II SAB/Wr 1340/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis, Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek (spr.), Sędzia WSA Adam Habuda, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w Wydziale II w dniu 3 sierpnia 2023 r. sprawy ze skargi N. K. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody Dolnośląskiego do wydania aktu; IV. przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 1500 (słownie: tysiąc pięćset) złotych; V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 580 (słownie: pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. 89UZASADNIENIE Skargą z 21 września 2021 r. N. K.-S. (dalej jako: strona skarżąca) reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika zarzuciła Wojewodzie Dolnośląskiemu przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie z wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy. Jak wynika ze skargi oraz akt administracyjnych, w dniu 11 lutego 2020 r. wpłynął do organu wniosek strony skarżącej o udzielenie jej zezwolenia na pobyt czasowy. Wniosek wraz z załącznikami złożony został przez stronę osobiście w siedzibie organu. Wobec braku działania ze strony organu w dniu 24 lutego 2021 r. pełnomocnik strony złożył ponaglenie. Pismem z dnia 31 maja 2021 r. Wojewoda poinformował pełnomocnika, że przewidywany termin zakończenia postępowania określono na dzień 31 lipca 2021 r. Jednocześnie wezwano do przedłożenia w terminie 14 dni aktu małżeństwa wydanego nie później niż 3 miesiące przed złożeniem wniosku wyjaśniając, że do wniosku załączono akt małżeństwa wydany 6 czerwca 2019 r. Wojewoda zwrócił się także w trybie art. 109 u.o.c. do służb o udzielenie informacji o cudzoziemcu. W dniu 15 czerwca 2021 r. strona uzupełniła żądany dokument. Mając powyższe okoliczności na względzie w skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego profesjonalny pełnomocnik skarżącej wnioskował o: stwierdzenie przewlekłości prowadzonego przez organ postępowania, stwierdzenie, że przewlekłość ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie 14 dni, przyznanie stronie skarżącej sumy pieniężnej w kwocie 5 000 zł, zasądzenie kosztów postępowania i rozpatrzenia sprawy w trybie uproszczonym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, zwracając uwagę na znaczną ilość wniosków cudzoziemców o zezwolenie na pobyt czasowy, problemy organizacyjno-kadrowe organu, skomplikowany charakter spraw oraz związany z tym brak podstaw do uznania, że przewlekłość ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wobec nieprzekazania wraz ze skargą uporządkowanych akt sprawy, Sąd trzykrotnie wzywał pełnomocnika organu do wywiązania się z tego obowiązku (pisma z dnia 31 marca 2022 r., z dnia 17 czerwca 2022 r. z dnia 1 lutego 2023 r.) oraz dwukrotnie wymierzał grzywnę za nieprzekazanie akt (w kwocie 500 zł postanowienie z dnia 25 lipca 2022 r. i w kwocie 2000 zł – postanowienie z dnia 29 marca 2023 r.). Organ wywiązał się z tego obowiązku dopiero w dniu 13 czerwca 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Podstawą prawną rozpoznawanej skargi jest art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634) - dalej jako "p.p.s.a", z którego wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania kończącego się wydaniem decyzji administracyjnej. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania jest jak najbardziej uzasadniona. Przystępując do jej rozpoznania zaznaczyć najpierw trzeba, że zainicjowana nią kontrola sądowa dokonywana jest na dzień jej wniesienia. W konsekwencji, sąd bada zachowanie organu (bezczynność/przewlekłość) uwzględniając stan prawny obowiązujący do dnia wniesienia skargi. W odniesieniu do niniejszej sprawy należało zatem uwzględnić odpowiednie brzmienie przepisów ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach ( t.j Dz. U. z 2021 r., poz. 2354 ze zm. zwanej dalej ustawą) oraz w zakresie w niej nieunormowanym, przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. "Przewlekłość" postępowania administracyjnego zdefiniowana została w art. 37 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256, ze zm.) – dalej jako "k.p.a". Wynika z niego, że "przewlekłość" wystąpi