II SA/Wr 93/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Andrzej Wawrzyniak, Sędziowie Sędzia WSA - Ireneusz Dukiel, Sędzia WSA - Mieczysław Górkiewicz (spr.), , Protokolant asystent sędziego - Wojciech Śnieżyński, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 września 2015 r. sprawy ze skargi S. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia .... w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej rozbudowę i przebudowę domu mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej oraz budowę wolnostojącego garażu oddala skargę w całości. Zaskarżoną decyzją organ utrzymał w mocy decyzję ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej rozbudowę i przebudowę domu mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej oraz budowie wolno stojącego garażu (po rozbiórce istniejącego garażu). Jak wskazał organ, w odwołaniu skarżący zarzucił brak odniesienia się do wszystkich zgłoszonych przez niego zastrzeżeń. Skutkiem planowanej rozbudowy będzie ograniczenie dostępu światła słonecznego do działki skarżącego, najwęższej w obszarze analizowanym, co oznacza naruszenie art. 5 pkt 9 p.b. i art. 144 k.c.. Budowa tarasu i podniesienie gruntu wywoła spływ wód opadowych na jego działkę, co oznacza naruszenie art. 29 prawa wodnego. Wobec nieokreślenia maksymalnej długości garażu przy granicy działek nastąpiło naruszenie rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych. Ustalenie stanu faktycznego nastąpiło na podstawie nieaktualnych podkładów mapowych, gdyż sąsiedni budynek nr 16a został rozbudowany, co nie zostało uwidocznione na mapach. Do analizy przyjęto zabudowę na działkach nr 25 i 26, położoną poza obszarem analizowanym. Nie wiadomo co przemawia za przedłożeniem interesu inwestora nad interes skarżącego. Dokonując ponownego rozpatrzenia sprawy organ na wstępie dokonał analizy charakteru prawnego decyzji lokalizacyjnej w świetle art. 56 i art. 52 ust. 3 u.p.z.p. w związku z art. 64 tej ustawy oraz art. 61 u.p.z.p.. W ocenie organu spełnione zostały przesłanki ustalenia warunków zabudowy. Działki objęte inwestycją usytuowane są w sąsiedztwie działek dostępnych z tej samej drogi publicznej, zabudowanych w sposób pozwalający określić wymagania określone w art. 61 ust. 1 pk 1 u.p.z.p. W obszarze analizowanym dominuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna w układzie bliźniaczym lub wolno stojącym. W sposób prawidłowo określono w decyzji szczegółowe parametry zabudowy wymienione w rozporządzeniu planistycznym z dnia 26 sierpnia 2003r. (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Rozbudowa nie przekroczy dotychczasowej linii zabudowy, którą wyznaczono zgodnie z §4 ust. 1 tego rozporządzenia w nawiązaniu do istniejących budynków. Planowany wskaźnik zabudowy na poziomie do 0,25 jest wyższy od średniego wynoszącego 0,17 co było dopuszczalne w oparciu o wynik analizy, gdyż na terenie sąsiednim wskaźniki te wynoszą do 0,36 (poz. 24-27 analizy). Z 27 działek na obszarze analizowanym dziesięć ma współczynnik zabudowy wyższy od średniego. Przekroczenie średniego wskaźnika dla działki inwestora było nieznaczne i uwzględnia potrzebę ekonomicznego wykorzystania przestrzeni. Ustalenia dotyczące szerokości elewacji frontowej również dowodzą kontynuacji cech zabudowy, gdyż dopuszczalne było jej wyznaczenie od 7,8 m do 11,4 m a w decyzji określono 9,5 m.. W nin. sprawie wysokość budynku nie ulega zmianie. Prawidłowo określono w decyzji wysokość garażu na 3 m. Nastąpi odtworzenie garażu w innym miejscu, zgodnie z uwarunkowaniami konserwatorskimi, aby nie tworzyć jednej elewacji z budynkiem mieszkalnym. Ustalona wysokość służy ochronie interesów osób trzecich, zaś o możliwości usytuowania garażu zdecydują przepisy techniczno-budowlane. Rodzaj dachu również nie ulegnie zmianie. Teren objęty inwestycją ma dostęp do ulicy i posiada wystarczające uzbrojenie techniczne, w