II SAB/Wr 1102/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Adam Habuda Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn (spr.) po rozpoznaniu w dniu 3 listopada 2022 r. w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi W. G. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę tarasu oraz zmiany budowlano-konstrukcyjne związane z nowym układem funkcjonalnym I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia postępowania; II. stwierdza, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody Dolnośląskiego do wydania aktu lub dokonania czynności; IV. przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 1000 zł (tysiąc złotych); V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skargą z 6 VII 2022 r. W. G. (dalej jako "skarżąca") zarzuciła Wojewodzie Dolnośląskiemu (dalej jako "wojewoda") bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Wrocławia (dalej jako "prezydent") z dnia [...]2000 r. (nr [...]) zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej M. O. i R. O. pozwolenia na budowę tarasu oraz zmian budowlano-konstrukcyjnych związanych z nowym układem funkcjonalnym lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku położonym przy ul. S. [...] we Wrocławiu. W skardze wskazano, że wnioskiem z dnia 7 V 2018 r. skarżąca zażądała stwierdzenia nieważności wyżej opisanej decyzji, jednak do chwili wniesienia skargi nie wydano decyzji kończącej postępowanie w sprawie. W konsekwencji w skardze wniesiono o: stwierdzenie bezczynności i przewlekłości z rażącym naruszeniem prawa, wyznaczenie wojewodzie terminu 30 dni na załatwienie sprawy, zasądzenie kosztów postępowania oraz rozstrzygnięcie według uznania Sądu w ramach art. 149 § 2 ppsa. W odpowiedzi na skargę wojewoda opisał przebieg postępowania oraz wniósł o oddalenie skargi podkreślając skomplikowany charakter sprawy, dużą ilość spraw do rozpatrzenia oraz trudną sytuację kadrową uniemożliwiającą terminowe załatwianie spraw. Pismem procesowym z dnia 2 XI 2022 r. wojewoda poinformował o zakończeniu postępowania administracyjnego załączając kopię decyzji z dnia [...] 2022 r. ([...]) w przedmiocie stwierdzenia nieważności. Jak wynika z nadesłanych akt administracyjnych, skargę złożono w następujących okolicznościach: W dniu 24 V 2018 r. wpłynął do wojewody wniosek skarżącej z dnia 7 V 2018 r. o stwierdzenie nieważności decyzji prezydenta z dnia [...] 2000 r. (nr [...]). We wniosku powołano się na brak zgody wszystkich współwłaścicieli nieruchomości na realizację inwestycji. Pismem z 19 VII 2018 r. wojewoda zwrócił się do prezydenta o przesłanie akt sprawy. W dniu 3 VIII 2018 r. wpłynęła odpowiedź prezydenta z informacją, że akta sprawy zostały już przekazane do wojewody. Pismem z 4 X 2018 r. wojewoda zwrócił się ponownie do prezydenta o wydanie upoważnionemu pracownikowi kompletnych akt postępowania. W dniu 8 X 2018 r. wojewoda otrzymał archiwalną wersję dokumentacji sprawy. Zawiadomieniem z dnia 12 X 2018 r. wojewoda poinformował strony o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Pismem z 5 XII 2018 r. wojewoda zwrócił się do prezydenta o uzupełnienie akt sprawy o projekt budowlany tarasu oraz zmian budowlano - konstrukcyjnych. W dniu 21 XII 2018 r. wpłynęła odpowiedź prezydenta wskazująca, że w zasobach archiwalnych brak jest ww. projektu budowlanego. Pismem z 15 I 2019 r. wojewoda zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia o udostępnienie przedmiotowego projektu budowlanego. W dniu 29 I 2019 r. wpłynęła odpowiedź, w której PINB wyjaśnił, że nie posiada ww. projektu budowlanego. Pismem z 8 III 2019 r. wojewoda wezwał M. S.-O. i R. O. do przedstawienia projektu budowlanego w terminie 14 dni od dnia doręczenia tego pisma. Powyższe wezwanie pozostało bez odpowiedzi. W dniu 14 V 2019 r. wpłynęło pismo skarżącej informujące, że korespondencja do M. S.-O. i R. O. powinna być kierowana pod inny adres. Postanowieniem z dnia 27 II 2020 r. (nr [...]) wojewoda uruchomił postępowanie w przedmiocie odtworzenia zaginionych akt postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Prezydenta Wrocławia nr [...], z dnia [...] 2000 r. Pismem z 28 II 2020 r. wojewoda zwrócił się do prezydenta o odnalezienie lub o odtworzenie i przesłanie projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją prezydenta nr [...] z dnia [...] 2000 r. W dniu 20 III 2020 r. wpłynęła odpowiedź prezydenta informująca o braku możliwości odtworzenia przez prezydenta projektu budowalnego. W okresie od XII 2020 r. do VI 2021 r. wojewoda zawiadamiał strony o wstrzymywaniu terminów załatwiania spraw stosując art. 15zzzzzn1 ust. 1 ustawy z 2 III 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842, ze zm.). Pismem z 12 X 2021 r. wojewoda ponownie wezwał M. S.-O. i R. O. o przedłożenie projektu budowlanego. Pismem z 4 XI 2021 r. skarżąca wniosła ponaglenie (postanowieniem z 1 II 2022 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uwzględnił ponaglenie stwierdzając bezczynność i przewlekłość z rażącym naruszeniem prawa i wyznaczając wojewodzie termin załatwienia sprawy do dnia 1 III 2022 r.) Pismem z 11 I 2022 r. wojewoda po raz trzeci wezwał M. S.