu jej uiszczenia, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L., działając na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302), uwzględniło skargę w całości i orzekając: uchyliło w całości decyzję własną z dnia (...) sierpnia 2018 r. Nr (...), stwierdziło nieważność decyzji Wójta Gminy G. z dnia (...) lutego 2018 r. Nr (...) w części odnoszącej się do pkt. 2 rozstrzygnięcia oraz stwierdziło, że działanie Kolegium miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Uzasadniając opisaną powyżej decyzję, Kolegium wyjaśniło, że pismem z dnia 28 lipca 2018 r. E. i P. C. zwrócili się o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Wójta Gminy G. z dnia (...) lutego 2018 r. Nr (...). Motywując skierowane do Kolegium żądanie kasacyjne wnioskodawcy wskazali, że opisana we wniosku decyzja "zawiera błąd prawny w pkt 2, zakreślającym termin wniesienia opłaty na rzecz Gminy G., co powinno skutkować wycofaniem jej z obrotu prawnego". Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. pismem z dnia 8 sierpnia 2018 r. zawiadomiło strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie, a po jego przeprowadzeniu decyzją z dnia (...) sierpnia 2018 r. nr (...) odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy G. z dnia (...) lutego 2018 r. nr (...). Organ wówczas wskazał, że zarówno w dacie wydania objętej wnioskiem decyzji organu pierwszej instancji, jak i w stanie aktualnym, przepis art. 148 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, że obowiązek wnoszenia opłaty adiacenckiej powstaje "po upływie 14 dni" od dnia, w którym decyzja o ustaleniu opłaty stała się ostateczna. Natomiast Wójt Gminy G. w wydanej przez siebie decyzji określił, że ustaloną opłatę adiacencką E. i P. C. zobowiązani są wnieść - nie po upływie 14 dni, jak stanowi wskazany przepis - lecz "w terminie 14 dni" od dnia, w którym decyzja ta stanie ostateczna. Zdaniem Kolegium w składzie orzekającym w postępowaniu nieważnościowym opisanemu uchybieniu nie można przypisać charakteru rażącego naruszenia prawa, stanowiącego przesłankę do stwierdzenia nieważności decyzji, a ponadto obowiązek uiszczenia ustalonej decyzją opłaty adiacenckiej "po upływie 14 dni" wynika wprost z przywołanego przepisu, zatem zbędnym jest umieszczanie takiego zapisu, szczególnie w sentencji decyzji. W ocenie Kolegium, skoro organ pierwszej instancji w sposób wadliwy wyznaczył stronom termin do uiszczenia ustalonej opłaty, to strony mogły domagać się skorygowania tego zapisu w trybie odwoławczym. W dalszej części uzasadnienia Kolegium wskazało, że w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 17 września 2018 r. P.C.wniósł o uchylenie powyższej decyzji Kolegium. Skarżący uważa, że zapis dotyczący obowiązku zapłaty opłaty adiacenckiej "w terminie 14 dni", a nie "po upływie 14 dni" nałożył na niego obowiązek, który jeszcze prawomocnie nie istniał, dlatego stwierdzenie Kolegium, iż zapis ten nie stanowi rażącego naruszenia prawa budzi wątpliwości. W ocenie skarżącego "tak skonstruowana decyzja Wójta Gminy G." nie powinna funkcjonować w obrocie prawnym. Następnie Kolegium stwierdziło, że po ponownym zapoznaniu się z całością zgromadzonych w sprawie akt oraz z treścią wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargi, zdecydowało się uwzględnić ją w całości. Wskazało przy tym, że zdaniem skarżących o rażącej wadliwości decyzji z dnia (...)lutego 2018 r. nr (...) świadczy niewłaściwe określenie w niej terminu wykonania zobowiązania. Motywując stanowisko przyjęte w decyzji autokontrolnej Kolegium stwierdziło, iż w sprawie rozstrzygniętej decyzją organu pierwszej instancji z dnia (...) lutego 2018 r. nr (...) brak jest normy prawa materialnego dającej organowi uprawnienie do wypowiadania się w rozstrzygnięciu decyzji co do terminu wniesienia opłaty adiacenckiej, jak również, co do wskazania sposobu uregulowania tej opłaty. Omawiane kwestie organ mógłby omówić ewentualnie w uzasadnieniu decyzji a nie jej rozstrzygnięciu. Brak podstawy prawnej do rozstrzygania omawianych kwestii w decyzjach określających obowiązek wnoszenia opłat adiacenckich oznacza w konsekwencji, że w przypadku stwierdzenia w postępowaniu nieważnościowym wystąpienia takich wadliwości - należy je usunąć, poprzez stwierdzenie nieważności decyzji w części odnoszącej do takich zapisów. Dodatkowo Kolegium wyjaśniło, że w przypadku wnoszenia opłaty jednorazowo, zastosowanie miał art. 148 ust. 1, zd. pierwsze ustawy o gospodarce