II SAB/Wr 1459/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis po rozpoznaniu w dniu 20 kwietnia 2022 r. w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi S. K. i D. K. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Wrocławskim w przedmiocie samowolnie prowadzonych robót budowlanych wykonanych w celu zmiany sposobu użytkowania poddaszy nieużytkowych na mieszkanie I. stwierdza, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie Wrocławskim dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania; II. stwierdza, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu administracji do wydania aktu lub dokonania czynności; IV. przyznaje od organu administracji na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 1100 zł (tysiąc sto złotych); V. zasądza od organu administracji na rzecz strony skarżącej kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skargą z 18 XI 2021 r. S. K. i D. K. (dalej jako "skarżący") zarzucili Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Powiecie Wrocławskim (dalej jako "PINB") bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie samowolnie prowadzonych robót budowlanych wykonanych w celu zmiany sposobu użytkowania poddaszy nieużytkowych na mieszkanie w Kamieńcu Wrocławskim przy ul. L. [...]. W skardze zaznaczono, że postępowanie toczy się już od 30 X 2018 r., a więc ponad 3 lata i do chwili wniesienia skargi nie zostało zakończone. Zrelacjonowano przy tym przebieg postępowania administracyjnego podkreślając rażące naruszenie prawa przewidującego terminy załatwienia sprawy administracyjnej. W związku z tym zażądano: stwierdzenia przewlekłości i bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązania organu do wydania decyzji w terminie 14 dni, przyznania stronie skarżącej zadośćuczynienia w kwocie 10 000 zł oraz zasądzenia kosztów postępowania. Dodatkowo, pismem procesowym z 3 II 2022 r., skarżący podnieśli, że konsekwencją opieszałości w działaniach PINB jest umożliwienie wystawienia oferty sprzedaży mieszkania dwupoziomowego powstałego na skutek samowolnie wykonanych robót budowlanych. W odpowiedzi na skargę PINB wniósł o jej oddalenie wskazując, że czas prowadzonego postępowania uzasadniony był czynnościami dowodowymi i postępowaniem międzyinstancyjnym, które nadto przypadały na okres pandemii Covid-19 i znacznych braków kadrowych. Dodatkowym pismem procesowym z 5 I 2022 r. PINB oświadczył, że sprawa została zakończona decyzją z 6 XII 2021 r. (nr 93/2021) nakazującą inwestorce wykonanie określonych robót budowlanych (odpis decyzji załączono do pisma). Jak wynika z akt administracyjnych skargę wniesiono w następujących okolicznościach: W dniu 30 X 2018 r. PINB zawiadomił o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie samowolnych robót budowlanych wykonanych w celu zmiany sposobu użytkowania poddasza nieużytkowego na mieszkanie w budynku mieszkalnym jednorodzinnym w zabudowie szeregowej przy ul. L. [...], na działkach nr [...] i [...] w Kamieńcu Wrocławskim, gmina Czernica. Dnia 2 XI 2018 r. zawiadomiono strony o terminie przeprowadzenia oględzin wyznaczonych na dzień dnia 27 XI 2018 r. W dniu 27 XI 2018 r. przeprowadzono dowód z oględzin. Z uwagi na częściowy dostęp do obiektu stwierdzono konieczność przeprowadzenie kolejnego dowodu z oględzin. Dnia 7 I 2019 r. zawiadomiono strony o terminie przeprowadzenia drugich oględzin w dniu 31 I 2019 r. Dnia 31 I 2019 r. przeprowadzony został przez PINB dowód z oględzin. Sporządzono protokół znak PNB.7355- [...], wykonano szereg zdjęć obrazujących stan faktyczny. Dnia 13 II 2019 r. PINB zwrócił się do Urzędu Gminy Czernica o przekazanie wypisu i wyrysu z MPZP (odpowiedź wpłynęła w dniu 27 II 2019 r.). Dnia 4 IV 2019 r. zwrócono się do Wydziału Architektury i Budownictwa Starostwa Powiatu Wrocławskiego z prośbą o przekazanie dokumentacji projektowej