II SAB/Wr 110/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Adam Habuda (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek asesor WSA Marta Pawłowska po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi K. D. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowania w zakresie zobowiązania Wojewody Dolnośląskiego do wydania aktu; IV. dalej idącą skargę oddala; V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skargą z dnia 8 stycznia 2024 r. K. D. (dalej – strona, strona skarżąca) zarzuciła Wojewodzie Dolnośląskiemu (dalej – Wojewoda, organ) przewlekłość w sprawie z wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy. Jak wynika z treści skargi oraz akt administracyjnych, wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy strona złożyła w dniu 3 grudnia 2021 r. (data wpływu do organu). Pismem z dnia 19 czerwca 2023 r. (data doręczenia organowi) złożone zostało ponaglenie. Wojewoda w dniu 29 marca 2024 r. wydał decyzję udzielającą zezwolenia pobytowego skarżącej. W treści skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania zamieszczono żądania dotyczące: 1) zobowiązanie Wojewody do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi, 2) dokonanie kontroli przewlekłości postępowania administracyjnego, którego dotyczy skarga, 3) przyznanie od organu na rzecz osoby skarżącej sumy pieniężnej w maksymalnej wysokości, 4) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W doręczonej Sądowi odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Podstawą prawną skargi jest art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) - dalej: p.p.s.a., z którego wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania kończącego się wydaniem decyzji administracyjnej. Rozpatrując wniesioną skargę należało ustalić skutki zmian prawnych wprowadzonych ustawą z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz.U. z 2022 r., poz. 583 ze zm.) – dalej: "ustawa pomocowa", a w szczególności art. 100c ust. 1 pkt 1 lit. a, ust. 3 i ust. 4 oraz art. 100d. Stosownie do art. 100c ust. 1 w okresie do 31 grudnia 2022 r. bieg terminów na załatwienie wskazanych w nim spraw dotyczących m.in. udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy w postępowaniach prowadzonych przez Wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Wedle art. 100c ust. 2 ustawy pomocowej czynności dokonane w okresie do 31 grudnia 2022 r. są skuteczne. Z kolei z art. 100c ust. 3 ustawy pomocowej wynika, że w okresie do 31 grudnia 2022 r.: 1) przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się; 2) organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa. Z kolei zawierający te same regulacje – co wskazany art. 100c ustawy pomocowej – art. 100d, wydłuża termin końcowy okresu, w którym regulacje ust. 1-4 mają obowiązywać, do dnia 30 czerwca 2024 r. W ocenie Sądu brak jest jednak dostatecznego uzasadnienia aby przepisy te miały zastosowanie w rozpatrywanej sprawie do oceny przewlekłości, która nastąpiła jeszcze przed 15 kwietnia 2022 r. Co więcej jak wynika z akt administracyjnych, strona skarżąca złożyła wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w dniu 3 grudnia 2021 r. Słusznie wskazuje się przy tym, że wskazane przepisy (tj. art. 100c oraz art. 100d ustawy pomocowej) należy stosować do wszystkich cudzoziemców, w sprawach wymienionych zezwoleń, a nie tylko do cudzoziemców, którzy są obywatelami Ukrainy, opuszczającymi terytorium tego państwa w związku wojną (por. np. wyrok NSA z 5 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 2059/22 oraz wyrok NSA z 4 lipca 2023 r., sygn. akt II OSK 2421/22, publ. CBOIS). Artykuł 100c został wprowadzony ustawą z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (art. 1 pkt 44), z mocą obowiązującą od dnia 15 kwietnia 2022 r. (art. 33 pkt 2 ustawy zmieniającej). Przepisy wskazanej ustawy nie zawierają przepisów przejściowych. Przepis końcowy, art. 33, przewiduje co do zasady, że ustawa wchodzi w życie z dniem następującym po dniu ogłoszenia, z mocą od dnia 24 lutego 2022 r., ze wskazanymi