II SAB/Wr 1284/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek Sędziowie: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński (spr.) Asesor WSA Malwina Jaworska-Wołyniak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w Wydziale II w dniu 20 stycznia 2026 r. sprawy ze skargi A. M. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie wydania polskiego dokumentu podróży dla cudzoziemca I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody Dolnośląskiego nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Wojewodę Dolnośląskiego do wydania aktu albo dokonania czynności w terminie 30 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi; IV. dalej idącą skargę oddala; V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz skarżącego kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. A. M. (dalej: strona, skarżący) wniósł pismem z 08.09.2025 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego (dalej: Wojewoda) w sprawie wydania polskiego dokumentu podróży dla cudzoziemca. Jak wynika z treści skargi oraz akt administracyjnych, wnioskiem z 24.06.2025r. (data wpływu do organu) skarżący wniósł o wydanie polskiego dokumentu podróży dla cudzoziemca. Wobec braku terminowego załatwienia sprawy zainicjowanej tym wnioskiem, pismem z 11.08.2025 r. (data wpływu do organu) złożył ponaglenie. W treści skargi jej autor wniósł o zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie 14 dni od daty otrzymania przez organ odpisu prawomocnego wyroku; dokonanie kontroli bezczynności organu oraz uznanie jej za rażące naruszenie prawa, przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 5 700 zł, zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. W doręczonej Sądowi odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując, że sprawa nie sprowadza się, tak jak wskazuje strona, jedynie do wygenerowania i wydania dokumentu podróży, ponieważ wniosek zawiera braki formalne do uzupełnia których strona została zobligowana pismem z 04.09.2025 r. Ponadto organ wskazał, że w okolicznościach sprawy nie można mówić o bezczynności a tym bardziej o kwalifikowaniu jej za rażące naruszenie prawa. Nadto powołano się na ogromny wpływ wniosków i problemy kadrowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona, gdyż organ dopuścił się bezczynności, która wbrew formułowanym zarzutów nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Na wstępie odnotowania wymaga, że zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024r., poz. 935) - dalej: p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). W tym przypadku przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działania w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Nie ulega wątpliwości, że wydanie polskiego dokumentu podróży stanowi czynność, o której mowa w powołanym przepisie, co uzasadnia dopuszczalność skargi na bezczynność organu w tym względzie. Podstawę procesową działania organów administracji publicznej w tej sprawie regulują przepisy ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Oceniając zatem zaistniałe w sprawie okoliczności należy wskazać na art. 12 k.p.a. opisujący zasadę szybkości postępowania organów administracji, mają one działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia. Rozwinięciem tej zasady są dalsze zapisy regulujące terminy załatwienia sprawy. W art. 35 k.p.a. ustawodawca wskazał m.in., że sprawy winny być załatwiane bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca od wszczęcia postępowania, a sprawy szczególnie skomplikowane - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy. Z tego okresu ustawodawca wyłączył terminy przewidziane w przepisach dla dokonania określonych czynności, okresy zawieszenia postępowania, trwania mediacji, opóźnień leżący po stronie wnioskodawcy lub niezależne od organu administracji. Pojęcie bezczynności definiuje art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. stwierdzając, że bezczynność ma miejsce w sytuacji, kiedy "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność)". Zatem występuje ona wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ administracji publicznej nie podejmuje żadnych czynności lub wprawdzie prowadzi postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu lub też nie podejmuje przewidzianej prawem czynności. Bezczynność organu, czyli niekorzystanie z kompetencji, którą ze względu na zaistnienie wymaganych przez prawo okoliczności organ jest obowiązany wykorzystać, stanowi specyficzny przejaw nielegalności zachowań administracji publicznej (por. M. Miłosz, Bezczynność organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2012 r., s. 92 i nast.). Stosownie do art. 226 pkt 2 ustawy z 12.12.2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2025 r., poz. 1079), cudzoziemcowi może być wydany polski dokument podróży dla cudzoziemca. Przepis art. 252 ustawy o cudzoziemcach stanowi, że polski dokument podróży dla cudzoziemca wydaje się cudzoziemcowi, który utracił swój dokument podróży albo którego dokument podróży uległ zniszczeniu bądź utracił ważność, a nie jest możliwe otrzymanie przez cudzoziemca nowego dokumentu podróży, gdy cudzoziemcowi udzielono: 1) zezwolenia na pobyt stały; 2) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE; 2a) zezwolenia na pobyt czasowy, o którym mowa w art. 186 ust. 1 pkt 9; 3) ochrony uzupełniającej; 4) zgody na pobyt ze względów humanitarnych. Dalsze przepisy ww. ustawy regulują tryb postępowania w tej sprawie oraz wymogi formalne wniosku. Jednocześnie przepisy ustawy o cudzoziemcach nie precyzują terminu, w jakim rzeczony dokument powinien być wydany. Przyjąć zatem należy, że organ powinien działać niezwłocznie stosownie do art. 35 § 1 k.p.a. W tym czasie winny być podjęte czynności zmierzające do rozpoznania wniosku, w tym jeśli to konieczne wezwania do uzupełnienia braków formalnych, milczenie organu w zakreślonym terminie naraża go na zarzut bezczynności. Jak wynika z akt sprawy wniosek skarżącego o wydanie dokumentu podróży wpłynął do organu w dniu 24.06.2025 r. i od tego dnia biegł dla organu termin na rozpoznanie sprawy. Upływał on z dniem 24.07.2025 r. W tym czasie, jak wynika z akt sprawy, nie podjęto jednak żadnych czynności. Sprowokowała je dopiero skarga strony i pismem z 04.09.2025 r. skarżący został wezwany do uzupełnienia braków formalnych wniosku. Niewątpliwe zatem organ przekroczył termin zastrzeżony w przepisach na dokonanie ww. czynności, co uzasadnia zarzut bezczynności. Ich wystąpienie mogłyby wykluczać jedynie okoliczności niezależne od organu administracji, powołane w art. 35 § 5 k.p.a. W tym kontekście konieczne jest odniesienie się do argumentacji zawartej w odpowiedzi na skargę wskazującej – zdaniem organu administracji publicznej - na takie fakty. W tym zakresie powołano się na ogromny wpływ wniosków i problemy kadrowe. Odnosząc te fakty do treści art. 35 § 5 k.p.a. w ocenie Sądu, nie sposób uznać, aby przyczyny te mieściły się w zakresie włączeń wskazanych przez ustawodawcę. Problemy kadrowe i napływ wniosków w istotnej liczbie zależne są wyłącznie od sposobu działania instytucji publicznej, co nie odnosi się absolutnie do pracowników tej instytucji, wykonujących powierzone im obowiązki w miarę sił i środków. Instytucja ta winna podejmować kroki zmierzające do usunięcia problemów i zwiększenia obsady stanowisk urzędniczych, jak i podjęcia środków zaradczych wobec wzrastającego wpływu spraw. Zwłaszcza, że okoliczności te są niezmienne od kilku lat. Niewątpliwie konsekwencje tych zaniechań nie mogą obarczać wnioskodawców. Z tych względów Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w zakresie prowadzenia postępowania w sprawie wniosku skarżącego i na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. orzekł o tym w pkt I sentencji wyroku. Jednocześnie mając na uwadze zapisy art. 149 § 1 pkt 1a p.p.s.a. Sąd jest obowiązany do oceny, czy stwierdzona bezczynność i przewlekłość postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych rażącym naruszeniem prawa - w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. - będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z 21.06.2012 r., sygn. akt I OSK 675/12). Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. postanowienie NSA z 27.03.2013 r., sygn. akt II OSK 468/13, wyrok WSA we Wrocławiu z 10.04.2014 r., sygn. akt II SAB/Wr 14/14; wyrok WSA w Poznaniu z 11.10.2013 r., sygn. akt II SAB/Po 69/13 i z 11.03.2015 r., sygn. akt IV SAB/Po 19/15). W tym miejscu odnotowania wymaga, że Sąd ocenia zasadność skargi uwzględniając głównie stan prawny obowiązujący na dzień jej wniesienia. Ta data będzie zatem wyznaczała ocenę i kwalifikację bezczynności organu w zaskarżonym zakresie. Nadto badając stopień naruszenia prawa Sąd obowiązany jest wziąć pod uwagę wiele czynników, w tym również okres w jakim organ administracji pozostawał w bezczynności (na moment wniesienia skargi), jak i wskazane w odpowiedzi na skargę okoliczności dotyczące czynników zewnętrznych, które wpływają na organizację pracy organu. Dotyczą one ponadnormatywnego wpływu wniosków, czy rozszerzenia zakresu zadań obciążających organ administracji. O ile bowiem ww. okoliczności nie wpływają na ustalenie bezczynności to mają znaczenie przy ocenie charakteru naruszenia prawa. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy mając na uwadze argumenty podawane w odpowiedzi na skargę, jak też powszechnie znany fakt związany ze zwiększeniem obowiązków pracowników organu wywołaną napływem uchodźców wojennych, nie można oceniać, że zwłoka organu w wydaniu polskiego dokumentu podróży nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa. Jak wynika z akt sprawy organ podjął działania zamierzające do rozpoznania wniosku i jakkolwiek naruszył terminy rozpoznania sprawy, to nie w stopniu rażącym, o czym Sąd orzekł w pkt II sentencji wyroku. Jednocześnie mając na uwadze fakt, że organ nie rozpoznał wniosku strony o wydanie polskiego dokumentu podróży zasadne stało się zobowiązane organu do dokonania tej czynności w terminie 30 dni od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Podstawę prawną działania Sądu w tym zakresie stanowi art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt III sentencji wyroku). Jak wynika z art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłość sąd może z urzędu lub na wniosek strony wymierzyć organowi grzywnę do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim lub przyznać od organu na rzecz strony sumę pieniężną do wysokości pięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim. W orzecznictwie wyraża się przy tym słuszny pogląd, że tego rodzaju orzeczenie ma charakter represyjny (grzywna) oraz kompensacyjny (suma pieniężna) i powinno być zastosowane w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy (tak NSA w wyroku z 18.10.2017 r., sygn. akt II OSK 1769/17). Przyznanie sumy pieniężnej ma charakter przede wszystkim prewencyjny i kompensacyjny służąc zadośćuczynieniu za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej (tak NSA w wyroku z 23.05.2017 r., sygn. akt I OSK 1662/16). W konsekwencji suma pieniężna może być przyznana w przypadku dopuszczenia się przez organ przewlekłości lub bezczynności o szczególnym charakterze, uzasadniającym zastosowanie wobec strony środka kompensacyjnego. W ocenie Sądu niekwalifikowany charakter stwierdzonej w kontrolowanej sprawie bezczynności nie przemawiał za zasadnością przyznania na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej ani też wymierzenia organowi grzywny. Dlatego też skarga w tym zakresie została oddalona (pkt IV sentencji wyroku). O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. (pkt V sentencji wyroku). Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a.