II SAB/Wr 20/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek Sędziowie Sędzia WSA Anna Siedlecka – spr. Sędzia NSA Julia Szczygielska Protokolant asystent sędziego Malwina Jaworska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 2 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi A. K., B. M., C. M., G. G., H. Ś., R. Ś., R. P., P. B., M. K., J. M. na bezczynność Rady Miasta D. w przedmiocie podjęcia uchwały na podstawie art. 6 ust. 2 i ust. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oddala skargę. Pismem z dnia 18 października 2010 r. (data złożenia w Urzędzie Miasta w D.) A. K., M. K., G. G., R. P., C. M., H. Ś., R. Ś., J. M., P. B., B. M. złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę określając, że jest to "skarga na bezczynność Rady Miejskiej D. wobec naszego wezwania do naruszenia naszego interesu prawnego dotyczącego wezwania do wykonania czynności nakazanych prawem". W uzasadnieniu skargi jej autorzy podnieśli, że w związku z niewykonywaniem przez Radę Miejską w D. obowiązków wynikających z przepisów ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w dniu 18 sierpnia 2010 r. mieszkańcy D. (w liczbie 96 osób, w tym skarżący) wezwali Radę Miejską D. do podjęcia uchwał wymaganych przepisami tej ustawy, a których dotychczasowy brak stanowił naruszenie ich interesu prawnego wynikającego z art. 6 ust.2 i ust. 4 tej ustawy. Skarżący wskazali, że wbrew stanowisku wyrażonemu w opisanym wezwaniu Rada Miasta D. podjęła w dniu 30 sierpnia 2010 r. (w skardze błędnie podano datę 27 sierpnia 2010 r.) uchwałę nr [...]. W ocenie skarżących wskazana uchwała nie rozstrzyga kwestii poruszonych w wezwaniu. Wbrew jej tytułowi: ,,W sprawie ustalenia górnych stawek opłat ponoszonych przez właścicieli nieruchomości za usługi w zakresie odbierania odpadów komunalnych oraz opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych", treść uchwały została sformułowana dla realizacji celu zupełnie odmiennego niż wynika z wykładni systemowo-celowościowej art. 6 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Zdaniem skarżących celem istnienia przyjętego rozwiązania legislacyjnego, biorąc przede wszystkim pod uwagę art. 23 ustawy o samorządzie gminnym, jest ustawowo usankcjonowana ochrona prawna słabszej pozycji indywidualnych mieszkańców w kontaktach umownych z przedsiębiorcą realizującym zadanie własne gminy. Taką wolę i cel ustawodawcy potwierdza treść pisma Ministra Ochrony Środowiska z dnia 19 marca 2008 znak [...] skierowanego do Marszałka Senatu oraz wyrok NSA z 29 grudnia 2009 r. sygn. akt II OSK 1843/09. Przy tak rozumianym znaczeniu przepisu art. 6 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości, ustalenia zawarte w uchwale podjętej na jego podstawie, winny być skierowane do wszystkich mieszkańców gminy. Tymczasem zdaniem skarżących, Rada Miejska D., przekraczając kompetencje ustawowe, podjęła uchwałę, w której wbrew pojęciom ustawowym i nadużywając tych pojęć, ustaliła opłaty o charakterze: ,,sankcyjnym" , "restrykcyjnym" - dotyczące wyłącznie osób, które nie zawarły umowy z przedsiębiorstwem odbierającym odpady a nie "górne stawki opłat" w rozumieniu art. 6 ustawy, tj. mające zastosowanie do osób, które takie umowy zawarły. Na poparcie przedstawionego stanowiska skarżący powołali się na treść pisma Burmistrza D. z dnia 29 lipca 2010 r. znak [...], w którym w ocenie skarżących, dokonując błędnej wykładni art. 6 ust. 2 ustawy, stwierdził, tu cyt.: ,,Ponadto, w tym przypadku, gdy właściciel nie posiada umowy na odbiór odpadów komunalnych, gmina jest obowiązana zorganizować odbieranie odpadów komunalnych. W tym celu został przygotowany projekt uchwały Rady Miejskiej w sprawie określenia górnych stawek opłat". W ocenie skarżących zarzucana modyfikacja treści przepisów prawa zostało jednoznacznie zakwalifikowana w orzecznictwie sądowym, jako rażące naruszenie prawa. Ponadto zdaniem autorów skargi podjęcie uchwały nastąpiło bez wymaganego ustawowo należytego udokumentowania pracy Rady Miejskiej, w tym przypadku w zakresie sposobu ustalenia samej wysokości opłat, co de facto przesądzało o braku istnienia merytorycznej podstawy tego ustalenia, niezależnie od samej wadliwości prawnej. Odpowiadając na wezwanie Sądu w zakresie sprecyzowania przedmiotu skargi, pismem z dnia 2 grudnia 2010 r. skarżący podali, że przedmiotem skargi jest bezczynność organu, a tak zdefiniowany przedmiot skargi wynika z faktu nie podjęcia przez Radę uchwały zgodnej z obowiązującymi zasadami zawartymi w ustawie o utrzymaniu czystości, tj. takiej, która dotyczyć winna wszystkich mieszkańców D.. Podnieśli nadto, że domagają się nakazania Radzie Miejskiej podjęcia uchwały w sposób zgodny z celem określonym przez ustawodawcę w art. 6 ust. 2 i ust. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Skarżący pismem z dnia 8 grudnia 2010 r. złożyli do akt sprawy wezwanie z dnia 22 listopada 2010 r. skierowane do Rady Miejskiej D. określone jako: "wezwanie do usunięcia naruszenia naszego prawa wynikające z art. 6 ust. 2 i art. 6 ust. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach". W odpowiedzi na skargę Burmistrz D. wniósł o jej oddalenie, wskazując, że zakres poruszanych w skardze spraw dotyczących odbioru odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości został rozstrzygnięty podczas 62 sesji Rady Miejskie D. poprzez podjęcie uchwał: 1) nr [...] zmieniającej uchwałę w sprawie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie D.; 2) nr [...] w sprawie określenia wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na świadczenie usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości oraz opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych; 3) nr [...]w sprawie określenia wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na świadczenie usług w zakresie prowadzenia schronisk dla bezdomnych zwierząt; 4) nr [...] w sprawie określenia wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na świadczenie usług w zakresie ochrony przed bezdomnymi zwierzętami; 5) nr [...] w sprawie ustalenia górnych stawek opłat ponoszonych przez właścicieli nieruchomości za usługi w zakresie odbierania odpadów komunalnych oraz opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych. Wymienione uchwały zostały opublikowane w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego (Dziennik Urzędowy nr 190 pozycje 2845, 2846, 2847, 2848 z dnia 12.10.2010 r. oraz Dziennik Urzędowy nr 196 pozycje 2991 z dnia 20.10.2010 r.). W tych okolicznościach sprawy w ocenie autora odpowiedzi podniesiony w skardze zarzut bezczynności Rady Miejskiej D., przejawiający się niewykonaniem obowiązków wynikających z przepisów ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, nie znajduje uzasadnienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu postanowieniem z dnia 23 grudnia 2010 r. sygn. akt II SAB/Wr 66/10 odrzucił skargę A. K., M. K., G. G., R. P., C. M., H. Ś., R. Ś., J. M., P. B., B. M. na bezczynność Rady Miejskiej D. w przedmiocie podjęcia uchwały na podstawie art. 6 ust. 2 i ust. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jednolity Dz. U. z 2005 r. Nr 236 poz. 2008 ze zm.) z uwagi na brak uprzedniego wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa. Sąd przyjął, że skarga została złożona pismem z dnia 15 października 2010 r., natomiast pismo z dnia 22 listopada 2010 r. - określone jako wezwanie "do usunięcia stanu naruszenia naszego prawa wynikającego z art. 6 ust. 2 i art. 6 ust. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach" wpłynęło do organu w dniu 24 listopada 2010 r. Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej do tego postanowienia Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 14 kwietnia 2011 r. sygn. akt II OSK 622/11 uchylił zaskarżone orzeczenie, nakazując m.in. ponownie przeanalizować charakter powoływanego w skardze pisma z dnia 14 sierpnia 2010 r. zatytułowanego jako wezwanie: "do wykonania obowiązków ustawowych". Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Sąd administracyjny w granicach swojej właściwości bada zgodność zaskarżonych decyzji z prawem. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny (art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.). Ponownie rozpoznając sprawę, Sąd stwierdził, że skarga podlegała oddaleniu, albowiem zarzucana Radzie Miejskiej D. bezczynność uchwałodawcza nie istniała w momencie wniesienia skargi a to czyniło oczywiście bezzasadnym zarzut braku działania organu stanowiącego gminy, oparty na art. 101a ustawy o samorządzie gminnym. Na wstępie wskazać należy, że akty prawa miejscowego, a także inne akty jednostek samorządu terytorialnego (wymienione w pkt 5 art. 