II SAB/Wr 14/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Julia Szczygielska Sędziowie: Sędzia NSA Halina Kremis Sędzia WSA Ireneusz Dukiel – sprawozdawca Protokolant: Marta Klimczak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 lipca 2012 r. sprawy ze skargi D.W. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w . w przedmiocie niepodjęcia czynności "do decyzji Nr ...." postanawia: I. umorzyć postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu; II. zasądzić od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T.na rzecz adw. A.Ch.kwotę 516,60 zł (pięćset szesnaście złotych, sześćdziesiąt groszy) w tym 96,60 zł (dziewięćdziesiąt sześć złotych, sześćdziesiąt groszy) podatku od towarów i usług, tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego udzielonego z urzędu. Skarżąca D.W. pismem z dnia 4 kwietnia 2005 r. wniosła skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. (dalej w skrócie jako PINB) między innymi "do decyzji [...]". Pismo to złożone zostało do akt sprawy o sygn. II SAB/Wr 26/05. Zgodnie z postanowieniem Sądu odnotowanym w protokole z rozprawy z dnia 21 kwietnia 2009 r. – po oświadczeniu skarżącej, że pismo to zawiera cztery odrębne skargi na bezczynność - sprawa bezczynności w stosunku do ww. decyzji została wyłączona do odrębnego rozpoznania. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału skarżąca została wezwana do precyzyjnego wskazania, czego domaga się od organu będącego w bezczynności w związku z decyzją nr [...], o której mowa w piśmie z dnia 4 kwietnia 2005 r. W odpowiedzi oświadczyła, że wnosi o "wydanie nowych decyzji do decyzji nr [...] i [...], bowiem wyszły one z obiegu – są bezwzględnie nieważne i złożenie do nich wypisów i wyrysów z map geodezyjnych z 1960 r. z działki nr [...][...]". Po uchyleniu przez Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 9 lipca 2010 r., sygn. akt II OSK 1273/10, postanowienia tut. Sądu z dnia 11 września 2009 r. odrzucającego skargę pełnomocnik strony skarżącej w piśmie procesowym z dnia 19 maja 2011 r. doprecyzowując i uaktualniając stan faktyczny sprawy podniósł, że pomimo, iż niniejsze postępowanie dotyczy sprawy wszczętej skargą D. W. z dnia 4 kwietnia 2005 r. na bezczynność organu nadzoru budowlanego, na ten dzień brak jest w obrocie prawnym podjętych przez odpowiednie organy nadzoru budowlanego decyzji wymaganych prawem wobec mającego miejsce stanu samowoli budowlanej. Podkreślono również, że formułując skargę jako bezczynność do decyzji [...] skarżąca domagała się od PINB podjęcia czynności w związku ze zgłoszoną przez nią sprawą samowoli budowlanej bezodpływowego zbiornika na ścieki. Pełnomocnik powołując się na orzeczenia sądów administracyjnych podkreślił, że skarga na bezczynność organu rozpatrywana jest według stanu prawnego i faktycznego na dzień podejmowania rozstrzygnięcia przez ten sąd. W niniejszej sprawie oczywistym jest, że w dniu składania skargi wydane były decyzje w sprawie budowy zbiornika bezodpływowego tj. decyzja PINB w T. nr [...] oraz decyzja D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 29 stycznia 2004 r. Nr [...], jednak decyzje te zostały uchylone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 8 października 2009 r., sygn. akt II SA/Wr 178/04, który uprawomocnił się w dniu 5 marca 2011 r. Tym samym na dzień składania niniejszego pisma nie podjęte zostały przez PINB żadne czynności w sprawie samowolnego wybudowania zbiornika bezodpływowego, mimo, że wydana przez niego decyzja utraciła moc dwa miesiące temu. Tym samym – zdaniem skarżącej - organ nadal pozostaje w bezczynności, dlatego wnosi ona o uwzględnienie skargi i zobowiązanie organu do wydania prawem przewidzianych decyzji, w szczególności decyzji nakazującej doprowadzenie spornego obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Obecny na rozprawie przed Sądem I instancji pełnomocnik skarżącej poparł skargę precyzując jednocześnie, że skarżąca skarży bezczynność organu od dnia wydania "decyzji Nr [...]" do dnia rozpatrzenia sprawy przez Sąd. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 4 października 2011 r., sygn. akt II SAB/Wr 43/10, oddalił skargę na bezczynność PINB w przedmiocie nie podjęcia czynności "do decyzji Nr [...]", jednocześnie przyznając pełnomocnikowi skarżącej wynagrodzenie w kwocie 295,20 zł, w tym podatek VAT w kwocie 55,20 zł, tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że po uwzględnieniu argumentacji pełnomocnika strony należało przyjąć, iż zarzucana PINB bezczynność dotyczy sprawy samowoli budowlanej zbiornika bezodpływowego na ścieki zlokalizowanego na działce nr [...] w N. D. i polega na niepodjęciu czynności określonych w art. 48-51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t. jedn. Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm. Dalej w skrócie u.p.b.), w szczególności po uchyleniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 8 października 2009 r. decyzji organu pierwszej instancji nr [...] oraz utrzymującej ją w mocy decyzji organu odwoławczego z dnia 29 stycznia 2004 r. Sąd na podstawie akt administracyjnych i sądowych posiadanych w związku z innymi postępowaniami sądowoadministracyjnymi toczącymi się ze skarg strony skarżącej w sprawie samowolnego wybudowania zbiornika bezodpływowego na ścieki na działce nr [...] w N. D. stwierdził, że PINB decyzją z dnia 1 września 2003r., nr [...] wydaną na podstawie art. 51 ust.1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 4 u.p.b. nakazał współwłaścicielom działki nr [...] w N. D.: 1/ wykonanie oceny technicznej zbiornika bezodpływowego na ścieki; 2/ projektu budowlanego przebudowy tegoż zbiornika w sposób który doprowadzi go do stanu zgodnego z przepisami; 3/ przebudowę tego obiektu zgodnie z zaakceptowanym przez organ projektem. Dla wykonania nałożonych obowiązków zakreślono termin 3 miesięcy. W wyniku odwołania DWINB decyzją z dnia 29 stycznia 2004 r., nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu ustalając go na nowo, w pozostałym zakresie utrzymał ją w mocy. Następnie decyzją z dnia 21 lutego 2005 r., nr [...], na podstawie art. 51 ust. 2 u.p.b. PINB nakazał współwłaścicielom działki nr [...]rozbiórkę przedmiotowego zbiornika bezodpływowego na ścieki. Decyzja ta orzeczeniem DWINB z dnia 18 kwietnia 2005 r., nr [...], została utrzymana w mocy. Na skutek skarg wniesionych przez skarżącą, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 8 października 2009 r., sygn. akt II SA/Wr 178/09, uchylił decyzję organu odwoławczego z dnia 29 stycznia 2004 r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji - wyrok ten stał się prawomocny z dniem 5 marca 2011 r., natomiast wyrokiem z dnia 21 października 2009 r., sygn. akt II SA/Wr 362/05, uchylił decyzję organu odwoławczego z dnia 18 kwietnia 2005 r., nr [...] i poprzedzającą ją decyzję z dnia 21 lutego 2005 r., przy czym na moment orzekania nie została jeszcze stwierdzona prawomocność tego wyroku. Przedstawiając powyższe okoliczności faktyczne Sąd uznał, że było to niezbędne dla oceny zasadności skargi zarzucającej organowi nadzoru budowlanego bezczynność w sprawie przedmiotowej samowoli budowlanej. W przypadku skargi na bezczynność kontrola Sądu zmierza bowiem do sprawdzenia, czy istotnie organ administracji publicznej pozostaje w zwłoce w załatwieniu sprawy w ten sposób, że w prawnie ustalonym terminie nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, pomimo prowadzenia postępowania w sprawie, nie zakończył postępowania wydaniem w terminie decyzji, postanowienia, innego aktu albo nie podjął stosownej czynności. Następnie Sąd podkreślił, że