budynku (odpowiedź wpłynęła w dniu 11 IV 2019 r.). W okresie od 23 IV do 30 X 2019 r. PINB wielokrotnie zwracał się do Urzędu Gminy Czernica o zajęcie stanowiska w przedmiocie wykładni postanowień MPZP. Dnia 30 X 2019 r. PINB zawiadomił strony postępowania o konieczności przesunięcia terminu załatwienia sprawy zgodnie z art. 36 kpa do 17 I 2020 r. W dniu 19 XII 2019 r. zawiadomiono strony o zamiarze wydania rozstrzygnięcia i możliwości końcowego zaznajomienia się z materiałem dowodowym. W dniu 22 I 2020 r. PINB uwzględnił wniosek skarżących złożony na etapie końcowego zaznajomienia się z aktami i przeprowadził dodatkową kontrolę obiektu budowlanego. Dnia 27 I 2020 r. zawiadomiono o zamiarze wydania rozstrzygnięcia w formie decyzji oraz przesunięciu terminu załatwienia sprawy. Dnia 27 IV 2020 r. PINB wypożyczył akta administracyjne Prokuratorowi Rejonowemu w Oławie (akta zwrócono do PINB w dniu 29 VII 2020 r.). Dnia 27 IV 2020 r. zawiadomiono strony postępowania o konieczności przesunięcia terminu załatwienia sprawy w związku z zagrożeniem epidemiologicznym COVID-19. W dniu 15 IX 2020 r. PINB zawiadomił o zamiarze wydania rozstrzygnięcia i możliwości końcowego zaznajomienia się z aktami sprawy w terminie 7 dni. Dnia 20 X 2020 r. PINB decyzją nr [...] nakazał inwestorowi doprowadzenie do stanu poprzedniego dwóch poddaszy budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych przy ul. L. [...] i [...], na działkach nr [...] i [...] w Kamieńcu Wrocławskim w związku z samowolnym przeprowadzeniem robót budowlanych w sposób naruszający obowiązujące na tym terenie przepisy planowania przestrzennego. Decyzją z dnia [...] 2021 r. (nr [...]) Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania inwestora, uchylił zaskarżoną decyzję PINB i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W dniu 13 I 2021 r. zwrócono do PINB akta administracyjne wraz z decyzją odwoławczą. Dnia 25 V 2021 r. PINB wezwał określone osoby do złożenia pisemnych zeznań w sprawie (odpowiedź wpłynęła w dniach 22 VI i 20 VIII 2021 r.). Dnia 8 IX 2021 r. PINB zawiadomił strony o zakończeniu postępowania i możliwości końcowego zaznajomienia się z aktami sprawy w terminie 7 dni. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Podstawą prawną skargi jest art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 VIII 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm.) - dalej "ppsa", z którego wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania kończącego się wydaniem decyzji administracyjnej. Według zaś art. 37 § 1 pkt 1 ustawy z 14 VI 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096, ze zm.) – dalej jako "kpa" "bezczynność" zachodzi wówczas, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa lub w przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 kpa. "Przewlekłość" postępowania administracyjnego została zaś zdefiniowana w art. 37 § 1 pkt 2 kpa. Wynika z niego, że "przewlekłość" wystąpi wówczas, gdy "postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy". W okolicznościach rozpatrywanej sprawy zakwestionowano obie formy opieszałości postępowania, tj. zarówno bezczynność jak i przewlekłość. Przystępując zatem do oceny zasadności przedmiotowej skargi wskazać należy, że zarzut bezczynności jaki i przewlekłości w prowadzeniu postępowania przez PINB okazał się uzasadniony. Nie przesądza jednak o przewlekłości i bezczynności postępowania sam fakt, że postępowanie toczy się już ponad 3 lata. Jak bowiem wynika z art. 35 § 5 kpa, do terminów załatwienia sprawy nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu. Jeśliby więc okres postępowania prowadzonego przez PINB usprawiedliwiony był okolicznościami niezależnymi od organu (czas niezbędny np. do przeprowadzenia koniecznych dowodów, dokonania doręczeń, przeprowadzenia postępowań instancyjnych i sądowych) przy jednoczesnym