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) jak i bezczynność organu w wydaniu aktów nakazanych prawem, mogą być zaskarżone do wojewódzkiego sądu administracyjnego na podstawie ustaw ustrojowych, stanowiących lex specialis w stosunku do art. 3 § 2 pkt. 5 i 6 p.p.s.a. Stosownie do treści przepisu art. 101 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), skargę na uchwałę lub zarządzenie podjęte przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa - wnieść każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone daną uchwałą lub zarządzeniem. Zgodnie natomiast z art.101a ust. 1 ustawy, w oparciu o który złożona została niniejsza skarga, przepisy art.101 stosuje się odpowiednio, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich. W przypadkach, o których mowa w ust. 1, sąd administracyjny może nakazać organowi nadzoru wykonanie niezbędnych czynności na rzecz skarżącego, na koszt i ryzyko gminy ( art. 101a ust. 2). Odpowiednie stosowanie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym przesądza o tym, że prawo wniesienia skargi w trybie art. 101a będzie miał każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie z powodu niepodejmowania uchwały lub zarządzenia zostały naruszone. Przesłanki skutecznego wniesienia skargi na postawie art. 101a ustawy o samorządzie gminnym są zatem uwarunkowane następującymi okolicznościami: po pierwsze - zaskarżona bezczynność organu gminy musi dotyczyć czynności ze sfery administracji publicznej nakazanych temu organowi prawem, po drugie musi nie tylko dotyczyć interesu prawnego, ale również naruszać interes prawny lub uprawnienie skarżącego, po trzecie - musi być poprzedzone wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie wszystkie wyżej wymienione przesłanki zostały spełnione. Skarga z art. 101a ustawy o samorządzie gminnym dotyczy przede wszystkim bezczynności organów gminy w zakresie działalności uchwałodawczej i to w zakresie, w jakim przepisy prawa nakładają na organy jednostki samorządu terytorialnego obowiązek podjęcia stosownych uchwał, zarządzeń. W konkretnym przypadku obowiązek podejmowania przez rady gmin uchwał określających górne stawki opłat ponoszonych przez właścicieli nieruchomości za usługi w zakresie odbierania odpadów komunalnych lub opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych wynika z treści art. 6 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2005 r. Nr 236, poz. 2008 ze zm.). Uchwała w tym przedmiocie jest aktem prawa miejscowego. W podjętej na podstawie art. 6 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach uchwale rada gminy określa podmiotom zewnętrznym w stosunku do administracji, obowiązki, co nadaje uchwalonym normom charakter generalny i abstrakcyjny. Rada określając górne stawki opłat ponoszonych przez właścicieli nieruchomości za usługi w zakresie odbierania odpadów komunalnych lub opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych, stosuje niższe stawki, jeżeli odpady komunalne są zbierane i odbierane w sposób selektywny (art. 6 ust. 4). Gmina jest obowiązana zorganizować odbieranie odpadów komunalnych oraz opróżnianie zbiorników bezodpływowych w przypadku właścicieli nieruchomości, którzy nie zawarli umów na odbiór odpadów komunalnych lub wywóz nieczystości ciekłych (art. 6 ust. 6). Jak wynika z akt sprawy, skarżący skierowanym do Rady Miejskiej D. pismem z dnia 14 sierpnia 2010 r. (złożonym w Kancelarii Rady w dniu 18 sierpnia 2010 r.) zwrócili się z wezwaniem "do wykonania obowiązków ustawowych". Złożenie skargi do tut. Sądu w dniu 18 października 2010 r. poprzedzone zostało zatem wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. W ocenie Sądu skarżący wykazali również związek przyczynowy między zarzucaną bezczynnością Rady Miasta D. a naruszeniem ich interesu prawnego. Z wyżej podanych przyczyn brak było możliwości odrzucenia skargi. Przechodząc do merytorycznej oceny skargi na bezczynność Rady Miejskiej D. upatrywanej w zaniechaniu podjęcia uchwały zgodnej z art. 6 ust. 2 i 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach stwierdzić należy, że w konkretnym przypadku nie zaistniały przesłanki do uznania, iż organ uchwałodawczy gminy pozostawał w bezczynności w przedmiocie podjęcia omawianej uchwały. W pierwszej kolejności zauważyć należy, czego nie kwestionują zresztą sami skarżący, że Rada Miejskiej D. w dniu 30 sierpnia 2010 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie ustalenia górnych stawek opłat ponoszonych przez właścicieli nieruchomości za usługi w zakresie odbierania odpadów komunalnych oraz opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych. Skarga zaś na bezczynność organu złożona została w dniu 18 października 2010 r., a wiec już po podjęciu uchwały. Strona skarżąca podtrzymując zarzuty skargi na bezczynność uchwałodawczą, całkowicie pomija wyżej wskazaną okoliczność. Skarga na bezczynność uchwałodawczą wywiedziona po podjęciu opisanej uchwały bezczynności uchwałodawczej skutecznie zarzucać nie może. Przede wszystkim jednak w warunkach rozpatrywanej sprawy podkreślenia wymaga, że bezczynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 w związku z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. nie można doszukiwać się w upatrywanej przez skarżących nieprawidłowości w prawidłowym zastosowaniu przez Radę Miejskiej D. art. 6 ust. 2 i ust 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminie. W tym miejscu zauważyć należy, że postępowanie wywołane skargą na bezczynność organu cechuje pewna specyfika polegająca na tym, iż rozpoznając skargę tego rodzaju, sąd nie wnika w merytoryczną i procesową poprawność wydawanego przez ten organ aktu czy podejmowanych czynności. W przypadku skargi na bezczynność organu, przedmiotem kontroli sądowej nie jest bowiem określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjęcia działania w danej formie i w określonym przez prawo terminie (tak: J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2004., s. 28). Stąd też zarzucana bezprawność może być podstawą skargi na uchwałę Rady Miejskiej D. z dniu 30 sierpnia 2010 r. nr [...] wywiedzionej z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, a nie w skardze na bezczynność uchwałodawczą rady gminy opartej na art. 101a ustawy o samorządzie gminnym. Zarzucany przez skarżących brak podjęcia uchwały zgodnej z obowiązującymi zasadami i celem zawartym w art. 6 ust. 2 i ust. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach może zatem dowodzić istnienia ewentualnej nieprawidłowości uchwały, a tę wykazywać można wyłącznie w skardze na uchwałę, a nie w skardze na bezczynność organu. Również wyłącznie w skardze na podjętą uchwałę można skutecznie podnosić zarzuty dotyczące braku należytego udokumentowania wysokości kalkulacji przyjętych opłat. Nie stanowi o bezczynności organu także brak uwzględnienia wielokrotnie zgłaszanego przez skarżących m.in. w trakcie prac w Komisjach Rady stanowiska dotyczącego zakresu podmiotowego uchwały, która według nich ma zastosowanie wyłącznie do mieszkańców, którzy nie zawarli umowy z przedsiębiorstwem odbierającym odpady, a przez założoną wysokość opłat - będzie miała charakter "represyjny". Nie stanowi również o zasadności skargi w trybie bezczynności odmienna od skarżonego organu wykładnia treści przepisów mających zastosowanie przy podejmowaniu uchwał. Reasumując, Sąd administracyjny przy tak sprecyzowanym przedmiocie zaskarżenia (bezczynność uchwałodawcza, a nie sprzeczność z prawem treści uchwały) został pozbawiony możliwości merytorycznej oceny treści samej uchwały. W postępowaniu sądowoadministracyjnym sąd bowiem nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi oraz powołaną przez stronę podstawą prawną (tak: art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), ale zawsze jest związany przedmiotem zaskarżenia i rozstrzyga w granicach danej sprawy. Zarzucanie przez stronę organowi bezczynności, oznacza niemożność uczynienia przedmiotem kontroli sądowej treści konkretnego aktu lub czynności organu, i odwrotnie. Na marginesie dodać można, że strona skarżąca ma oczywiście uprawnienie do skarżenia podjętej na podstawie art. 6 ust. 2 i ust 4 ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach uchwały, co też miało miejsce. Podnoszone bowiem przez skarżących zarzuty, o których tu mowa, zostały częściowo uwzględnione i Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu nieprawomocnym wyrokiem z dnia 22 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Wr 108/11 stwierdził nieważności uchwały Rady Miejskiej D. z dnia 30 sierpnia 2010 r. nr [...] w sprawie ustalenia górnych stawek opłat ponoszonych przez właścicieli nieruchomości za usługi w zakresie odbierania odpadów komunalnych oraz opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych. Z tych przyczyn sąd administracyjny nie stwierdziwszy zarzucanej przez stronę skarżącą bezczynności uchwałodawczej Rady Miasta D. oddalił skargę jako bezzasadną (art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).