II SAB/Wr 1074/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek Sędziowie: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn (spr.) Asesor WSA Marta Pawłowska po rozpoznaniu w dniu 5 maja 2022 r. w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M.W. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez W.D. w przedmiocie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej I. stwierdza, że W.D. dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania; II. stwierdza, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje W.D. do wydania aktu albo do dokonania czynności w terminie 14 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. przyznaje od W.D. na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 7000 zł (siedem tysięcy złotych); V. zasądza od W.D. na rzecz strony skarżącej kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skargą z 20 X 2021 r. M.W. (dalej jako "skarżący") zarzucił bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego (dalej jako "organ") w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. W skardze zaznaczono, że skarżący ma już 98 lat i nie ma czasu na odwlekanie sprawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie. Wyjaśnił, że aktualnie nie zostało jeszcze rozpoznane zażalenie skarżącego na niezałatwienie sprawy w terminie, tak więc skarga jest niedopuszczalna. Nadto stwierdził, że w ramach dotychczasowych czynności wydana została decyzja, która została uchylona w postępowaniu odwoławczym a sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia w celu ustalenia pozostałych stron postępowania. Skargę wniesiono w następujących okolicznościach faktycznych: W dniu 22 XII 2008 r. skarżący złożył do organu wniosek o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez F. W. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Postanowieniem z dnia 22 XI 2012 r. organ wyznaczył termin rozpatrzenia wniosku do dnia 31 XII 2013 r., wyjaśniając skarżącemu warunki prawne uzyskania pozytywnej decyzji w sprawie. Postanowieniem z dnia 31 XII 2013 r. organ wyznaczył kolejny termin rozpatrzenia sprawy do dnia 30 VI 2015 r. Zawiadomieniem z 31 XII 2013 r. organ poinformował o wszczęciu postępowania w sprawie. Pismem z 18 II 2015 r. organ wezwał skarżącego do przedłożenia, w terminie 6 miesięcy, określonych dokumentów potwierdzających istnienie prawa do rekompensaty. Postanowieniem z 6 VIII 2015 r. organ zawiesił postępowanie na wniosek skarżącego celem umożliwienia mu zebrania wymaganej dokumentacji. Postanowieniem z 10 VIII 2016 r. organ uwzględnił wniosek skarżącego i podjął zawieszone postępowanie. Pismem z 6 XII 2016 r. organ zawiadomił o zakończeniu postępowania i możliwości końcowego zaznajomienia się z aktami sprawy w terminie 7 dni. Decyzją z dnia 7 V 2018 r. (...) organ odmówił skarżącemu potwierdzenia prawa do rekompensaty. Skarżący wniósł odwołanie od tej decyzji. Dnia 19 IX 2018 r. organ otrzymał akta administracyjne wraz z decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 10 VII 2018 r. (...) uchylającą decyzję organu i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia. W decyzji odwoławczej wskazano na konieczność ustalenia wszystkich spadkobierców F.W. i zapewnienia im udziału w postępowaniu. Pismem z 17 I 2019 r. organ wystąpił do skarżącego o wskazanie następców prawnych F.W. oraz ich adresów. W dniu 5 II 2019 r. wpłynęła do organu odpowiedź skarżącego, w której wskazano następców prawnych oraz ich adresy. Pismem z 29 III 2020 r. skarżący wniósł zażalenie na bezczynność organu. Zażalenie zostało uwzględnione postanowieniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 22 IX 2020 r. (...) wyznaczającym organowi 4-miesięczny termin załatwienia. Pismem z 10 VII 2020 r. organ wezwał ustalone strony do przedłożenia, w terminie 6 miesięcy, określonych dokumentów potwierdzających istnienie prawa do rekompensaty. Postanowieniem z dnia 26 III 2021 r. organ wyznaczył kolejny termin rozpatrzenia sprawy do dnia 31 VIII 2021 r. Pismem z 20 X 2021 r. organ zawiadomił o zakończeniu postępowania i możliwości końcowego zaznajomienia się z aktami sprawy w terminie 7 dni. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy zaznaczyć, że nie był zasadny wniosek organu o odrzucenie skargi. W świetle art. 53 ust. 2b ustawy z 30 VIII 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329, ze zm.) - dalej jako "ppsa", skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po "wniesieniu" ponaglenia do właściwego organu. Warunek dopuszczalności skargi na bezczynność lub przewlekłość jest więc spełniony już w przypadku "wniesienia" ponaglenia (zob. wyrok NSA z 25 IX 2018 r., II OSK 1659/18, publ. CBOSA). Strona, która wniosła ponaglenie może więc wnieść skargę i nie musi oczekiwać na uprzednie rozpatrzenie ponaglenia. Uwagi te mają oczywiście analogiczne zastosowanie do środka prawnego w postaci zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie, który został zastąpiony ponagleniem. W okolicznościach sprawy wystąpiła bezczynność i przewlekłość z rażącym naruszeniem przepisów prawa. Ogólne procesowe obowiązki organu administracji wyznacza oczywiście zasada szybkości postępowania, określona w art. 12 kpa. Należy przy tym pamiętać, że z uwagi na datę wszczęcia postępowania w sprawie rekompensaty (2008 r.) czynności podejmowane przez organ należy ocenić w świetle przepisów kpa w brzmieniu sprzed dnia 1 VI 2017 r., a to z uwagi na art. 16 ustawy z dnia 7 IV 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935). Wynika z niego, że do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia niniejszej ustawy, tj. przed dniem 1 VI 2017 r., ostateczną decyzją lub postanowieniem stosuje się przepisy kpa w brzmieniu dotychczasowym. Zgodnie z art. 37 § 1 kpa, w wersji poprzednio obowiązującej, na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. O ile pod pojęciem "bezczynności" jednomyślnie rozumiano stan niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych lub ustalonym w myśl art. 36, o tyle pojęcie "przewlekłości" postępowania na gruncie art. 37 § 1 kpa w powołanym wyżej brzmieniu określone zostało w orzecznictwie. Chodzi tu o przypadki, gdy organ wprawdzie nie pozostaje w bezczynności, tj. nie przekroczył ustawowych lub wskazanych terminów jego zakończenia, ale postępowanie prowadzone jest w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (zob. uzasadnienie wyroku NSA z 8 V 2013 r., II OSK 2873/12, CBOSA). Przewlekłe prowadzenie postępowania zaistnieje, gdy będzie można organowi skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności, w tym dowodowych, pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. O przewlekłości postępowania przed organem administracji można mówić, gdy czas jego trwania przekracza rozsądne granice, przy uwzględnieniu terminowości i prawidłowości czynności podjętych przez organ, a także stopnia zawiłości sprawy i postawy samej strony, tj. gdy naruszone zostaje prawo strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (zob. motywy postanowienia NSA z 7 VII 2017 r., I OSK 1419/17, CBOSA). Należy pamiętać, że zasadniczo organ pierwszej instancji powinien załatwić sprawę niezwłocznie, przy czym w przypadku sprawy skomplikowanej nie powinien to być okres dłuższy niż dwa miesiące (art. 35 § 1-3 kpa). Naturalnie do wskazanych terminów nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 kpa). Zgodnie z art. 149 § 1 ppsa, sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W niniejszej sprawie od złożenia przez skarżącego wniosku (22 XII 2008 r.) do momentu wniesienia skargi minęło ponad 12 lat. Podkreślić należy, że we wskazanym okresie prowadzono zasadniczo wyłącznie postępowanie pierwszoinstancyjne, bowiem postępowanie odwoławcze trwało 3 miesiące. Z akt administracyjnych