jednak wyjątkami, w tym z wskazanym wyżej wyjątkiem odnoszącym się do art. 100c. Nadanie zatem temu przepisowi w drodze wykładni retrospektywnego skutku obejmującego bezczynność, której organy dopuściły się wcześniej, nie sposób uzasadnić interesem publicznym mającym przewagę nad interesem skarżących bezczynność organu jednostek, byłoby to bowiem sprzeczne z celem uchwalonej ustawy oraz naruszałoby istotne wartości konstytucyjne: zasadę zaufania do państwa i prawa (art. 2 Konstytucji RP) oraz zasadę równości (art. 32 Konstytucji RP). Problem przewlekłości prowadzonych przez organy postępowań dotyczących cudzoziemców był znany ustawodawcy kilka lat wcześniej i mógł być wcześniej rozwiązany w sposób zgodny ze standardami demokratycznego państwa prawnego. Sąd podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z 21 marca 2023 r., sygn. akt II OSK 2382/22, w którym wskazano, że przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w art. 100c ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się, jeżeli organy w okresie od 15 kwietnia do 31 grudnia 2022 r. dopuściły się bezczynności oraz były zobowiązane do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie. W konsekwencji tylko w takim przypadku organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa (art. 100c ust. 3). Taką wykładnię art. 100c ust. 3 potwierdza ust. 4 tego artykułu, zgodnie z którym zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, lub ich dokonywanie z opóźnieniem w okresie od 15 kwietnia do 31 grudnia 2022 r. (następnie przedłużany), nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. Przepis art. 100c ust. 4 ustawy rozstrzyga ewentualne wątpliwości interpretacyjne, jakie mogą powstać na gruncie wcześniejszych jednostek redakcyjnych art. 100c oraz ich wzajemnych relacji. W art. 100c ust. 4 ustawy wyrażono ogólne założenie, na którym oparto wprowadzenie art. 100c. Otóż ustawodawca przyjął, że organ nie powinien ponosić negatywnych konsekwencji z tytułu opóźnień powstałych w okresie między 15 kwietnia 2022 r. a 31 grudnia 2022 r. z powodu masowego napływu do Polski obywateli Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym rozpoczętym 24 lutego 2022 r. Te negatywne konsekwencje dla organu, w kontekście postępowań dotyczących skarg na bezczynność lub przewlekłość, to przede wszystkim konieczność poniesienia, nieprzewidzianych w budżecie danego organu na rok 2022 r., wydatków na poczet zasądzanych grzywien lub przyznanych sum pieniężnych. W podsumowaniu powyższych uwag można stwierdzić, że przyjęta wykładnia art. 100c ustawy pomocowej w pełni koresponduje z podstawową zasadą administracyjnego prawa czasowego, tj. zasadą tempus regit actum. Wedle tej zasady, skutki zdarzeń prawnych należy oceniać według stanu prawnego obowiązujące w momencie, w którym dane zdarzenia wystąpiły. Skoro w niniejszej sprawie zdarzenia prawne w postaci stanu przewlekłości zaistniały przed 15 kwietnia 2022 r., to do oceny skutków tych zdarzeń nie mogą mieć zastosowania, z braku szczególnej normy prawnej, przepisy, które nie obowiązywały przed 15 kwietnia 2022 r. Wykładnia taka jest tym bardziej uzasadniona w kontekście zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), że chodzi o regulacje, które ograniczają uprawnienia stron związane ze stanem bezczynności lub przewlekłości. "Przewlekłość" postępowania administracyjnego została zaś zdefiniowana w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. Wynika z niego, że "przewlekłość" wystąpi wówczas, gdy "postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy". Zgodnie z art. 35 § 2 i 3 k.p.a., niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Stosownie zaś do art. 36 § 1 k.