II SAB/Wr 194/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel (spr.), Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon, Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w Wydziale II w dniu 2 lipca 2024 r. sprawy ze skargi S. K. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie wydania zaświadczenia potwierdzającego datę złożenia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej I. umarza postępowanie w przedmiocie zobowiązania Wojewody Dolnośląskiego do załatwienia sprawy; II. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności w sprawie, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. oddala dalej idącą skargę; IV. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz skarżącego kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. S. K. (dalej jako strona lub skarżący) w skardze z dnia 29 stycznia 2024 r. zarzucił Wojewodzie Dolnośląskiemu (dalej jako Wojewoda lub organ) bezczynność w sprawie wydania zaświadczenia potwierdzającego datę złożenia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej. W skardze wniesiono o stwierdzenie bezczynności organu z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązanie organu do załatwienia wniosku w terminie 7 dni od daty otrzymania przez Wojewodę prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, przyznanie na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w kwocie 1000 zł, skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Jak wynika z uzasadnienia skargi oraz akt administracyjnych strona wnioskiem z dnia 16 stycznia 2024 r. (data wpływu do organu) wniosła o wydanie zaświadczenia potwierdzającego datę złożenia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej. Pismem z dnia 26 stycznia 2024 r. strona złożyła ponaglenie. Skarga na bezczynność organu z dnia 29 stycznia 2024 r. wpłynęła do organu w dniu 1 lutego 2024 r. W dniu 21 lutego 2024 r. organ wydał zaświadczenie o treści żądanej przez stronę. Skarga wpłynęła do tut. Sądu w dniu 4 marca 2024 r. wraz w wnioskiem organu o jej oddalenie jako niezasadnej z uwagi na ilość spraw, które procedowane są w organie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga na bezczynność organu jest uzasadniona. Podstawą prawną skargi jest art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 935, dalej jako u.p.p.s.a.), z którego wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania kończącego się wydaniem decyzji administracyjnej. Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 u.p.p.s.a. Na wstępie należy wskazać, że w niniejszej sprawie zastosowania nie miały regulacje art. 100c oraz art. 100d ustawy z 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (t. jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 167 ze zm., dalej jako u.p.p.U.). Podkreślenia wymaga, że wspomniany art. 100c u.p.p.U. reguluje bieg terminów załatwienia spraw w postępowaniu o udzielenie, cofnięcie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy, zezwolenia na pobyt stały, zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej, jak również w postępowaniu o zmianę zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy w zawodzie wymagającym wysokich kwalifikacji. Z kolei zawierający te same regulacje art. 100d u.p.p.U. wydłuża termin końcowy okresu, w którym regulacje ust. 1-4 mają obowiązywać, obecnie do dnia 30 września 2025 r. Tym samym przepisy te nie normują biegu określonych w przepisach k.p.a. terminów załatwienia sprawy w postępowaniu wszczętym wnioskiem o wydanie zaświadczenia. Zaprezentowane stanowisko znajduje swoje odzwierciedlenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. np. wyrok z dnia 9 stycznia 2024 r., sygn. akt II OSK 784/23, powoływane wyroki dostępne na stronie - https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Pojęcie "bezczynności organu" zdefiniowane zostało w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., w którym wskazano, że "bezczynność" wystąpi wówczas, gdy "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1". Zgodnie z art. 35 § 2 i § 3 k.p.a., niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Stosownie zaś do art. 36 § 1 k.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Jak wynika z treści art. 149 § 1 u.p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że bezprzedmiotowym stało się zobowiązywanie organu do wydania w określonym terminie zaświadczenia (art. 149 § 1 pkt 1 u.p.p.s.a.), skoro takie zaświadczenie zostało wydane już po wniesieniu skargi. Zobowiązywanie organu w takich warunkach do wydania zaświadczenia byłoby więc niecelowe i niewykonalne. Tym samym postępowanie, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 u.p.p.s.a., należało umorzyć w części dotyczącej zobowiązania organu do załatwienia sprawy (pkt I sentencji wyroku). Zakończenie postępowania, przed rozpatrzeniem skargi na bezczynność lub przewlekłość nie dezaktualizuje kompetencji sądu z art. 149 § 1 pkt 3 u.p.p.s.a., a więc stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego postępowania. Kompetencja ta pozwala na przesądzenie o istnieniu bezczynności lub przewlekłości, nawet wówczas, gdy stan bezczynności lub przewlekłości już ustał z uwagi na wydanie żądanego aktu, interpretacji albo dokonania czynności. Pomimo niemożności w tym zakresie uwzględnienia skargi poprzez zobowiązanie do załatwienia sprawy i konieczności umorzenia postępowania nic nie stoi na przeszkodzie w zakresie procedowania co do stwierdzenia bezczynności lub przewlekłości, w warunkach wniesienia skargi przed doręczeniem skarżącemu wnioskowanego zaświadczenia. W takich sytuacjach skarga powinna zostać merytorycznie rozpoznana, a uwzględnienie skargi polega na wydaniu wyroku opartego na art. 149 § 1 pkt 3 u.p.p.s.a. (zob. zwłaszcza wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 2401/18). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, należy stwierdzić, że wystąpiła bezczynność w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. Zebrany bowiem w sprawie materiał dowodowy potwierdza, że wniosek skarżącego o wydanie zaświadczenia wpłynął do Wojewody w dniu 16 stycznia 2024 r. Mimo to organ nie wydał zaświadczenia w ustawowym terminie, czyli do dnia 23 stycznia 2024 r., lecz uczynił to dopiero w dniu 21 lutego 2024 r. Opóźnienie w realizacji wniosku strony wyniosło zatem blisko miesiąc. Jak wynika z art. 149 § 1a u.p.p.s.a., stwierdzając przewlekłość lub bezczynność organu sąd jednocześnie stwierdza, czy przewlekłość lub bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. "Rażące" naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa. Orzeczenie o kwalifikowanej formie bezczynności lub przewlekłości winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się w żaden sposób usprawiedliwić. Jednakże w celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Samo przekroczenie przez podmiot zobowiązany ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia (wyrok NSA z dnia 17 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 2171/17). W niniejszej sprawie Sąd wziął pod rozwagę powszechnie znane okoliczności związane z napływem dużej liczby wniosków będących efektem konfliktu zbrojnego na terytorium Ukrainy, które niewątpliwie wskazują na obiektywne trudności w sprawnym prowadzeniu postępowania. Mając na uwadze powyższe blisko miesięczne opóźnienie w załatwieniu wniosku stwierdzić zatem należy, że nie stanowi ono naruszenia prawa o takim stopniu intensywności, aby uzasadniało zakwalifikowanie go jako rażące. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności Sąd stwierdził, iż organ dopuścił się bezczynności w sprawie, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 pkt 3 u.p.p.s.a.), co orzeczono w pkt II sentencji wyroku. Jak wynika z art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 u.p.p.s.a., w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłość sąd może z urzędu lub na wniosek strony wymierzyć organowi grzywnę do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości pięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim. W orzecznictwie wyraża się przy tym słuszny pogląd, że tego rodzaju orzeczenie ma charakter represyjny (grzywna) oraz kompensacyjny (suma pieniężna) i powinno być zastosowane w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy (zob. wyrok NSA z dnia 18 października 2017 r., sygn. akt II OSK 1769/17, publ. CBOSA). Przyznanie sumy pieniężnej ma charakter przede wszystkim prewencyjny i kompensacyjny służąc zadośćuczynieniu za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej (wyrok NSA z dnia 23 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 1662/16). W okolicznościach sprawy Sąd nie uwzględnił wniosku skarżącego o przyznanie sumy pieniężnej (pkt III sentencji wyroku). Sąd miał na uwadze, że skorzystanie z tego środka stanowi dyskrecjonalne uprawnienie - zgodnie z przyznaną prawem kompetencją sąd "może". W przedmiotowym postępowaniu Sąd uznał, że przyznanie stronie sumy pieniężnej nie jest uzasadnione okolicznościami sprawy, w szczególności mając na uwadze, że naruszenie przez organ prawa poprzez pozostawanie w bezczynności w podejmowaniu czynności urzędniczych nie miało postaci kwalifikowanej. Uwzględniono jednocześnie, że rozpoznawana skarga na bezczynność organu dotyczy wydania zaświadczenia, które jest czynnością materialno-techniczną, sprowadzającą się wyłącznie do poświadczenia faktów lub stanów prawnych, o które wnosi wnioskodawca. Nie rozstrzyga ono żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej i nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Z tej to przyczyny żądane zaświadczenie nie może stanowić podstawy prawnej dla uznania legalności pobytu cudzoziemca, zaś z faktu jego niewydania w terminie nie wynikają bezpośrednio dla strony dolegliwości porównywalne z przewlekaniem postępowania o udzielenie zezwolenia na pobyt. W rozpoznawanej sprawie istotne także jest, że wydano stronie żądane zaświadczenie. Tym samym stwierdzić należy, że zrealizował się interes prawny skarżącego. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 u.p.p.s.a. (pkt IV sentencji wyroku), uwzględniając poniesione przez skarżącego celowe koszty w łącznej kwocie 597 zł, na które składają się: wpis od skargi (100 zł), wynagrodzenie należne profesjonalnemu pełnomocnikowi (480 zł) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł).