II SAB/Wr 1008/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Sędziowie: Sędzia NSA Asesor WSA, Władysław Kulon, Halina Filipowicz-Kremis, Marta Pawłowska (spr.), , , po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 kwietnia 2025 r. sprawy ze skargi E. SA S. k-a w Z. na bezczynność i przewlekłość Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we Wrocławiu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały o wyborze członków zarządu spółki wodnej I. stwierdza, że Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we Wrocławiu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie dopuścił się bezczynności i przewlekłości; II. stwierdza, że bezczynność i przewlekłość Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we Wrocławiu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we Wrocławiu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie do załatwienia sprawy; IV. przyznaje od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we Wrocławiu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 500 (słownie: pięćset) złotych; V. dalej idącą skargę oddala; VI. zasądza od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we Wrocławiu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skargą z dnia 18 września 2024 r. F. SA S. K-A z siedzibą w Z., aktualnie E. SA S. k-a w Z. (dalej – strona, strona skarżąca) zarzuciła Dyrektorowi Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we Wrocławiu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej – Dyrektor, organ) bezczynność i przewlekłość w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały o wyborze członków zarządu spółki wodnej. Jak wynika z treści skargi oraz akt administracyjnych wnioskiem z dnia 31 lipca 2023 r. strona skarżąca wystąpiła do Dyrektora o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta Z. z dnia 27 kwietnia 2017 r. nr DG-PD-II.0232.7.1.207 RISS 3625658 o stwierdzeniu nieważności uchwały nr [...] Walnego Zgromadzenia Członków O. Spółki Wodnej z siedzibą w Ł. oraz decyzji Prezydenta Miasta Z. z dnia 28 września 2020 r. nr DG-PD-II.0232.7.1.2017/20 uchw.[...] w przedmiocie utrzymania w mocy decyzji pierwszej instancji. Pismem z dnia 16 sierpnia 2024 r. strona wniosła ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie, a następnie, w związku z dalszym brakiem czynności w sprawie, skargę na bezczynność i przewlekłość. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że wniosek, którego załatwienia domaga się strona, został zagubiony przez błędne działania pracowników organu. Po otrzymaniu ponaglenia strony, postanowieniem z dnia 26 września 2024 r. Dyrektor podjął z urzędu postępowanie administracyjne w przedmiocie odtworzenia akt sprawy. Postanowieniem z dnia 27 września 2024 r. odtworzył akt sprawy. Zawiadomieniem z dnia 27 września 2024 r., przekazał przedmiotowy wniosek do załatwienia do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze, zgodnie z właściwością. Dodatkowo Dyrektor wyjaśnił, że 31 lipca 2023 r. strona złożyła 4 podobne wnioski do organu. Zaistniał w związku tym spór kompetencyjny, przedstawiony przez stronę skarżącą do Naczelnego Sądu Administracyjnego w jednej z tych spraw. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 23 kwietnia 2024 r. III OW 144/23 wskazał, że właściwy do załatwienia wniosku organ to Samorządowe Kolegium Odwoławcze. W ocenie organu okoliczność ta była jednoznaczna z zawieszeniem postępowania w sprawie złożonych wniosków. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Sąd orzekł w sprawie na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), dalej jako p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Podstawy prawne i zakres kognicji sądu administracyjnego wyznacza Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., która w art. 175 sytuuje sądy administracyjne w systemie wymiaru sprawiedliwości, a poprzez art. 184 nakazuje sądom administracyjnym, w zakresie określonym w ustawie, sprawować kontrolę działalności administracji publicznej. Jak stanowi art. 1 §1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 1 i 2 pkt 8 ustawy p. p. s. a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, a kontrola ta polega na orzekaniu w