nieruchomościami, wg którego "Obowiązek wnoszenia opłaty adiacenckiej powstaje po upływie 14 dni od dnia, w którym decyzja o ustaleniu opłaty adiacenckiej stała się ostateczna". W ocenie Kolegium niesporne jest, że w analizowanej decyzji organu pierwszej instancji, zakreślony stronie termin do wniesienia opłaty adiacenckiej w pkt. 2 rozstrzygnięcia, nie jest tożsamy z określonym w przywołanym wyżej przepisie. Kolegium ponownie zwróciło uwagę, że powoływana powyżej decyzja Wójta Gminy G. zawiera zapis, że termin 14 dni do wniesienia opłaty, należy liczyć od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczną, a tak określony termin nie jest tożsamy z terminem, o którym stanowi art. 148 ust. 1 zd. pierwsze ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zdaniem Kolegium niesporne jest, że decyzja organu pierwszej instancji zawiera istotną wadliwość, której Kolegium nie dostrzegło wydając decyzję z dnia (...) sierpnia 2018 r. nr (...). Z tych powodów uznać należało, że zaskarżona decyzja Kolegium odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy G. - nie jest prawidłowa. Dodatkowo Kolegium wyjaśniło, że przepis art. 156 § 1 pkt 2 kpa zawiera w istocie dwie podstawy stwierdzenia nieważności decyzji: rażące naruszenie prawa i brak podstawy prawnej. W drugim przypadku nie chodzi o oczywistość, bezpośredniość i wyrazistość naruszenia stosowanego przepisu, lecz o jego brak, a bez wątpienia w dacie wydania decyzji przez Wójta Gminy G. nie było przepisu uprawniającego ten organ do oznaczenia terminu wykonania obowiązku. W ocenie Kolegium w tym zakresie odmowa stwierdzenia nieważności decyzji Wójta, o czym stanowi decyzja Kolegium z dnia (...) sierpnia 2018 r. nr (...), nie jest trafna. Ponadto Kolegium, stwierdziło, że pouczenie zawarte w decyzji z dnia (...) sierpnia 2018 r. nr (...) nie jest prawidłowe, bowiem nie zawiera informacji o możliwości zwrócenia się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji. Decyzja opisana powyżej została zaskarżona przez E. C. i P. C., którzy w piśmie z dnia 7 listopada 2018 r. skierowanym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu podali, że jest to skarga na odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy G. w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej związanej z wybudowaniem sieci kanalizacyjnej. Skarżący wnieśli "o uchylenie skarżonej decyzji, która stwierdziła tylko nieważność decyzji dotyczącej punktu nr 2, a nie całej decyzji". W uzasadnieniu skargi E. C. i P.C. podali m.in., że przedmiotem wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji był fakt nieprawidłowego i sprzecznego z prawem nałożenia na skarżących obowiązku zapłaty opłaty adiacenckiej w terminie, gdy decyzja nie była jeszcze prawomocna i taki obowiązek prawny jeszcze nie istniał. Zdaniem skarżących takie naruszenie procedury przez Wójta Gminy G. stanowi naruszenie artykułu 156 § 1 pkt 2 kpa i winno skutkować stwierdzeniem nieważności całej decyzji, a nie tylko punktu drugiego tej decyzji. W doręczonej Sądowi w dniu 7 grudnia 2018 r. odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. wniosło o oddalenie skargi i przedstawiło argumentację zbieżną z zamieszczoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo Kolegium wyjaśniło, że podejmując zaskarżoną decyzję uznało, iż intencją skarżącego poza żądaniem uchylenia zaskarżonej decyzji nie było wyeliminowanie z obrotu prawnego w całości decyzji Wójta Gminy G., ale tylko jej wadliwej części. Ponadto wskazało, że wydanie przez Kolegium decyzji zakwestionowanej skargą z dnia 7 listopada 2018 r. nie wyłącza możliwości wystąpienia skarżących z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powoływanej wcześniej decyzji Wójta Gminy G., która w związku z ostateczną decyzją Kolegium z dnia (...) października 2018 r. Nr (...) rozstrzyga wyłącznie o obowiązku wniesienia powyższej opłaty adiacenckiej. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekając w sprawie uwzględnił następujące okoliczności faktyczne i prawne: Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1066 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Sąd administracyjny jest sądem kasacyjnym. W razie stwierdzenia istotnych uchybień sąd administracyjny nie ma więc kompetencji do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej, lecz jest upoważniony jedynie do uchylenia bądź stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji lub aktu. Na podstawie art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Zaskarżona decyzja została wydana z powołaniem się na przepis art. 54 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i na przyznaną tym przepisem organowi administracji publicznej kompetencję autokontrolną. Zgodnie z treścią wskazanego powyżej przepisu organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. W przypadku skargi na decyzję, uwzględniając skargę w całości organ uchyla zaskarżoną decyzję i wydaje nową decyzję – uwzględniającą skargę, organ stwierdza jednocześnie, czy działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa. W uznaniu Sądu treść tego przepisu nie budzi żadnych wątpliwości i wynika z niego jednoznacznie, że organ jest uprawniony do zastosowania przepisu art. 54 § 3 powoływanej ustawy procesowej tylko w takiej sytuacji, w której zamierza uwzględnić skargę w całości, a więc wyłącznie wówczas, gdy akceptuje w pełni stanowisko skarżącego prezentowane w skardze. W konsekwencji prawidłowe zastosowanie omawianego przepisu regulującego tryb autokontroli może prowadzić wyłącznie do wydania przez organ rozstrzygnięcia odpowiadającego dokładnie oczekiwaniom skarżącego. Istotne też jest, że celem instytucji samokontroli jest umożliwienie organom administracji publicznej ponownej weryfikacji własnego działania (lub braku działania czy też przewlekłości działania) bez konieczności angażowania sądu administracyjnego w ocenę zgodności tego działania (lub braku działania czy też przewlekłości działania) z prawem (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 października 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 1185/09; uchwała NSA z dnia 5 lipca 1999 r., FPS 20/98; wyrok WSA w Krakowie z dnia 25 czerwca 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 343/08). Ten szczególny tryb uprawnia organ administracji publicznej do zastąpienia sądu administracyjnego w rozpoznaniu skargi, ale wymaga jednocześnie, aby wydana decyzja autokontrolna spełniała najwyższe standardy stosowania prawa tak, aby w jej rezultacie nie było już potrzeby dalszej kontroli sądowoadministracyjnej (zob. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 4 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Gl 955/11). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się powszechnie, że warunkiem skorzystania z trybu przewidzianego w art. 54 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest uwzględnienie przez organ administracji publicznej skargi w całości, a więc uznanie za zasadne zarówno zawartych w niej zarzutów, podstawy prawnej jak i wniosków (zob. wyroki WSA w Warszawie z dnia 15 czerwca 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 158/05, z dnia 6 września 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 712/05; wyrok NSA z dnia 5 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 581/07; wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 102/10). Zadośćuczynienie skardze w całości, w rozumieniu art. 54 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, to doprowadzenie do stanu, w którym istota sprawy zostaje rozstrzygnięta ostatecznie, zgodnie z oczekiwaniem strony wynikającym z jej skargi. Przy czym oczekiwania strony co do załatwienia (zakończenia) sprawy należy odnosić do meritum sprawy, a nie do formalnej kwestii brzmienia rozstrzygnięcia (zob. także wyrok WSA w Krakowie z dnia 31 marca 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 7/10). Oznacza to, że przez uwzględnienie skargi w całości należy rozumieć uwzględnienie skargi co do istoty sprawy, chyba, że skarżący wyraźnie wskazuje, że zależy mu na innym rozstrzygnięciu (np. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2012). Organ podejmujący rozstrzygnięcie w trybie art. 54 § 3 powoływanej ustawy jest związany treścią żądania skarżącego i nie ma możliwości wybiórczego uwzględnienia skargi. Uwzględnienie skargi w całości sprowadza się do skorygowania zaskarżonego działania w kierunku pożądanym przez skarżącego. Organowi korzystającemu z art. 54 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wolno podjąć działanie tylko w takim zakresie, jaki wynika z treści skargi i jej żądania. Natomiast w przypadku niepodzielenia przez organ niektórych zarzutów, zakwestionowania przedstawionej w skardze oceny prawnej naruszeń albo nieuwzględnienia w całości jej wniosków, organ powinien zrezygnować z podjęcia rozstrzygnięcia w trybie samokontroli i przekazać skargę do rozpoznania sądowi, który w przeciwieństwie do organu nie