zachowaniu przez organ sprawności i właściwej koncentracji czynności dowodowych, to nie będzie podstaw do stwierdzenia przewlekłości nawet w przypadku wieloletnich postępowań. W okolicznościach sprawy szczegółowa analiza poszczególnych czynności procesowych w toku prowadzonego przez PINB postępowania prowadzi jednak do wniosku, że organ ten nie ustrzegł się działań o charakterze opieszałym czy spóźnionym, przyczyniając się w rezultacie do wydania rozstrzygnięcia później, niżby to wynikało z obiektywnych uwarunkowań procesowych. Zastrzeżenia budzi zwłaszcza postępowanie PINB w okresie od 23 IV do 30 X 2019 r., w którym PINB usiłował uzyskać stanowisko Wójta Gminy Czernica w przedmiocie wykładni przepisów MPZP. Tymczasem tego rodzaju stanowisko nie było niezbędne do rozstrzygnięcia sprawy. Jakkolwiek PINB ma prawo posiłkować się opinią innych organów w sprawie, to jednak wiążącej wykładni przepisów MPZP w prowadzonym postępowaniu nadzorczym dokonuje wyłącznie PINB, jako organ rozstrzygający sprawę (wydający decyzję). Nieuzasadnione było zatem wyczekiwanie przez około 6 miesięcy na uzyskanie od wskazanego organu opinii dotyczącej wykładni postanowień MPZP. Nie znajduje też usprawiedliwienia 4-miesięczny zastój, jaki nastąpił po zwrocie akt przez organ odwoławczy. Akta zwrócono do PINB w dniu 13 I 2021 r., zaś dopiero pismem z dnia 25 V 2021 r. PINB wzywa określone osoby do złożenia zeznań. Na uwagę zasługują także dwa ponadmiesięczne okresy zastoju, dla których również nie można znaleźć usprawiedliwienia. Pierwszy dotyczy okresu od 27 II do 4 IV 2019 r., to jest okresu pomiędzy uzyskaniem przez PINB wypisu i wyrysu z MPZP a wystąpieniem przez PINB do właściwego starosty o wypożyczenie dokumentacji budowy. Nie sposób przyjąć, by sporządzenie tego rodzaju wystąpienia wymagało ponad miesiąc czasu. Drugi okres to czas pomiędzy 29 VII a 17 IX 2020 r., to jest okres od momentu zwrotu akt administracyjnych przez prokuratora do PINB a wystosowaniem przez PINB zawiadomienia o możliwości końcowego zaznajomienia się z aktami sprawy. PINB wystosował takie zawiadomienie dopiero po upływie ponad miesiąca od otrzymania akt administracyjnych, co niewątpliwie stanowiło przewlekłość. Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie wystąpiły okresy opieszałości, które kwalifikować należy zarówno jako przewlekłe prowadzenie postępowania jak i bezczynność. Jak wynika z art. 149 § 1 ppsa, sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W niniejszym przypadku bezprzedmiotowe jest zobowiązywanie PINB do wydania w określonym terminie decyzji (art. 149 § 1 pkt 1 ppsa), skoro decyzja została już wydana. Zobowiązywanie organu w takich warunkach do wydania decyzji byłoby więc niecelowe i niewykonalne. Tym samym postępowanie należało umorzyć w części dotyczącej wyznaczenia organowi terminu do wydania decyzji (art. 161 § 1 pkt 3 ppsa). Należy przy tym podkreślić, że zakończenie postępowania, przed rozpatrzeniem skargi na bezczynność lub przewlekłość nie dezaktualizuje kompetencji sądu z art. 149 § 1 pkt 3 ppsa, a więc stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego postępowania. Kompetencja ta pozwala na przesądzenie o istnieniu bezczynności lub przewlekłości, nawet wówczas, gdy stan bezczynności lub przewlekłości już ustał (wydano akt, interpretację albo dokonano czynności). Zasadnie wskazuje się w orzecznictwie, że jeśli z uwagi na wydanie żądanego aktu, nie jest możliwe zobowiązanie do wydania decyzji, to w tym zakresie postępowanie ze skargi na bezczynność podlega umorzeniu. W zakresie zaś stwierdzenia bezczynności lub przewlekłości, w warunkach wniesienia skargi przed doręczeniem skarżącemu zaskarżonej decyzji, skarga powinna zostać merytorycznie rozpoznana, a uwzględnienie skargi polega na wydaniu wyroku opartego na art. 149 § 1 pkt 3 ppsa (zob. wyrok NSA z 18 I 2019 