sprawach skarg na, między innymi, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4. Według art. 7 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Zasada legalności działania organów administracji należy także do zasad ogólnych postępowania administracyjnego: organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa (art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, Dz. U. z 2024 r., poz. 572), dalej jako k.p.a. Charakterystyczna dla przyjętego w Rzeczypospolitej Polskiej i zagwarantowanego konstytucyjnie modelu demokratycznego państwa prawnego zasada związania władzy publicznej, w tym władzy administracyjnej, prawem, przejawia się na różnych płaszczyznach. Jednym z przejawów tej zasady jest to, że ustawodawca wiąże organy administracji publicznej w taki sposób, że wyznacza terminy na załatwianie spraw. Następuje tym samym realizacja wyrażonej w art. 12 k.p.a. zasady ogólnej postępowania administracyjnego, według której organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko. Należy dodać jeszcze obowiązek takiego prowadzenia postępowania, który budzi zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.). Artykuł 35 § 1 ustawy k.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. W kolejnych przepisach następuje sprecyzowanie wyrażenia "bez zbędnej zwłoki", poprzez wskazanie, że: 1) niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza organ (art. 35 § 2 k.p.a.), 2) nie później niż w ciągu miesiąca od dnia wszczęcia postępowania – powinny być załatwiane sprawy wymagające postępowania wyjaśniającego, 3) nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania – powinny być załatwiane sprawy szczególnie skomplikowane, 4) w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania – powinny być załatwiane sprawy w postępowaniu odwoławczym. Przepis art. 36 § 1 k.p.a. zobowiązuje organ do zawiadomienia stron o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, z podaniem przyczyn zwłoki, wskazaniem nowego terminu załatwienia sprawy, pouczeniem prawa do wniesienia ponaglenia. Strona, zgodnie z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. ma prawo wniesienia ponaglenia jeżeli organ dopuścił się bezczynności, to znaczy nie załatwił sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1. Przepis art. 37 § 2 k.p.a. stanowi o przewlekłości, czyli sytuacji, gdy postępowanie prowadzone jest dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Ponaglenie jest takim środkiem prawnym służącym stronie postępowania administracyjnego, które ma dyscyplinować organ w zakresie ograniczenia jego nieterminowości. Złożenie ponaglenia, zgodnie z art. 52 § 1 i § 2 ustawy p.p.s.a. jest warunkiem wniesienia skargi do sądu administracyjnego, bowiem przepis stanowi, że skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, a to oznacza sytuację w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie. W orzecznictwie sądowym bezczynność ujmowana jest jako niedochowanie przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, względnie jego sukcesywne przedłużanie bez zachowania aktów staranności przewidzianych w art. 36 k.p.a. (wyrok WSA z dnia 4 marca 2021 r., sygn. akt IV SAB/Po 171/20). Odnosząc te rozważania do niniejszej sprawy wskazać należy, że w sposób oczywisty doszło w niej do przewlekłości postępowania i bezczynności organu. Nie jest sporne, że wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji wpłynął do organu w dniu 2 sierpnia 2023 r. i do dnia wniesienia skargi, tj. 18 września 2024 r., nie został załatwiony (dopiero zawiadomieniem z dnia 27 września 2024 r. przekazano go do załatwienia zgodnie z właściwością). Oznacza to, że przez rok organ pozostawał w bezczynności i przelękłości. Przy czym nie zasługuje na akceptację stanowisko wyrażone w odpowiedzi na skargę o "zawieszeniu" postępowaniu z uwagi na spór kompetencyjny zawisły pomiędzy stronami w innej, podobnej sprawie, skoro organ nie zawiadomił strony w żaden sposób o opóźnieniu w załatwieniu sprawy i jego przyczynach. Jak stanowi art. 149 § 1 pkt 3 w związku z art. 149 § 1a p.p.s.a, sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, i jednocześnie stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Intepretując przywołany