tym dla zwiększonego zapotrzebowania na energię elektryczną (pismo Tauron Dystrybucja S.A. k. 6 akt) oraz nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia. Ustaleniu warunków zabudowy nie sprzeciwia się żaden przepis odrębny. Decyzja nie upoważnia inwestora do zmiany stosunków wodnych a przeciwnie, zawiera zakaz takiej zmiany z powołaniem art. 29, art. 65 i art. 73 ust. 1 prawa wodnego. Rozstrzygnięcie decyzji lokalizacyjnej w nin. sprawie jest zgodne z art. 54 u.p.z.p., jak też jest zgodne ze zmodyfikowanym wnioskiem inwestora (k. 1 i k. 18). W szczególności prawidłowe były ustalenia odnoszące się do wymagań ochrony interesów trzecich (§2 pkt 7 rozporządzenia nomenklaturowego z dnia 26 sierpnia 2003r. Dz. U. Nr 164, poz. 1589). W decyzji wskazano na wymóg spełnienia wymagań rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, w tym §13 tego rozporządzenia. Realizacja inwestycji będzie możliwa dopiero po spełnieniu przepisów prawa budowlanego. Zarzuty skarżącego na etapie ustalania warunków zabudowy są przedwczesne. Uzasadnione jest ustalenie liczby miejsc parkingowych na poziomie 1 miejsce na 1 mieszkanie. Inwestycja została dostosowana do wymogów ochrony konserwatorskiej. Inwestycja znajduje się na obszarze wpisanym do rejestru zabytków (historyczny układ osiedla Biskupin) . Organ pierwszej instancji wystąpił o uzgodnienie projektu decyzji pismem z dnia 28 maja 2014r. i brak odpowiedzi organu ochrony zabytków oznacza pozytywne, milczące uzgodnienie (art. 53 ust. 5 u.p.z.p.). Kolejno organ dokonał obszernej oceny przebiegu postępowania pierwszej instancji, nie dopatrując się uchybień procesowych organu pierwszej instancji. Granice obszaru analizowanego zostały wyznaczone w sposób prawidłowy, zaś przeprowadzona analiza funkcji i ich zabudowy nie budziła zastrzeżeń. Istotnie dokonana rozbudowa sąsiedniego budynku nie została uwzględniona na mapie zasadniczej i ewidencyjnej. Jednak dokumentacja fotograficzna i analiza uwzględnia tę rozbudowę. W części graficznej analizy na obszarze analizowanym znajdują się działki nr 25 i 26 AM-4 i nie miało znaczenia, że poza nim znajdują się działki nr 25 i 26 AM-9 nie objęte już analizą w części tekstowej. Jak ustalono, średnia wysokość garaży w obszarze analizowanym wynosi 3m. Organ pierwszej instancji w sposób pełny odniósł się do zastrzeżeń skarżącego w piśmie z dnia 12 lipca 2013r.. Samo ewentualne obniżenie wartości nieruchomości skarżącego wskutek wydania decyzji lokalizacyjnej może uzasadniać roszczenie z art. 6 u.p.z.p., ale nie stanowi przesłanki decyzji odmownej. W skardze do sądu administracyjnego skarżący powtórzył zawarte w odwołaniu zarzuty naruszenia art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a. poprzez przedkładanie interesu inwestora ponad interes skarżącego właściciela sąsiedniej nieruchomości oraz nierozważenie zastrzeżeń skarżącego związanych ze stopniem nasłonecznienia jego działki, a ponadto art. 77 k.p.a. przez niedokonanie uzupełnienia dokumentacji po dokonanej rozbudowie sąsiedniego budynku. W uzasadnieniu skargi postulowano objęcie rozważaniami wpływu inwestycji na degradację przydomowej roślinności i uwzględnienie ochrony wynikającej z ustawy o ochronie przyrody. Organ zdaje się lekceważyć kwestię zmniejszenia wartości rynkowej nieruchomości skarżącego. Organ pominął ochronę wynikającą z art. 5 ust. 1 pkt 9 prawa budowlanego. Dopiero uaktualnienie dokumentacji pozwoli na rzetelne uzgodnienie z WKZ. Organ ochrony zabytków odmówił uzgodnienia pierwotnego zamiaru inwestora, zaś przy ocenie zmienionego zamiaru nie dysponował aktualną dokumentacją. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację. Organ podkreślił, że uchylenie pierwszej decyzji lokalizacyjnej nastąpiło właśnie z uwagi na nieaktualność dokumentacji. Obecnie nastąpiło uwzględnienie dokonanej rozbudowy poprzez oględziny obszaru analizowanego i treść wyników analizy. W podkładach mapowych rozbudowa sąsiedniego budynku nie została uwzględniona z uwagi na jej niezakończenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuję : Jak stanowi art. 53 ust. 4 pkt 2 w związku z art. 64 u.p.z.p. (Dz. U. z 2015r., poz. 199) decyzję lokalizacyjną wydaje się po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków – w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych formami ochrony zabytków, o których mowa w art. 7 ustawy z dnia 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2014r., poz. 1446) oraz ujętych w gminnej ewidencji zabytków (por. wyrok II OSK 367/07 wydany w stanie prawnym sprzed nowelizacji z dnia 18 marca 2010r. w Dz. U. Nr 75, poz. 474). Uzgodnienia tego dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a., jednak w przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie, uzgodnienie to uważa się za dokonane (art. 53 ust. 5 u.p.z.p.). Wystąpienie o uzgodnienie polega w szczególności na doręczeniu organowi uzgadniającemu projektu decyzji lokalizacyjnej spełniającego wymogi z art. 60 ust. 4 u.p.z.p. i §9 rozporządzenia planistycznego (patrz wyrok II OSK 125/11). Dochowanie procedury uzgodnieniowej ma istotne znaczenie (patrz art. 145§1 pkt 6 k.p.a. i art. 145§1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.). W takim jednak przypadku stanowisko organu uzgadniającego jest wiążące i nie podlega kontroli organu prowadzącego postępowanie główne zarówno w aspekcie materialnoprawnym jak i procesowym. W nin. sprawie nie było podstaw do kwestionowania prawidłowości postępowania organu w tym aspekcie. Jak wynika z akt pierwszej instancji, postanowieniem z dnia [...]r. WKZ odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla pierwotnego zamierzenia inwestora. Jak wskazał, teren osiedla B. wpisany jest do rejestru zabytków decyzją z 1979 r.. Organ uzgadniający opisał cechy historycznego układu urbanistycznego tego obszaru. Wybudowane tam w latach 1958-1961 budynki bliźniacze zostały wybudowane z poszanowaniem zasad kompozycyjnych zabytkowego osiedla, powtarzając gabaryty zabytkowych domów i wyznaczone przez nie linie zabudowy. Ochronie konserwatorskiej podlega w szczególności układ i sposób zagospodarowania poszczególnych parceli, zachowanie gabarytów i linii zabudowy. Według zakresu planowanej inwestycji faktyczna szerokość zabudowy będzie równa szerokości całej działki. Zabudowa całego frontu działki stanowić będzie dekomponujący element przestrzenny. Podkreślono, że obiekt nr 16-16 a sam w sobie nie przedstawia wartości zabytkowych i organ konserwatorski dopuszcza jego rozbudowę, jednak z zachowaniem zasad planistycznych, tzn. przy zachowaniu fundamentalnych zasad kompozycyjnych i niskiego wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy. W nawiązaniu do tych zastrzeżeń inwestor zmodyfikował wniosek. Organ pierwszej instancji opracował kolejny projekt, który został przesłany do WKZ. Skarżący w piśmie z dnia 28 listopada 2013r. zwrócił m.in. uwagę na okoliczność, że planowana rozbudowa w połączeniu z przebudową i rozbudową bliźniaczego budynku 16 a zmieni charakter zabudowy na zbliżony do zabudowy zwartej, a nie willowej, gdyż szerokość elewacji frontowej bliźniaka wzrośnie do 20 m, czego inwestor nie przedstawił w koncepcji architektonicznej na mapce zagospodarowania terenu. Organ uzgadniający nie przedstawił stanowiska. W tym stanie sprawy wydano dnia [...]r. decyzję lokalizacyjną. Skarżący wniósł o jej uchylenie, zarzucając w szczególności nieujęcie na mapce, rozbudowy drugiej części bliźniaka (nr 16 a), która znajduje się w fazie końcowej. Według skarżącego dopiero uzupełnienie dokumentacji umożliwi rzetelne uzgodnienie z WKZ. Uchylając powyższą decyzję organ zwrócił uwagę na pominięcie w analizie cech zabudowy budynków infrastrukturalnych, skoro w nowym wniosku inwestor zaplanował budowę garażu poza bryłą budynku. Podkreślił