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Przedstawione wyżej reguły niewątpliwie obowiązywały organ w dacie złożenia przez stronę skarżącą wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. W tym miejscu wskazać również należy na zmiany dokonane w zakresie ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2021 r. poz. 2354 ze zm., dalej: "ustawa o cudzoziemcach - patrz art. 17 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw, Dz.U. z 2022 r., poz. 91, dalej: "ustawa zmieniająca"). Do ustawy o cudzoziemcach dodano bowiem m.in. art. 112a (art. 1 pkt 13 ustawy zmieniającej) wprowadzający szczegółowe terminy załatwiania wniosków o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy. Przepis art. 112a ustawy o cudzoziemcach aktualnie stanowi, że decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni (ust. 1), który biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie ze zdarzeń wskazanych w ust. 2, generalnie związanych ze złożeniem kompletnego wniosku. Zgodnie z art. 7 ustawy zmieniającej, do postępowań wszczętych na podstawie zmienianej ustawy o cudzoziemcach i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe, z uwzględnieniem art. 8-11 i art. 13. Przepis art. 13 ustawy zmieniającej stanowi zaś, że w postępowaniach prowadzonych na podstawie zmienianej ustawy o cudzoziemcach, wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy mają zastosowanie przepisy art. 7 ust. 3, art. 106 ust. 2a i 2b, art. 106a ust. 3 i 4, art. 112a, art. 203 ust. 2a i 2b oraz art. 210 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą (ust. 1). Jeżeli w postępowaniu prowadzonym na podstawie ustawy zmienianej w art. 1 wojewoda wezwał cudzoziemca lub jednostkę przyjmującą, o której mowa w art. 3 pkt 5b ustawy zmienianej w art. 1, do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy do przedłożenia dokumentów niezbędnych do potwierdzenia danych zawartych we wniosku i okoliczności uzasadniających ubieganie się o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, zezwolenia na pobyt stały lub zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej, nie stosuje się przepisów art. 106 ust. 2a i 2b, art. 106a ust. 3 i 4 i art. 203 ust. 2a i 2b ustawy zmienianej w art. 1. W tym przypadku terminy załatwiania spraw, o których mowa w art. 112a ust. 1 lub art. 210 ust. 1 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, biegną od dnia upływu terminu wyznaczonego przez wojewodę, a jeżeli termin ten upłynął przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy - od dnia jej wejścia w życie (ust. 2). Zgodnie natomiast z art. 13 ust. 3, jeżeli terminy załatwiania spraw, o których mowa w art. 112a lub w art. 210 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, rozpoczęły swój bieg przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, biegną one od nowa od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. Z powyższego wynika, że wprowadzony do porządku prawnego ustawą zmieniającą art. 112a ustawy o cudzoziemcach reguluje kwestię terminu załatwienia spraw o udzielenie zezwolenia cudzoziemcowi na pobyt czasowy. Regulacja ta ma zastosowanie do postępowań prowadzonych na podstawie ustawy o cudzoziemcach, wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej, tj. do dnia 29 stycznia 2022 r. Stosownie do art. 112a ust. 1 i 2 ustawy o cudzoziemcach w zw. z art. 13 ust. 2 i 3 ustawy zmieniającej zezwolenie na pobyt czasowy w postępowaniach wszczętych przed dniem 29 stycznia 2022 r., wydaje się w terminie 60 dni, który biegnie od nowa od dnia 29 stycznia 2022 r. Oznacza to więc, że w przypadku postępowania administracyjnego wszczętego przed dniem 29 stycznia 2022 r. – jak miało to miejsce w kontrolowanej sprawie – ustawowy 60-dniowy termin załatwienia sprawy pozwolenia na pobyt czasowy biegnie od nowa od dnia 29 stycznia 2022 r., a zatem upływa z dniem 29 marca 2022 r. W kontrolowanej sprawie według stanu prawnego obowiązującego przed dniem 29 stycznia 2022 r. kwestia terminów załatwienia przez organ sprawy udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy regulowana była przepisami ogólnymi z art. 35 i art. 36 k.p.a. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że wzorzec kontroli działania organu w kontekście zrzucanej mu bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania stanowić winny przywołane wcześniej przepisy dotyczące załatwiania spraw zawarte w k.p.a. Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, że w okolicznościach rozpatrywanej sprawy wystąpiła opieszałość, którą kwalifikować należy jako przewlekłość. Materiał zgromadzony w sprawie potwierdza, że wniosek strony skarżącej o zezwolenie na pobyt czasowy wpłynął do Wojewody w dniu 3 grudnia 2021 r. Mimo to Wojewoda od dnia wpłynięcia wniosku do chwili zawieszenia biegu terminów na mocy art. 100c ustawy pomocowej nie zakończył postępowania. W sprawie nie tylko nie budzi jakichkolwiek wątpliwości przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę do dnia 29 stycznia 2022 r., a więc do dnia omówionej powyżej zmiany stanu prawnego, ale również materiał dowodowy zgromadzony w sprawie wskazuje, że zarzut przewlekłego prowadzenia postępowania jest uzasadniony nawet przy uwzględnieniu terminu wynikającego z art. 13 ust. 3 ustawy zmieniającej. Nie można bowiem nie dostrzegać, iż organ w dalszym ciągu nie załatwił sprawy w okresie biegnącego po 29 stycznia 2022 r. 60-dniowego terminu. Odstępy pomiędzy poszczególnymi, podejmowanymi w sprawie czynnościami organu także nie znajdują usprawiedliwienia, w świetle materiałów sprawy, co uzasadnia zarzut przewlekłości. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności Sąd stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), co orzeczono w pkt I sentencji wyroku. Jak wynika z art. 149 § 1a p.p.s.a., stwierdzając przewlekłość lub bezczynność organu sąd jednocześnie stwierdza, czy przewlekłość lub bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Biorąc pod uwagę okoliczności sprawy, Sąd uznał (pkt II sentencji wyroku), że przewlekłość nie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Uwzględnił przy tym rozmiar nieuzasadnionego opóźnienia, podejmowanie przez organ jakichś działań (zapytanie do stosownych służb) oraz okoliczności organizacyjne związane z napływem dużej liczby cudzoziemców. Nie zwalnia to organu z zarzutu przewlekłości, ponieważ postępowanie w jakimś stopniu można było usprawnić, niemniej w ocenie Sądu nie należy mówić o przewlekłości w stopniu rażącym, skrajnym, niczym nie usprawiedliwionej. Jak wynika z art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Adekwatna decyzja udzielająca skarżącej zezwolenia na pobyt czasowy datowana na dzień 29 marca 2024 r. została już wydana. W rezultacie Sąd nie zobowiązał Wojewody do załatwienia sprawy zainicjowanej wnioskiem strony skarżącej (pkt III sentencji wyroku). Spowodowało to umorzenie postępowania w tym zakresie. Jak wynika z art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłość sąd może wymierzyć organowi grzywnę do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim lub przyznać od organu na rzecz skarżącej sumę pieniężną do wysokości pięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim. W orzecznictwie wyraża się przy tym słuszny pogląd, że tego rodzaju orzeczenie ma charakter represyjny (grzywna) oraz kompensacyjny (suma pieniężna) i powinno być zastosowane w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy (tak NSA w wyroku z 18 października 2017 r., II OSK 1769/17, publ. CBOSA). Przyznanie sumy pieniężnej ma charakter przede wszystkim prewencyjny i kompensacyjny służąc zadośćuczynieniu za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwe działającej administracji publicznej (tak NSA w wyroku z 23 maja 2017 r., I OSK 1662/16, publ. CBOSA). W konsekwencji suma pieniężna może być przyznana w przypadku dopuszczenia się przez organ przewlekłości lub bezczynności o szczególnym charakterze, uzasadniającym zastosowanie wobec strony środka kompensacyjnego. Sąd takiego szczególnego charakteru w niniejszej sprawie się nie dopatrzył, a nadto wziął pod uwagę, że zasądzenie sumy nie ma charakteru automatycznego, zawsze towarzyszącego stwierdzeniu opieszałości. Także skarżąca nie wykazała szczególnych okoliczności przemawiających za przyznaniem mu takiej sumy. Z tego powodu w tym zakresie skargę oddalono (pkt IV). O kosztach (pkt V sentencji) orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a.