wynika, że do dnia 18 II 2015 r. (a więc przez okres ponad 6 lat) organ nie uczynił właściwie nic, poza zawiadomieniem o wszczęciu postępowania i wskazywaniem kolejnych terminów załatwienia sprawy. Podjęte następnie czynności wyjaśniające oraz inne czynności procesowe prowadzone były w sposób zdekoncentrowany w dużych odstępach czasowych. Na szczególną uwagę zasługuje tu także 17-miesięczna przerwa pomiędzy końcowym zawiadomieniem z dnia 6 XII 2016 r. a decyzją, którą wydano dopiero w dniu 7 V 2018 r. Tak samo nie znajduje żadnego uzasadnienia 9 -miesięczny zastój w okresie pomiędzy upływem w styczniu 2021 r. półrocznego terminu wyznaczonego stronom na przedłożenie wymaganej dokumentacji (pismo organu z 10 VII 2020 r.) a dokonanym dopiero pismem z dnia 20 X 2021 r. końcowym zawiadomieniem o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym. Zwrócić należy także uwagę na 4-miesięczny okres zastoju pomiędzy czynnością podjęcia zawieszonego postępowania (postanowienie z 10 VIII 2016 r.) a czynnością zawiadomienia końcowego (pismo z 6 XII 2016 r.) oraz 4 – miesięczny okres przerwy w czynnościach pomiędzy datą zwrotu organowi akt po zakończeniu postępowania odwoławczego, co nastąpiło w dniu 19 IX 2018 r., a datą pierwszej czynności mającej na celu wykonanie zaleceń organu odwoławczego, której dokonano pismem z dnia 17 I 2019 r. Suma tych okresów wskazuje na ponad 9 lat opieszałości w postępowaniu, którą kwalifikować można zarówno jako bezczynność jak i przewlekłość. Żaden z wyznaczonych przez organ na zasadzie art. 36 kpa terminów załatwienia sprawy nie został dotrzymany. W takich okolicznościach uznać należało, że wystąpiły w sprawie zarówno bezczynność jak i przewlekłe prowadzenie postępowania. Mając na względzie przedmiot skargi oraz stan faktyczny sprawy zaistniały podstawy do zastosowania art. 149 § 1 pkt 3 ppsa, a więc stwierdzenia stanu bezczynności i przewlekłości. Przepis art. 149 § 1 pkt 1 ppsa nie określa, jakimi kryteriami powinien kierować się sąd, określając organowi termin do wykonania wyroku przez podjęcie nakazanych w nim działań. W związku z tym należy przyjąć, że sąd dysponuje w tym zakresie swobodą, przy czym powinien kierować się przede wszystkim interesem strony, a jako wytyczne traktować terminy ustawowe do załatwiania spraw w postępowaniu, w którym nastąpiła bezczynność lub przewlekłość organu administracji publicznej. Sąd w niniejszej sprawie zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku w terminie 14 dni, mając na względzie charakter sprawy oraz skalę stwierdzonej przewlekłości. Stosownie do art. 149 § 1a ppsa, stwierdzając przewlekłość organu sąd jednocześnie stwierdza, czy przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. "Rażące" naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa i jako takie powinno być interpretowane ściśle. Sąd stwierdza rażące naruszenie prawa, gdy wystąpią szczególne okoliczności uzasadniające przyjęcie takiego stanowiska. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego sformułowania za działanie "rażące" należałoby uznać działanie jaskrawe, wyraźne, oczywiste, niewątpliwe, bezsporne (zob. Uniwersalny Słownik Języka Polskiego. Tom 3, praca zbior. pod red. St. Dubisza, Warszawa 2003, s. 893). Nie każde zatem naruszenie prawa wskutek prowadzenia postępowania w sposób przewlekły lub bezczynności będzie naruszeniem rażącym. Ocena jednak, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Dla uznania, iż bezczynność organu miała miejsce z naruszeniem prawa w stopniu rażącym należy wykazać, że odpowiedzialność za nią ponosi organ administracji i że jest ona niemożliwa do zaakceptowania w państwie prawnym. Akcentowany jest ciążący na sądach administracyjnych obowiązek roztropnego kwalifikowania bezczynności czy przewlekłości jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wynikający z konsekwencji (w tym prawnokarnych) takiej