dopiero podczas rozprawy sądowej w dniu 21 kwietnia 2009 r. skarżąca oświadczyła o wniesieniu skargi na bezczynność PINB o treści jak w piśmie z dnia 5 kwietnia 2005 r., co powoduje, mając na uwadze stanowisko NSA wyrażonym w postanowieniu z dnia 9 lipca 2010 r., że skarga ta spełniała ustawowe wymogi formalne, iż przedmiotowa skarga została w tym dniu wniesiona bezpośrednio do Sądu. Z przedstawionej wcześniej chronologii zdarzeń nie ulega też wątpliwości, że na ten dzień w obrocie prawnym pozostawały decyzje organu nadzoru budowlanego stopnia powiatowego podjęte w sprawie samowolnej budowy zbiornika bezodpływowego na ścieki – w szczególności zaś ostateczna decyzja nakazująca rozbiórkę tego obiektu. Tym samym - w ocenie Sądu - nie można uznać, aby w dacie wniesienia skargi organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego pozostawał w bezczynności w postępowaniu prowadzonym w sprawie samowolnej budowy przedmiotowego zbiornika. Powołując się dalej na uchwałę NSA z dnia 26 listopada 2006 r., sygn. akt I OPS 6/08, Sąd zaznaczył, że do wszczęcia postępowania sądowadministracyjnego na skutek wniesienia skargi dochodzi z dniem doręczenia skargi organowi, którego działania lub bezczynności skarga dotyczy. Z tym momentem organ administracyjny staje się stroną tego postępowania i ma obowiązek udzielania odpowiedzi na skargę oraz przesłania do sądu skargi wraz z aktami sprawy. W niniejszej sprawie odpis skargi doręczony został organowi administracji w dniu 3 stycznia 2011 r., jednak również w tej dacie nie można stwierdzić aby organ ten pozostawał w bezczynności, gdyż co prawda w obrocie prawnym funkcjonowały już wskazane wcześniej wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 8 października 2009 r. i z dnia 21 października 2009 r., jednak żaden z nich nie był jeszcze prawomocny. Reasumując Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie nie można organowi zarzucić bezczynności ani na dzień sporządzenia skargi, ani na dzień jej wniesienia, jak też na moment wszczęcia postępowania sądowego. Również pełnomocnik skarżącej potwierdza, że w dniu składania skargi w obrocie prawnym funkcjonowały wydane przez odpowiednie organy, na podstawie przepisów u.p.b., decyzje dotyczące samowoli budowlanej spornego zbiornika. Jak podkreślił Sąd, rozpoznając skargę miał również na uwadze, że pełnomocnik skarżącej - doprecyzowując skargę - bezczynności organu dopatrywał się przede wszystkim w stanie jaki powstał już po wniesieniu skargi do sądu i po uprawomocnieniu się wyroku z dnia 8 października 2009 r., sygn. akt II SA/Wr 178/04, uchylającego decyzję nakładającą na właścicieli obiektu określone obowiązki – co miało miejsce w czasie zawisłości sprawy z obecnie rozpatrywanej skargi. Zarzucono bowiem, że po uprawomocnieniu się owego wyroku, organ do chwili rozpoznawania sprawy przez Sąd, nie pojął żadnych czynności w sprawie samowoli budowlanej pomimo, że dotychczasowe decyzje utraciły moc obowiązującą. Odmawiając słuszności powyższej argumentacji Sąd wskazał, że nie można postawić organowi zarzutu naruszenia prawa, skoro już przed wniesieniem skargi wydał wymagane prawem decyzje. Stan faktyczny istniejący w dniu orzekania przez sąd ma natomiast znaczenie w przypadku, gdy sąd ustali, że organ pozostawał w bezczynności na chwilę wniesienia skargi a następnie pozostający w bezczynności organ w wyniku tejże skargi, wyda żądany akt lub dokona wnioskowanej czynności do dnia orzekania przez sąd. W takim przypadku skarga zostaje uwzględniona przez organ w trybie autokontroli a postępowanie sądowe jako bezprzedmiotowe podlega umorzeniu. Dla uwzględnienia skargi na bezczynność konieczne byłoby zatem wykazanie, że organ pozostawał w bezczynności zarówno w dniu wniesienia skargi do sądu jak też w dniu orzekania przez sąd – co w niniejszej sprawie