-O. i R. O. o przedłożenie projektu budowlanego. W dniu 2 II 2022 r. wpłynęła odpowiedź stron informująca, że nie dysponują egzemplarzem projektu budowlanego. Pismem z 11 I 2022 r. wojewoda zwrócił się do Sądu Rejonowego dla Wrocławia-Fabrycznej, prowadzącego pod sygn. akt [...] postępowanie w sprawie o zapłatę, o udostępnienie projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją prezydenta nr [...] z dnia [...] 2000 r. W dniu 15 II 2022 r. wpłynęła odpowiedź informująca, że w aktach postepowania cywilnego nie ma wnioskowanego projektu budowalnego. Pismem z 17 VIII 2022 r. wojewoda zwrócił się do skarżącej o udostępnienie projektu budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Podstawą prawną skargi jest art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 VIII 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, ze zm.) - dalej "ppsa", z którego wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania kończącego się wydaniem decyzji administracyjnej. Pojęcie "bezczynności" i "przewlekłości" nie zostało zdefiniowane w ppsa. Według zaś art. 37 § 1 pkt 1 kpa "bezczynność" zachodzi wówczas, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa lub w przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 kpa. "Przewlekłość" postępowania administracyjnego została natomiast zdefiniowana w art. 37 § 1 pkt 2 kpa., zgodnie z którym wystąpi ona wówczas, gdy "postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy". Jak wynika ze skargi, w okolicznościach rozpatrywanej sprawy zakwestionowano obie formy opieszałości postępowania wojewody, tj. zarówno bezczynność jak i przewlekłość. Sąd w składzie orzekającym podziela wyrażane w orzecznictwie stanowisko, że zarzucenie w jednym piśmie bezczynności organu i przewlekłości prowadzonego przez niego postępowania nie musi stanowić skumulowania dwóch skarg, o ile kwestionowana jest terminowość i sprawność postępowania w zakończeniu tej samej sprawy administracyjnej. W takiej sytuacji dopuszczalność objęcia jedną skargą obu form opieszałości organu inicjuje jedną sprawę sądowoadministracyjną, w której sąd ma obowiązek rozpoznać i rozstrzygnąć spór o legalność braku wydania aktu lub podjęcia czynności (zob. np. wyrok NSA z 11 X 2013 r., I OSK 1495/13 – CBOSA). Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, że w okolicznościach rozpatrywanej sprawy wystąpiły okresy opieszałości, które kwalifikować należy zarówno jako przewlekłe prowadzenie postępowania jak i bezczynność. Sąd ma świadomość, że sprawy dotyczące stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę wydanego wiele lat temu mają często charakter skomplikowany, w szczególności w warunkach dysponowania niekompletnymi aktami administracyjnymi. Tego rodzaju okoliczności nie stanowią jednak podstaw do zaakceptowania sytuacji, w której wniosek skarżącej jest rozpatrywany ponad cztery lata, zaś w tym okresie w zasadzie jedynymi czynnościami wojewody było zwracanie się do tych samych podmiotów (prezydenta oraz stron postępowania) o udostępnienie projektu budowlanego oraz przedłużanie terminów załatwienia sprawy. Należy podkreślić, że czynności te były poprzedzane często wielomiesięcznymi przerwami. Na szczególną uwagę zasługują okresy opieszałości pomiędzy pismem wojewody z dnia 8 III 2019 r. a kolejnym pismem z dnia 28 II 2020 r. (11 miesięcy); pomiędzy pismem z 28 II 2020 r. a następnym pismem z 12 X 2021 r. (13 miesięcy, już przy uwzględnieniu okresu wstrzymania biegu terminów w związku z COVID) czy pomiędzy pismem z 11 I 2022 r. a pismem z 17 VIII 2022 r. (5 miesięcy). Nie sposób znaleźć uzasadnienia dla czynności przejawiających taki wysoki stopień dekoncentracji czasowej jak i merytorycznej postępowania. Zresztą, przesłana przez wojewodę decyzja kończąca postępowanie administracyjne wskazuje, że istniała możliwość zakończenia sprawy, mimo braku projektu budowlanego. Należy zaznaczyć, że istota żądania skarżącej sprowadzała się do eksponowania braku zgody wszystkich współwłaścicieli na realizację inwestycji. Rozpatrzenie tak umotywowanego żądania było możliwe w warunkach niedysponowania projektem budowlanym. Mając na względzie powyższe stwierdzić trzeba, że zarówno zarzut bezczynności jak i przewlekłości prowadzonego przez wojewodę postępowania jest uzasadniony. Biorąc pod uwagę powyższe Sąd stwierdził, że wojewoda dopuścił się bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia postępowania, o czym orzeczono na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ppsa. Zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 ppsa, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności. W niniejszym przypadku bezprzedmiotowe jest zobowiązywanie organu do wydania w określonym terminie decyzji (art. 149 § 1 pkt 1 ppsa), skoro decyzja została już wydana. Zobowiązywanie organu w takich warunkach