przepis należy podnieść, że sąd nie ma obowiązku łączyć każdej bezczynności z mocno ujemnym określeniem rażącego naruszenia prawa. Sąd może to zrobić, analizując okoliczności konkretnej sprawy, zwłaszcza przyczyny bezczynności w danym postępowaniu administracyjnym. Bezczynność o charakterze rażącego naruszenia prawa nie otrzymała w procesie stanowienia prawa definicji legalnej. Ustawodawca nie określił też żadnych kryteriów pozwalających na taki osąd. Kwestie te pozostawiono do dyskrecjonalnej oceny sądu. Sąd ten zobowiązany jest każdorazowo ustosunkować się do charakteru bezczynności w odniesieniu do konkretnej sprawy, której okoliczności zwykle odbiegają od innych, z uwzględnieniem indywidualnego jej rodzaju i stanu (wyrok NSA z dnia 17 listopada 2020 r., sygn. akt I OSK 1315/20). W judykaturze ukształtowało się stanowisko, według którego rażącym naruszeniem prawa - w rozumieniu art. 149 § 1a ustawy p.p.s.a. - jest stan, w którym bez żadnych wątpliwości i wahań w kontekście okoliczności danej sprawy można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. W przypadku przekroczenia przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, o tym, czy przewlekłość organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa nie decyduje tylko sam przedmiot sprawy, ale wszystkie okoliczności z tym związane, w tym także czas trwania przewlekłości (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 września 2021 r., sygn. akt III OSK 995/21). W orzecznictwie wskazuje się, że z reguły dopiero co najmniej kilkunastokrotne przekroczenie maksymalnego terminu wyznaczonego przez prawodawcę na załatwienie sprawy jest przekroczeniem na tyle dużym, a przez to też i oczywistym, że nie będzie budziło wątpliwości odnośnie uznania go za przekroczenie znaczące, rażące (zob. wyrok NSA z 5 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 2059/22). W rezultacie Sąd stwierdził (pkt II sentencji wyroku), że bezczynność i przewlekłość miały miejsca z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste, ewidentne, jaskrawe, w najmniejszym stopniu nieusprawiedliwione naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Pomimo stwierdzenia bezczynności i przewlekłości Sąd nie zobowiązał organu do wydania aktu, ponieważ w sprawie zaistniały przesłanki uzasadniające umorzenie postępowania sądowego w tym zakresie. Jak wynika z akt sprawy w dniu 27 września 2024 r. organ przekazał wniosek strony skarżącej do załatwienia zgodnie z właściwością. Z tej przyczyny Sąd umorzył postępowanie sądowe w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do załatwienia sprawy (pkt III sentencji wyroku). Jak wynika z art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłość sąd może z urzędu lub na wniosek strony wymierzyć organowi grzywnę do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości pięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim. W orzecznictwie wyraża się przy tym słuszny pogląd, że tego rodzaju orzeczenie ma charakter represyjny (grzywna) oraz kompensacyjny (suma pieniężna) i powinno być zastosowane w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy (tak NSA w wyroku z 18 października 2017 r., sygn. akt II OSK 1769/17, publ. CBOSA). Przyznanie sumy pieniężnej ma charakter przede wszystkim prewencyjny i kompensacyjny służąc zadośćuczynieniu za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej (tak NSA w wyroku z 23 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 1662/16, publ. CBOSA). Charakter stwierdzonej w kontrolowanej sprawie opieszałości (w tym również czas oczekiwania na działania organu) przemawiają za zasadnością przyznania na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej w kwocie 500 zł (pkt IV sentencji wyroku). W ocenie Sądu, kwota ta będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności (opisanej wcześniej postawy organu wobec strony postępowania administracyjnego). Sąd wyraża nadzieję, że konieczność wypłaty wskazanej kwoty przez organ posłuży zwalczeniu opieszałości organu w sprawie (zdyscyplinuje organ). Sąd uznał przy tym, że wnioskowana w skardze kwota jest zbyt wygórowana. O kosztach postępowania Sąd orzekł zgodnie z art. 200 p.p.s.a. (pkt V sentencji wyroku