wówczas, gdy "postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy". W orzecznictwie utrwaliło się stanowisko, że w przypadku przewlekłości chodzi o sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ale podejmuje czynności dowodowe lub inne czynności ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (zob. wyroki NSA: z 16 maja 2018 r., II OSK 2768/17; z 24 maja 2018 r., II OSK 349/18 – publ. CBOSA). Przewlekłość może mieć więc postać statyczną (brak jakichkolwiek czynności ze strony organu), dynamiczną (wykonywanie przez organ czynności niecelowych) jak i mieszaną, zawierającą elementy obu poprzednich postaci (wyrok NSA z 15 XI 2017 r., II OSK 1809/16, publ. CBOSA). Instytucja przewlekłości musi być rozpatrywana w szerszym kontekście normatywnym wynikającym z ogólnej zasady szybkości postępowania (art. 12 kpa) oraz określonych w art. 35 i art. 36 kpa terminów załatwiania spraw administracyjnych (zasadniczo niezwłocznie, a gdy konieczne są czynności wyjaśniające - 1 miesiąc lub w sprawach szczególnie skomplikowanych - 2 miesiące). Jak wynika z art. 37 § 1 pkt 1 kpa, obok pojęcia "przewlekłości" prawodawca przewidział także dodatkową formę opieszałości organu w postaci "bezczynności" rozumianej jako stan, w którym "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1". W okolicznościach niniejszej sprawy jest rzeczą oczywistą, że postępowanie organu wykazywało cechy przewlekłości. Od momentu złożenia wniosku do chwili wniesienia skargi na przewlekłość minęło bowiem 19 miesięcy, przy czym pierwszą czynność procesową organ podjął dopiero po upływie 15 miesięcy. Odliczając nawet okres wstrzymania biegu terminów na skutek stanu zagrożenia epidemicznego i stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID (okres od 14 marca do 23 maja 2020r.) stwierdzić należy, że już w tym czasie wystąpił 13 miesięczny okres przewlekłości cechujący się zanikiem jakichkolwiek czynności organu. Dopiero 31 maja 2021 r. organ podjął działania procesowe zmierzające do uzupełnienia materiału dowodowego. Po jego uzupełnieniu (czerwiec 2021 r.) po raz kolejny zaniechał działań i stan taki trwał do dnia wniesienia skargi – czyli przez kolejne trzy miesiące. Nie budzi zatem wątpliwości Sądu, że do dnia wniesienia skargi, organ działał w warunkach przewlekłości przekraczającej w sposób znaczny terminy załatwienia sprawy wyznaczone w art. 35 § 3 k.p.a, nawet dla spraw szczególnie skomplikowanych. Dopiero po wniesieniu skargi organ przyśpieszył swoje czynności, co w efekcie umożliwiło zakończenie postępowania i wydanie w dniu 5 stycznia 2022r. decyzji udzielającej zezwolenia na pobyt czasowy. W świetle przedstawionych okoliczności faktycznych Sąd uznał, że Wojewoda Dolnośląski nie dochował należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego by zakończyło się ono w rozsądnym terminie. Wniosek skarżącej procedowany był do dnia wniesienia skargi przez 19 miesięcy i dopiero po upływie 15 miesięcy organ podjął pierwsze czynności procesowe. Zachowanie organu w kontrolowanym okresie spełnia zatem znamiona przewlekłości postępowania charakteryzującej się w tym przypadku brakiem działania i opieszałością w podejmowaniu czynności procesowych (przewlekłość statyczna). Kwestia długości czasu trwania postępowania stanowi zaś jedną z istotnych okoliczności przy ocenie, czy w danej sprawie wystąpiła przewlekłość (por. np. NSA w wyroku z dnia 8 grudnia 2017 r. II OSK 2822/17, CBOSA). Brak jakiejkolwiek aktywności organu zmierzającej do rozpatrzenia wniosku przez prawie rok, spowodowało istotne naruszenie przywołanych wcześniej przepisów prawa procesowego (art. 12, art. 35, art. 36 § 1 k.p.a.) prowadząc w konsekwencji do sytuacji, w której postępowanie trwa dłużej niż to jest niezbędne dla załatwienia sprawy. W ocenie Sądu stwierdzona przewlekłość postępowania ma charakter rażącego naruszenia prawa. Rażącym naruszeniem prawa jest bowiem stan w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Chodzi o sytuację w której bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne (tak też np. NSA w wyroku z dnia 21 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 1842/17, orzeczenia.nsa.gov.pl). Rażące