do wydania decyzji byłoby więc niecelowe i niewykonalne. Tym samym postępowanie należało umorzyć w części dotyczącej wyznaczenia organowi terminu do wydania decyzji (art. 161 § 1 pkt 3 ppsa). Należy przy tym podkreślić, że zakończenie postępowania administracyjnego, przed rozpatrzeniem skargi na bezczynność lub przewlekłość nie dezaktualizuje kompetencji sądu z art. 149 § 1 pkt 3 ppsa, a więc stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego postępowania. Kompetencja ta pozwala na przesądzenie o istnieniu bezczynności lub przewlekłości, nawet wówczas, gdy stan bezczynności lub przewlekłości już ustał (wydano akt, interpretację albo dokonano czynności). Zasadnie wskazuje się w orzecznictwie, że jeśli z uwagi na wydanie żądanego aktu, nie jest możliwe zobowiązanie do wydania decyzji, to w tym zakresie postępowanie ze skargi na bezczynność podlega umorzeniu. W zakresie zaś stwierdzenia bezczynności lub przewlekłości, w warunkach wniesienia skargi przed doręczeniem skarżącemu zaskarżonej decyzji, skarga powinna zostać merytorycznie rozpoznana, a uwzględnienie skargi polega na wydaniu wyroku opartego na art. 149 § 1 pkt 3 ppsa (zob. wyrok NSA z 18 I 2019 r., II OSK 2401/18 – publ. CBOSA). Stosownie do art. 149 § 1a ppsa, w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłość sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. "Rażące" naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa. Orzeczenie o kwalifikowanej formie bezczynności lub przewlekłości winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się w żaden sposób usprawiedliwić. Jednakże w celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Samo przekroczenie przez podmiot zobowiązany ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia (wyrok NSA z 17 V 2019 r., I OSK 2171/17, publ. CBOSA). W okolicznościach sprawy Sąd stwierdził istnienie podstaw do przypisania bezczynności i przewlekłości wojewody tego rodzaju szczególnej kwalifikacji. Nawet bowiem uwzględniając – na zasadzie art. 35 § 5 kpa – czas przeznaczony przez wojewodę na przeprowadzone czynności, jak również okresy wstrzymania biegu terminu z powodu pandemii COVID, i tak okres procesowego zastoju liczonego od chwili złożenia przez skarżącą wniosku o stwierdzenie nieważności do momentu wniesienia skargi na przewlekłość i bezczynność wynosi ponad 35 miesięcy. W ocenie Sądu taki stan rzeczy przesądza jednoznacznie o rażącym naruszeniu przepisów dotyczących terminów załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym. Nie został zachowany nawet termin załatwienia sprawy wyznaczony w postanowieniu Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Jak wynika z art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 ppsa, w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłość sąd może wymierzyć organowi grzywnę do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości pięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim. W orzecznictwie wyraża się przy tym słuszny pogląd, że tego rodzaju orzeczenie ma charakter represyjny (grzywna) oraz kompensacyjny (suma pieniężna) i powinno być zastosowane w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy (tak NSA w wyroku z 18 X 2017 r., II OSK 1769/17, publ. CBOSA). Przyznanie sumy pieniężnej ma charakter przede wszystkim prewencyjny i kompensacyjny służąc zadośćuczynieniu za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej (tak NSA w wyroku z 23 V 2017 r., I OSK 1662/16, publ. CBOSA). W konsekwencji suma pieniężna może być przyznana w przypadku dopuszczenia się przez organ przewlekłości lub bezczynności o szczególnym charakterze, uzasadniającym zastosowanie wobec strony środka kompensacyjnego. Zdaniem Sądu zasadniczo statyczny charakter stwierdzonej w kontrolowanej sprawie bezczynności i przewlekłości, jak i czas oczekiwania na działania organu dają podstawy do przyznania stronie skarżącej sumy pieniężnej w kwocie 1000 zł. Zasądzając powyższą sumę Sąd miał na uwadze przede wszystkim funkcję dyscyplinująco – przymuszającą stosowanego środka. Konieczność wypłaty przedmiotowej sumy pieniężnej powinna posłużyć zwalczaniu bezczynności i przewlekłości oraz zdyscyplinować organ, stanowiąc sankcję za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania, pełniąc funkcję prewencyjną. Przyznawanie takich świadczeń stronom przez sądy ma na celu wymuszenie na organach podjęcie skutecznych działań zapewniających prawidłową realizację ich zadań. Zasądzona kwota jest adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności dotyczących czasu opieszałości, postawy organu oraz charakteru sprawy. W ocenie Sądu zasądzona kwota z jednej strony zadośćuczyni stronie za opieszałość organów administracji w załatwieniu jej sprawy, z drugiej będzie stanowiła sankcję dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ppsa, uwzględniając poniesione przez stronę skarżącą celowe koszty w łącznej kwocie 100 zł (wpis od skargi). Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 ppsa.