II SAB/Wr 1371/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel (spr.), Sędziowie: Sędzia WSA Adam Habuda, Asesor WSA Marta Pawłowska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w Wydziale II w dniu 15 maja 2025 r. sprawy ze skargi A.K. na przewlekłe prowadzenie postepowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie wydania zaświadczenia w sprawie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej I. umarza postępowanie w przedmiocie zobowiązania Wojewody Dolnośląskiego do załatwienia sprawy; II. stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłości w sprawie, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz skarżącej sumę pieniężną w kwocie 200 (słownie: dwieście) złotych; IV. oddala dalej idącą skargę; V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz skarżącej kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. A. K. (dalej jako strona, skarżąca lub strona skarżąca) skargą z dnia 27 lipca 2023 r. zarzuciła Wojewodzie Dolnośląskiemu (dalej jako Wojewoda lub organ) przewlekłe prowadzenie postępowania w przedmiocie wydania zaświadczenia w sprawie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej. Jak wynika z treści skargi oraz akt administracyjnych, wnioskiem z dnia 3 marca 2023 r. (data wpływu do organu) strona wniosła o wydanie zaświadczenia potwierdzającego m.in. datę złożenia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej. Pismem z dnia 26 lipca 2023 r. strona złożyła ponaglenie. W treści skargi na przewlekłość zamieszczono żądania dotyczące stwierdzenia, że organ dopuścił się przewlekłości w prowadzonym postępowaniu, a przewlekłość ta miała rażący charakter, zobowiązania organu do wydania zaświadczenia lub postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia w terminie 7 dni od daty uprawomocnienia się wyroku, przyznania od organu sumy pieniężnej w kwocie 5 000 zł oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie zwracając uwagę, że termin wydania zaświadczenia uwarunkowany jest ilością spraw, które procedowane są w organie. Jednocześnie wskazano, że w dniu 8 sierpnia 2023 r. wydane zostało wnioskowane zaświadczenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 7 listopada 2023 r., sygn. akt II SAB/Wr 353/23, oddalił skargę w całości. Od powyższego wyroku skarżąca wniosła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 18 listopada 2024 r., sygn. akt II OSK 593/24, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego błędne okazało się stanowisko Sądu pierwszej instancji, zgodnie z którym wniosek o wydanie zaświadczenia mieści się w ramach postępowania o wydanie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE i tym samym podlega regulacji zawieszenia biegu terminu na załatwienie takiej sprawy. Jak wyjaśniono art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. c) i ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2022r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2023 r. poz. 103 ze zm., dalej jako ustawa o pomocy) nie ma zastosowania w sprawie wniosku o wydanie zaświadczenia (art. 217 k.p.a.) i tym samym nie mógł stanowić podstawy prawnej oddalenia skargi na przewlekłość. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że stosownie do treści art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej jako u.p.p.s.a.), Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, związanie sądu administracyjnego pierwszej instancji dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny wykładnią prawa w rozumieniu art. 190 p.p.s.a., oznacza związanie takim, a nie innym rozumieniem określonych przepisów prawa w zakresie sformułowanych w skardze kasacyjnej jej podstaw. W konsekwencji stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie zastosowania nie miały regulacje art. 100c oraz art. 100d ustawy o pomocy. Przechodząc dalej należy wskazać, że podstawą prawną skargi jest art. 3 § 2 pkt 8 u.p.p.s.a., z którego wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania kończącego się wydaniem decyzji administracyjnej. "Przewlekłość" postępowania administracyjnego została zdefiniowana w art. 37 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn.: Dz.U. 2024 r., poz. 572, dalej jako k.p.a.). Wynika z niego, że "przewlekłość" wystąpi wówczas, gdy "postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy". Uwzględnić należy również, że – w myśl art. 12 k.p.a. - organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia. Zgodnie z art. 217 § 3 k.p.a., zaświadczenie powinno być wydane bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 7 dni. Jak wynika z kolei z art. 149 § 1 u.p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Z uwagi na fakt, że wniosek o wydanie zaświadczenia został rozpoznany przed dniem wydania wyroku, tj. 8 sierpnia 2023 r., Sąd w niniejszej sprawie orzekł o umorzeniu postępowania w zakresie zobowiązania organu do załatwienia sprawy na podstawie art. 161 § 1 pkt. 3 u.p.p.s.a.