kwalifikacji (zob. wyrok NSA z 17 XI 2015 r., II OSK 652/15; wyrok NSA z 8 III 2017 r., I OSK 1925/16 – CBOSA). W ocenie Sądu, okoliczności faktyczne stwierdzonej w niniejszej sprawie przewlekłości przejawiają cechy naruszenia prawa o szczególnym stopniu kwalifikacji. W ocenie Sądu brak było obiektywnych i zarazem procesowych podstaw uzasadniających takie postępowanie. Musiałyby bowiem w sprawie wystąpić okoliczności określone w art. 35 § 5 kpa, co oczywiście nie miało tu miejsca. Nie można zaś za okoliczność usprawiedliwiającą opieszałe prowadzenie postępowania uznać dużej ilości spraw do załatwienia. Kwestie dotyczące organizacji pracy organu nie mają wpływu na ocenę postępowania z pozycji przesłanki przewlekłości. Co do charakteru konkretnej sprawy, to Sąd nie neguje, że sprawy rekompensat za mienie pozostawione za granicą mogą mieć charakter skomplikowany i wymagać żmudnych ustaleń faktycznych. Nawet jednak skomplikowana sprawa nie może być rozpatrywana przez tak długi okres czasu. Jak wynika z art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 ppsa, w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłość sąd może z urzędu lub na wniosek strony wymierzyć organowi grzywnę do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości pięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim. W związku z rażącym charakterem bezczynności Sąd zadecydował z urzędu o przyznaniu skarżącemu od organu sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 ppsa. W ocenie Sądu przy rozstrzyganiu w przedmiocie przyznania i wysokości sumy pieniężnej należy uwzględnić wszystkie okoliczności sprawy, zarówno te leżące po stronie skarżącego jak i dotyczące organu. Skarżący miał prawo oczekiwać wydania decyzji bez nieuzasadnionej zwłoki, zaś przewlekłość i bezczynność organu mogła wywołać u niego poczucie krzywdy. Należy jednak również uwzględnić szczególne okoliczności prawne i faktyczne, w jakich działał organ. Jest faktem powszechnie znanym znaczna ilość spraw tego rodzaju, zaś zwłoka w ich załatwianiu stanowi problem ogólnokrajowy i dotyczy wszystkich wojewodów. Według stanu na 30 VI 2013 r. pozostawało do rozpatrzenia przez wszystkich wojewodów około 53 000 wniosków (zob. odpowiedź sekretarza stanu w Ministerstwie Skarbu Państwa na interpelację poselską nr 22778/13). Wojewoda dolnośląski zaś według stanu na dzień 10 V 2010 r. miał nierozpatrzonych 12 872 spraw (zob. wystąpienie Rzecznika Praw Obywatelskich z 20 I 2011 r., sygn. RPO 585661-IV/08/RG). Warto przy tym zaznaczyć, że z dniem 31 XII 2008 r. upływał ostatecznie ustawowy termin składania wniosków o potwierdzenie prawa do rekompensaty, co naturalnie rodziło dodatkowy skutek w postaci kumulacji znacznej ilości wniosków na krótko przed upływem ustawowego terminu. Także skarżący złożył wniosek właśnie w takim okresie (22 XII 2008 r.). Jakkolwiek okoliczności te – jak wyżej wyjaśniono – nie mogą mieć znaczenia dla oceny stanu bezczynności i przewlekłości postępowania, to jednak należy je uwzględnić przy określaniu wysokości sumy pieniężnej należnej skarżącemu. Nie można bowiem przyjąć, że przewlekłość, jaka wystąpiła w niniejszej sprawie wynikała wyłącznie z przyczyn o charakterze subiektywnym. W ocenie Sądu przyznana suma w kwocie 7000 zł jest adekwatna do stopnia przewlekłości, jakiej dopuścił się organ, a więc do jej długości jak i jej przyczyn (subiektywnych i obiektywnych). Uwzględnia ona także interes skarżącego. Pozwala ona bowiem zadośćuczynić poczuciu krzywdy wywołanym nadmiernie długim oczekiwaniem na uzyskanie rekompensaty. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 210 § 2 ppsa, uwzględniając kierunek rozstrzygnięcia oraz poniesione przez skarżącego i wynikające z akt sprawy celowe koszty w łącznej kwocie 100 zł (wpis od skargi). Skargę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na zasadzie art. 119 § 1 pkt 4 ppsa.