nie zostało uczynione. Na skutek złożonej skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 22 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 12/12, uchylił pkt I- wszy zaskarżonego wyroku i przekazał sprawę tut. Sądowi do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu swojego wyroku sąd kasacyjny wskazał, iż rozpoznawanie spraw ze skarg na bezczynność musi uwzględniać całokształt okoliczności określonej sprawy rozpoznawanej przez Sąd. Dokonując kontroli bezczynności organu Sąd powinien zatem brać pod uwagę także tok sprawy uruchomionej już w 2003 r. wnioskiem skarżącej oraz czas jaki upłynął od złożenia tego wniosku. Skarżąca od 2003 r. nie jest w stanie uzyskać rozstrzygnięcia sprawy samowoli budowlanej związanej z budową zbiornika. Stanowisko Sądu, iż przy rozpoznawaniu skarg na bezczynność orzeka się biorąc za podstawę stan bezczynności organu istniejący w chwili wniesienia skargi do Sądu, a nie w chwili wyrokowania, jest co do zasady słuszne. W sytuacji jednak, gdy można już mówić o przewlekłości postępowania (załatwianie stosunkowo prostej sprawy trwa już wiele lat), oceniając stan bezczynności należy uwzględniać wszystkie okoliczności sprawy, w tym także te które pojawiły się już po wniesieniu skargi. Podsumowując Sąd kasacyjny zauważył, iż ograniczenie się przez Sąd I instancji, w okolicznościach danej sprawy, do formalistycznie rozumianej zasady uwzględniania przy orzekaniu o bezczynności stanu faktycznego na dzień wniesienia skargi do Sądu, czyni zasadnymi zarzuty skargi kasacyjnej. Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej akta niniejszej sprawy zostały zwrócone tut. Sądowi w dniu 28 maja 2012 r. Sądowi z urzędu wiadomo, iż PINB w T. decyzją nr [...] z dnia 25 maja 2012 r., na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., umorzył postępowanie w sprawie budowy zbiornika na nieczystości płynne przeznaczone do obsługi budynku jednorodzinnego na działce nr [...] w N. D. uznając, iż nie istnieje potrzeba nakładania obowiązków określonych w art. 51 ust. 1 pkt 2 u.p.b., skoro dokonano rozbiórki przedmiotowego zbiornika, co potwierdza w sposób jednoznaczny inwentaryzacja powykonawcza geodezyjna z dnia 23 września 2009 r. oraz oświadczenie kierownika budowy. Z oświadczenia natomiast skarżącej, złożonego na rozprawie w dniu 12 lipca 2012 r., wynika, że otrzymała ona powyższą decyzję, od której złożyła odwołanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Sądy administracyjne, zgodnie z art. 1 § 2 ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola wojewódzkiego sądu administracyjnego obejmuje kwestie związane z procesem stosowania prawa w postępowaniu administracyjnym, a więc to, czy organ dokonał prawidłowych ustaleń co do obowiązywania zaskarżonej normy prawnej, czy normę tę właściwe interpretował i czy nie naruszył zasad ustalenia określonych faktów za udowodnione. Konsekwencją takiego unormowania jest konstatacja, iż uchylenie decyzji może nastąpić jedynie w sytuacji, gdy wydanie zaskarżonej decyzji nastąpiło w wyniku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź też innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika jednoznacznie z brzmienia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a)- lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, w skrócie u.p.p.s.a). Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 u.p.p.s.a sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą skargi. Istotne konsekwencje dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy wynikają z treści art. art. 190 u.p.p.s.a., który stanowi, że sąd, któremu sprawę przekazano, związany jest wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny. Pojęcie "wykładni prawa" użyte w art. 190 p.p.s.a. należy rozumieć wąsko, jako wyjaśnienie treści przepisów w granicach określonych podstawami kasacyjnymi. Związanie sądu pierwszej instancji wykładnią dokonaną przez NSA nie obejmuje zatem kwestii będących jej przedmiotem, lecz wykraczających poza przesłanki pozytywnego lub negatywnego ustosunkowania się do podstaw kasacyjnych, poglądów prawnych wypowiedzianych na marginesie orzeczenia, a także ocen dotyczących stanu faktycznego sprawy. "Sąd pierwszej instancji jest związany dokonaną przez NSA wykładnią prawa odnośnie takiego, a nie innego rozumienia określonych przepisów prawa w zakresie sformułowanych w skardze kasacyjnej jej podstaw, co nie odnosi się jednak do oceny prawidłowości ustaleń stanu faktycznego." (wyrok NSA z 4.09.2007 r., sygn. akt I FSK 1130 / 06). W tym miejscu wskazać trzeba, iż poprzez wyraźne wyartykułowanie przez Sąd kasacyjny tezy, że w ustalonym stanie faktycznym niniejszej sprawy można już mówić o przewlekłości postępowania, skoro załatwianie stosunkowo prostej sprawy trwa już wiele lat, to tym samym oceniając stan bezczynności należy uwzględniać wszystkie okoliczności sprawy, w tym także te które pojawiły się już po wniesieniu skargi, doszło do przesądzenia istnienia bezczynności PINB po uprawomocnieniu się wyroku tut. Sądu z dnia 8 października 2009 r., sygn. akt II SA/Wr 178/04, uchylającego decyzję organu I instancji nr [...] oraz utrzymującej ją w mocy decyzji organu odwoławczego z dnia 29 stycznia 2004 r., tj. od dnia 5 marca 2011 r. do dnia 25 maja 2012 r., kiedy to, na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., umorzono postępowanie w sprawie budowy zbiornika na nieczystości płynne. Wydanie w dniu 25 maja 2012 r. wzmiankowanej decyzji umarzającej postępowanie administracyjne w przedmiocie budowy zbiornika na nieczystości płynne na działce nr [...] w N. D. miało jeszcze jeden procesowy skutek, tym bardziej istotny, gdyż bezpośrednio dotyczy losów niniejszego postępowania dotyczącego skargi na bezczynność organu. Powyższe stwierdzenie jest konsekwencją podjętej przez Naczelny Sąd Administracyjny w składzie 7 sędziów uchwały z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08, mówiącej o tym, że przepis art. 161 § 1 pkt 3 u.p.p.s.a. ma zastosowanie także w przypadku, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organu- w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a tej ustawy- organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności. Na tle tej uchwały słuszny zatem staje się pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu postanowienia z dnia 17 stycznia 2012 r., sygn. akt I FSK 1803/11, iż aby mogło dojść do umorzenia postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 u.p.p.s.a. konieczne jest stwierdzenie, że zanim organ wydał akt lub dokonał czynności, były podstawy do zastosowania art. 149 u.p.p.s.a., a więc uwzględnienia skargi na bezczynność. Zdaniem Sądu w przedmiotowym postępowaniu takie warunki zaszły, gdyż po pierwsze- PINB w dniu 25 maja 2012 r. wydał decyzję, która "w inny sposób" kończyła postępowanie administracyjne zainicjowane przez skarżącą, która domagała się rozbiórki samowoli budowlanej w postaci zbiornika na nieczystości płynne, do czego w istocie doszło w trakcie budowy nowego zbiornika bezodpływowego, po drugie zaś- do czasu wydania powyższej decyzji umarzającej postępowanie, z uwagi na jego bezprzedmiotowość, organ I instancji, co wynika z przyjętej wykładni Naczelnego Sądu Administracyjnego, pozostawał w bezczynności. Z tych względów na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 149 § 1 u.p.p.s.a. orzeczono jak w pkt I postanowienia. Orzeczenie w przedmiocie wynagrodzenia adwokata ustanowionego z urzędu uzasadnia art. 250 u.p.p.s.a. oraz § 2 ust. 3 i § 19 pkt 1 w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) i pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).