(pkt I sentencji wyroku). Zakończenie postępowania, przed rozpatrzeniem skargi na bezczynność lub przewlekłość nie dezaktualizuje kompetencji sądu z art. 149 § 1 pkt 3 u.p.p.s.a., a więc stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego postępowania. Kompetencja ta pozwala na przesądzenie o istnieniu bezczynności lub przewlekłości, nawet wówczas, gdy stan bezczynności lub przewlekłości już ustał z uwagi na wydanie żądanego aktu, interpretacji albo dokonania czynności. Pomimo niemożności w tym zakresie uwzględnienia skargi poprzez zobowiązanie do załatwienia sprawy i konieczności umorzenia postępowania nic nie stoi na przeszkodzie w zakresie procedowania co do stwierdzenia bezczynności lub przewlekłości, w warunkach wniesienia skargi przed doręczeniem stronie skarżącej wnioskowanego zaświadczenia. W takich sytuacjach skarga powinna zostać merytorycznie rozpoznana, a uwzględnienie skargi polega na wydaniu wyroku opartego na art. 149 § 1 pkt 3 u.p.p.s.a. (zob. zwłaszcza wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 2401/18, – dostępny w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak i pozostałe orzeczenia sądów administracyjnych powołane w niniejszym uzasadnieniu). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, należy stwierdzić, że mamy w niej do czynienia z przewlekłością, o czym przesądza zebrany w sprawie materiał dowodowy. Materiał ten potwierdza bowiem, że wniosek strony skarżącej o wydanie zaświadczenia wpłynął do Wojewody w dniu 3 marca 2023 r. Mimo to Wojewoda nie wydał zaświadczenia w ustawowym terminie (czyli do dnia 10 marca 2023 r.), lecz dopiero w dniu 8 sierpnia 2023 r. Jak wynika z art. 149 § 1a u.p.p.s.a., stwierdzając przewlekłość lub bezczynność organu sąd jednocześnie stwierdza, czy przewlekłość lub bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. "Rażące" naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa. Orzeczenie o kwalifikowanej formie bezczynności lub przewlekłości winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się w żaden sposób usprawiedliwić. Jednakże w celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Samo przekroczenie przez podmiot zobowiązany ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia (wyrok NSA z dnia 17 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 2171/17). W niniejszej sprawie, w ocenie Sądu, stwierdzona przewlekłość miała rażący charakter. Należy bowiem uwzględnić, że organ prowadził postępowanie zmierzające do wydania zaświadczenia, a zatem jedynie potwierdzenia faktów wynikających z akt postępowania. Tymczasem od dnia złożenia wniosku o wydanie zaświadczenia do wniesienia niniejszej skargi minęło blisko 5 miesięcy. W rezultacie Sąd uznał, iż przekroczenie terminu określonego w art. 217 § 3 k.p.a. jest szczególnie znaczące, a tym samym stanowi o kwalifikowanym charakterze stwierdzonej opieszałości organu. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności Sąd stwierdził, iż organ dopuścił się przewlekłości w sprawie, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 pkt 3 u.p.p.s.a.), co orzeczono w pkt II sentencji wyroku. Jak wynika z art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 u.p.p.s.a., w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłość sąd może z urzędu lub na wniosek strony wymierzyć organowi grzywnę do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości pięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim. W orzecznictwie wyraża się przy tym słuszny pogląd, że tego rodzaju orzeczenie ma charakter represyjny (grzywna) oraz kompensacyjny (suma pieniężna) i powinno być zastosowane w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy (wyrok NSA z dnia 18 października 2017 r., sygn. akt II OSK 1769/17). Przyznanie sumy pieniężnej ma charakter przede wszystkim prewencyjny i kompensacyjny służąc zadośćuczynieniu za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej (wyrok NSA z dnia 23 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 1662/16). W ocenie Sądu charakter stwierdzonej w kontrolowanej sprawie przewlekłości (przewlekłość statyczna i czas oczekiwania na działania organu) przemawiał za zasadnością przyznania na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w kwocie 200 zł (pkt III sentencji wyroku). W ocenie Sądu, kwota ta będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności (opisanej wcześniej postawy organu wobec strony postępowania administracyjnego). Sąd wyraża nadzieję, że konieczność wypłaty wskazanej kwoty przez organ posłuży zwalczeniu opieszałości organu w sprawie (zdyscyplinuje organ). Sąd uznał tym samym, że wnioskowana w skardze kwota jest zbyt wygórowana i w tym to też zakresie skargę oddalił (pkt IV sentencji wyroku). O kosztach orzeczono w pkt V sentencji wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 u.p.p.s.a., uwzględniając poniesione przez stronę skarżącą celowe koszty w łącznej kwocie 597 zł, na które składają się: wpis od skargi (100 zł), wynagrodzenie należne profesjonalnemu pełnomocnikowi (480 zł) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł). Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 u.p.p.s.a.