jest związany granicami skargi – stosownie do art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (np. wyrok NSA z dnia 5 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 581/07, Lex nr 355665; B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu, Warszawa 2009). Organ orzekający w warunkach art. 54 § 3 powoływanej ustawy nie może przyjmować odmiennej od żądania skarżącego, własnej koncepcji rozstrzygnięcia sprawy. Związanie organu żądaniem skargi przy orzekaniu w trybie samokontroli oznacza, że organ nie może orzec w inny sposób niż wynika z treści skargi. Ponadto Sąd w składzie orzekającym w rozpoznawanej sprawie uznał za konieczne wyjaśnić, że podziela pogląd, zgodnie z którym organ administracji publicznej rozpatrując zasadniczą przesłankę decyzji podejmowanej na podstawie art. 54 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegającą na uwzględnieniu skargi w całości może skorzystać ze wszystkich uprawnień przyznanych organowi odwoławczemu i przepisów normujących czynności procesowe organów administracyjnych, stosowanych odpowiednio. W rozpoznawanej sprawie P. C. pismem z dnia 17 września 2018 r. skierowanym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu – za pośrednictwem Samorządowego Kolegium Odwoławczego (określonego w piśmie jako Orzekające) w L. wniósł skargę na decyzje tego organu Nr (...) z dnia (...) sierpnia 2018 r. W skardze wyjaśnił, że zaskarżoną decyzją Kolegium odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy G. z dnia (...) lutego 2018 r. Nr (...) w zakresie ustalenia opłaty adiacenckiej działki nr (...) położonej w W. przy ul. L., związanej z wybudowaniem sieci kanalizacji sanitarnej, stwierdzając że wadliwe wyznaczenie stronom terminu do uiszczenia opłaty nie jest rażącym naruszeniem prawa. W treści skargi P.C. oświadczył: "Wnoszę o uchylenie skarżonej decyzji, albowiem nałożenie obowiązku zapłaty opłaty adiacenckiej w terminie 14 dni, a nie po upływie 14 dni nakładało na mnie obowiązek, który jeszcze prawomocnie nie istniał, dlatego też stwierdzenie SKO, iż zapis ten nie stanowi rażącego naruszenia prawa budzi moje wątpliwości. Tak skonstruowana decyzja Wójta Gminy "G. nie powinna funkcjonować w obrocie prawnym." Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. korzystając z przyznanej przez ustawodawcę w przepisie art. 54 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, kompetencji autokontrolnej i uprawnienia do weryfikacji swojego stanowiska przyjętego wcześniej przy orzekaniu w sprawie, której dotyczy skarga, decyzją zaskarżoną przedmiotową skargą: uchyliło w całości decyzję własną z dnia (...) sierpnia 2018 r. Nr (...), stwierdziło nieważność decyzji Wójta Gminy G. z dnia (...) lutego 2018 r. (Nr (...)) w części odnoszącej się do pkt 2 rozstrzygnięcia oraz stwierdziło, że działanie Kolegium miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie Sądu podjęte w trybie art. 54 § 3 powoływanej wcześniej ustawy procesowej, rozstrzygnięcie organu odwoławczego w kontekście treści skargi powoduje uzasadnione wątpliwości, co do spełnienia warunku uwzględnienia skargi w całości. Zdaniem Sądu bez uzyskania od skarżącego jednoznacznego oświadczenia (np. w trybie odpowiednio zastosowanego art. 64 § 2 kpa), że jego intencją przy wnoszeniu skargi z dnia 17 września 2018 r. było wyeliminowanie z obrotu prawnego ostatecznej decyzji Wójta Gminy G. z dnia (...) lutego 2018 r., wcześniej opisywanej wyłącznie w zakresie jej punktu drugiego, dotyczącego terminu uiszczenia orzeczonej opłaty adiacenckiej, Kolegium nie było uprawnione do samodzielnego uznania, że takie są granice wniosku zawartego w skardze, a jej uwzględnienie w całości nastąpi poprzez rozstrzygnięcie sformułowane w zaskarżonej obecnie (tj. skargą z dnia 7 listopada 2018 r.) decyzji. Sąd orzekający w sprawie nie kwestionuje tego, że zgodnie z koncepcją instytucji samokontroli, ma ona prowadzić do szybszego załatwienia sprawy i to zgodnie z żądaniem skarżącego, zatem służy realizacji zasady szybkości postępowania wyrażonej w art. 7 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jednak nie może ona być wykorzystywana w sposób naruszający zasadę zawartą w art. 54 § 3 powołanej ustawy. Wobec przedstawionych powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny – uznając, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy – stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 54 § 3 powoływanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.