r., II OSK 2401/18 – publ. CBOSA). Jak wynika z art. 149 § 1a ppsa, stwierdzając przewlekłość lub bezczynność organu sąd jednocześnie stwierdza, czy przewlekłość lub bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. "Rażące" naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa. Orzeczenie o kwalifikowanej formie bezczynności lub przewlekłości winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się w żaden sposób usprawiedliwić. Jednakże w celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Samo przekroczenie przez podmiot zobowiązany ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia (wyrok NSA z 17 V 2019 r., I OSK 2171/17, publ. CBOSA). Uwzględniając powyższe kryteria stwierdzić należy, że w kontrolowanej sprawie bezczynność i przewlekłość miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Opieszałość postępowania obejmuje w tym przypadku okres około 12. miesięcy. Tak znaczących opóźnień nie można usprawiedliwić okolicznościami sprawy ani też problemami organizacyjno-kadrowymi. Braki kadrowe oraz duży wpływ spraw do organu wymagających ich załatwienia w drodze decyzji administracyjnej nie stanowią usprawiedliwionego uzasadnienia zwłoki w rozpoznaniu sprawy administracyjnej. Okoliczności te wiążą się z niedochowaniem przez organ należytej staranności w zabezpieczeniu dostatecznej obsady kadrowej zapewniającej terminowe załatwianie spraw administracyjnych i odpowiedniego zorganizowania postępowania administracyjnego, obejmującego również egzekwowanie od pracowników obowiązków w takim okresie, aby wydanie decyzji kończącej postępowanie prowadzone przez organ nastąpiło w rozsądnym terminie (wyrok NSA z 25 VII 2019 r., II OSK 1233/19, publ. CBOSA). Co do wpływu sytuacji epidemicznej na tok postępowania to Sąd ma świadomość, że okresu od 14 III do 24 V 2020 r. nie zalicza się do okresów ewentualnej bezczynności czy przewlekłości organów, tak więc okres ten nie był brany pod uwagę dla ustalenia zakresu czasowego bezczynności i przewlekłości. Jak wynika z art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 ppsa, w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłość sąd może z urzędu lub na wniosek strony wymierzyć organowi grzywnę do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości pięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim. W orzecznictwie wyraża się przy tym słuszny pogląd, że tego rodzaju orzeczenie ma charakter represyjny (grzywna) oraz kompensacyjny (suma pieniężna) i powinno być zastosowane w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy (tak NSA w wyroku z 18 X 2017 r., II OSK 1769/17, publ. CBOSA). Przyznanie sumy pieniężnej ma charakter przede wszystkim prewencyjny i kompensacyjny służąc zadośćuczynieniu za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej (tak NSA w wyroku z 23 V 2017 r., I OSK 1662/16, publ. CBOSA). W konsekwencji suma pieniężna może być przyznana w przypadku dopuszczenia się przez organ przewlekłości lub bezczynności o szczególnym charakterze, uzasadniającym zastosowanie wobec strony środka kompensacyjnego. W okolicznościach niniejszej sprawy czas nieuzasadnionego oczekiwania przez skarżących na działania organu wskazywał na zasadność przyznania sumy pieniężnej w kwocie 1100 zł. Sąd nie uwzględnił w tym zakresie pełnego żądania skarżących co do wysokości sumy, która powinna być przyznana na podstawie art. 149 § 2 ppsa, uznając, że zasądzona kwota jest adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności. W ocenie Sądu zasądzona kwota z jednej strony zadośćuczyni za opieszałość organu administracji w załatwieniu sprawy, z drugiej będzie stanowiła sankcję dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ppsa uwzględniając poniesione przez stronę skarżącą celowe koszty w łącznej kwocie 100 zł (wpis od skargi). Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 ppsa.