naruszenie prawa dotyczyć może w szczególności zawartych w k.p.a. przepisów o terminach załatwienia sprawy administracyjnej. Zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania, podejmowanych czynności i jego zakończenia, uwarunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy uzasadniają ustalenie, że organ dopuścił się rażącego naruszenia prawa w zakresie sposobu prowadzenia postępowania. Na gruncie badanej sprawy taka sytuacja zachodzi, ponieważ nawet bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Na ocenę tę niewątpliwie ma wpływ charakter sprawy oraz możliwości rozpoznania jej na podstawie przedstawionych przez stronę dokumentów. Zauważyć także należy, że braki kadrowe oraz duży wpływ spraw do organu wymagających ich załatwienia w drodze decyzji administracyjnej – o których mowa w odpowiedzi na skargę - nie stanowią usprawiedliwionego uzasadnienia zwłoki w rozpoznaniu sprawy administracyjnej. Okoliczności te wiążą się z niedochowaniem przez organ należytej staranności w zabezpieczeniu dostatecznej obsady kadrowej zapewniającej terminowe załatwianie spraw administracyjnych i odpowiedniego zorganizowania postępowania administracyjnego, obejmującego również egzekwowanie od pracowników obowiązków w takim okresie, aby wydanie decyzji kończącej postępowanie prowadzone przez organ nastąpiło w rozsądnym terminie (wyrok NSA z 25 lipca 2019 r., II OSK 1233/19, publ. CBOSA). Na rażące naruszenie prawa w okolicznościach niniejszej sprawy wskazuje przede wszystkim statyczny charakter stwierdzonej przewlekłości i jej długi okres. Ocenę powyższą potwierdza również zachowanie organu już po wniesieniu skargi, kiedy Sąd musiał oczekiwać przez 14 miesięcy na akta sprawy, pomimo kilkukrotnych wezwań oraz nakładanych na organ grzywien. Postawa organu świadczy nie tylko o braku starannego zorganizowania postępowania ale także o lekceważącym podejściu do nałożonych ustawą obowiązków. Uwzględniając powyższe kryteria i okoliczności Sąd stwierdził, że w kontrolowanej sprawie wystąpiła przewlekłość oraz, że mała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa (por. pkt I i II sentencji wyroku). Sąd nie zobowiązał jednak organu do wydania aktu, gdyż jak wynika z akt sprawy decyzja kończąca postępowanie z wniosku skarżącej wydana została już po wniesieniu ale jeszcze przed rozpoznaniem skargi. W tej sytuacji Sąd umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu ( pkt III sentencji wyroku). Jak wynika z art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a, w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłość sąd może z urzędu lub na wniosek strony wymierzyć organowi grzywnę do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości pięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim. W orzecznictwie wyraża się przy tym słuszny pogląd, że tego rodzaju orzeczenie ma charakter represyjny (grzywna) oraz kompensacyjny (suma pieniężna) i powinno być zastosowane w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy (tak NSA w wyroku z 18 października 2017 r., II OSK 1769/17, publ. CBOSA). Przyznanie sumy pieniężnej ma charakter przede wszystkim prewencyjny i kompensacyjny służąc zadośćuczynieniu za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej (tak NSA w wyroku z 23 maja 2017 r., I OSK 1662/16, publ. CBOSA). W konsekwencji suma pieniężna może być przyznana w przypadku dopuszczenia się przez organ przewlekłości lub bezczynności o szczególnym charakterze, uzasadniającym zastosowanie wobec strony środka kompensacyjnego. Statyczny charakter stwierdzonej w kontrolowanej sprawie przewlekłości i czas oczekiwania przez stronę na działania organu przemawiają za zasadnością przyznania sumy pieniężnej w kwocie 1500 zł. (pkt IV sentencji wyroku). W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I – IV sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. uwzględniając poniesione przez stronę skarżącą celowe koszty w łącznej kwocie 597zł, na które składają się: wpis od skargi (100 zł), wynagrodzenie należne profesjonalnemu pełnomocnikowi (480 zł) i opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł). Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a.