również, że nie można pominąć okoliczności rozbudowy na działce sąsiedniej i należy ustalić szerokości elewacji frontowej i wskaźnika zabudowy z uwzględnieniem tej rozbudowy tj. budynku nr 16a. Ponownie rozpatrując sprawę właściwy organ w analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu uwzględnił dokonanie rozbudowy budynku nr 16a (poz. 10 analizy). W projekcie decyzji, przesłanym do WKZ organ ten zawarł ustalenie o zlokalizowaniu planowanej inwestycji na terenie objętym ochroną zabytków (art. 7 pkt 1 u.o.z.), co będzie wymagało stosowania art. 36 u.o.z., przy realizacji zamierzenia. W uzasadnieniu projektu decyzji wskazano na wymóg uwzględnienia rozbudowy budynku nr 16a. Jak ustalono, na obszarze analizowanym występują szerokości elewacji frontowych budynków bliźniaczych podobne do szerokości budynku nr 16-16a po rozbudowie, wynoszące 20-21 m (w przypadku budynku 16-16a wynosiły one po 9,50 m). W części graficznej decyzji nie ujęto rozbudowy budynku 16a (rozbudowa niedokończona), podobnie jak w części graficznej analizy. WKZ ponownie nie zajął stanowiska. Natomiast skarżący podtrzymał swoje zastrzeżenia. W ocenie Sądu nastąpiło postulowane przez skarżącego "uzupełnienie dokumentacji" w materiale dostarczonym organowi uzgadniającemu. Nie mogło oczywiście polegać ono na naniesieniu na mapy rozbudowy jeszcze nieukończonej. Jednak organ ochrony zabytków uzyskał w treści projektu decyzji informację o istotnym znaczeniu w sprawie okoliczności rozbudowy budynku nr 16a. Niewątpliwie organ ten miał pełne rozeznanie na temat charakteru tej rozbudowy z uwagi na swój udział w postępowaniach poprzedzających jej rozpoczęcie. Z dołączonych do akt sprawy szkiców i zdjęć wynika, że rozbudowa budynku nr 16 będzie symetryczna do rozbudowy budynku nr 16a. Uwzględniając wcześniejsze uwagi WKZ można dostrzec, że obie rozbudowy nie zajmą całej szerokości działki. Nadal wskaźnik zabudowy będzie niski, nieznacznie wyższy od średniego i daleki od wskaźników maksymalnych występujących na obszarze analizowanym. Wprawdzie organ w swoich rozważaniach pominął aspekt "uzgodnieniowy" zarzutów skarżącego, jednak w tej sytuacji uchybienie to było nieistotne. Pozostałe zarzuty skargi były bezzasadne. Jak już zaznaczono, organ powinien wszechstronnie rozważyć zastrzeżenia skarżącego. Jednak istotne znacznie miałyby zastrzeżenia mające wpływ na treść rozstrzygnięcia. Zarzuty właściciela sąsiedniej nieruchomości oparte na jego interesach faktycznych (wartość nieruchomości, nasłonecznienie działki itp.), powołanie się na względy nie objęte przepisami odrębnymi zawierającymi ograniczenia dla zabudowy (ochrona roślinności w przydomowym ogrodzie) albo przedwczesne na etapie postępowania lokalizacyjnego (hipotetyczne naruszenia prawa budowlanego w zakresie przepisów stosowanych dopiero przez organ architektoniczno-budowlany w sposób samodzielny i nieskrepowany treścią decyzji lokalizacyjnej ), nie uzasadniały wydania decyzji odmownej. Nie oznaczało to lekceważenia skarżącego, a jedynie dostrzeżenie przez organ braku prawnych przeciwskazań dla wydania decyzji lokalizacyjnej (patrz art. 6 ust. 2 u.p.z.p. i wyroki II OSK 229/11, II OSK 860/09, II OSK 1931/07, II OSK 646/06 oraz art. 56 u.p.z.p. i wyrok II SA/WR 142/11 oraz powołane tam orzecznictwo NSA, a także wyrok II OSK 2151/12). Sąd w pełni podziela ustalenia i oceny organu na temat zaistnienia w nin. sprawie przesłanek wydania decyzji lokalizacyjnej. Wymaga powtórzenia na koniec, że organy w sposób prawidłowy przyjęły, dokonanie przez WKZ milczącego uzgodnienia, przy czym, jak wynika z przepisów ustawowych powołanych w decyzji lokalizacyjnej, organ ochrony zabytków będzie decydował ponadto o ostatecznym kształcie zamierzenia inwestycyjnego na etapie wydawania pozwolenia na budowę. Z tych wszystkich względów oraz zgodnie z art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.