II SAB/Wr 268/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis (spr.) Asesor WSA Malwina Jaworska-Wołyniak po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 maja 2025 r. spraw ze skarg A. S., B. S., H. S., J. S., M. S. i M. S. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Wojewodę Dolnośląskiego do wydania aktu lub dokonania czynności w terminie 60 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz każdego ze skarżących sumę pieniężną w kwocie po 800 (słownie: osiemset) złotych; V. dalej idące skargi oddala; VI. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz każdego ze skarżących kwotę po 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. A. S., B. S., H. S., J. S., M. S., M. S.(1) (dalej: skarżące, strona skarżąca) reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika pismami z dnia 28 stycznia 2025 r. wnieśli odrębne skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. W skargach zamieszczono żądania dotyczące: stwierdzenia przewlekłości z rażącym naruszeniem prawa; wymierzenia organowi grzywny w wysokości dziesięciokrotności przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów; przyznanie od organu na rzecz skarżących sumy pieniężnej w maksymalnej wysokości; ewentualnie o orzeczeniu przez Sąd o istnieniu uprawnienia do wypłaty rekompensaty, jeżeli Sąd uzna, że pozwala na to charakter sprawy. Jak wynika z treści skarg oraz akt administracyjnych A. S.(1) pismem datowanym na dzień 29 grudnia 2008 r. wniosła o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez W. i A.(1) małżonków S. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Dnia 30 listopada 2011 r. Wojewoda wydał postanowienie o nowym terminie załatwienia sprawy tj. do 31 grudnia 2012 r. Następnie 18 grudnia 2012 r. Wojewoda wydał postanowienie o nowym terminie załatwienia sprawy tj. do 30 czerwca 2014 r. Kolejną udokumentowaną czynnością organu było wydanie postanowienia z dnia 19 marca 2015 r. (Nr MZ-MZU.7541.1.863.2015.ASz), którym zawieszono postępowanie, do czasu ustalenia kręgu spadkobierców zmarłej strony. Dalej pismem z dnia 28 września 2023 r. (Nr NRŚ-MZ.7541.1.301.2023.AN) organ poinformował skarżących, że prowadzi postępowanie w sprawie o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, wszczęte na wniosek A. S.(1), które zostało zawieszone ze względu na śmierć wnioskodawczyni. W odpowiedzi na pismo Wojewody - w dniu 20 grudnia 2024 r. - wpłynął zarejestrowany akt poświadczenia dziedziczenia Rep. [...] nr [...] z dnia 12 października 2024, ustalający krąg spadkobierców A. S.(1). Pismem z dnia 17 grudnia 2024 r. skarżący wnieśli o podjęcie postępowania oraz wnieśli pismo zatytułowane jako "ponaglenie". Wojewoda postanowieniem z dnia 2 stycznia 2025 r. (Nr NRŚ-MZ.7541.1.301.2023.AN) podjął postępowanie. Pismem z dnia 2 stycznia 2025 r. Wojewoda wezwał strony do uzupełnienia braków wniosku. Pismem z dnia 17 stycznia 2025 r. Wojewoda przekazał pismo zatytułowane jako "ponaglenie" do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, który postanowieniem z dnia 20 lutego 2025 r. (Nr DAP-WOSRFR.7281.3.2025.MP) uznał zażalenie stron za bezzasadne. W odpowiedzi na skargi Wojewoda wniósł o ich oddalenie. Jednocześnie zaznaczono, że do dnia sporządzenia odpowiedzi na skargę do organu nie wróciły akta przedmiotowej sprawy z Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji. Postanowieniem z dnia 28 maja 2025 r. Sąd zarządził połączenie do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia spraw zainicjowanych skargami: A. S. (zarejestrowaną pod sygn. akt II SAB/Wr 268/25), B. S. (zarejestrowaną pod sygn. akt II SAB/Wr 269/25), H. S. (zarejestrowaną pod sygn. akt II SAB/Wr 270/25), J. S. (zarejestrowaną pod sygn. akt II SAB/Wr 271/25), M. S. (zarejestrowaną pod sygn. akt II SAB/Wr 272/25), M. S.(1) (zarejestrowaną pod sygn. akt II SAB/Wr 273/25) na podstawie art. 111 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a) jako pozostających ze sobą w związku. Sprawy te prowadzono dalej pod sygn. akt II SAB/Wr 268/25. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Podstawą prawną skarg jest art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., z którego wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania kończącego się wydaniem decyzji administracyjnej. Należy przy tym pamiętać, że z uwagi na datę wszczęcia postępowania (2008 r.) czynności podejmowane przez Wojewodę należy ocenić w świetle przepisów k.p.a. w brzmieniu sprzed dnia 1 czerwca 2017 r., a to z uwagi na art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935). Wynika z niego, że do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia niniejszej ustawy, tj. przed dniem 1 czerwca 2017 r., ostateczną decyzją lub postanowieniem stosuje się przepisy k.p.a. w brzmieniu dotychczasowym. W myśl art. 37 § 1 k.p.a., w brzmieniu obowiązującym przed 1 czerwca 2017 r., na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu – wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Wobec dotychczas poczynionych uwag wniesione przez pełnomocnika skarżącej pismo z dnia 17 grudnia 2024 r. nazwane ponagleniem, należało zakwalifikować zatem jako zażalenie. W odniesieniu do pojęcia przewlekłego prowadzenia postępowania w doktrynie przyjmowano, że jest to postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – komentarz, wyd. 5, Warszawa 2012 r., str. 44). Uwzględniając powyższe stwierdzić należy jednak, że w okolicznościach rozpatrywanej sprawy wystąpiły okresy opieszałości, które kwalifikować należy jako przewlekłe prowadzenie postępowania. W pierwszej kolejności wskazać należy, że pomiędzy 31 grudnia 2008 r. (data wpływu wniosku do organu), a 30 listopada 2011 r. (data wydania postanowienia o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy) minęło pozwolenie, czyli około 35 miesięcy. W tym okresie jednocześnie brak jest dowodów na podjęcie przez organ jakichkolwiek działań. Następnie zauważyć należy, że od 1 grudnia 2011 r. do 18 grudnia 2012 r. (data wydania kolejnego postanowienia o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy) minęło około 12 miesięcy. Również w tym okresie brak jest jakiejkolwiek aktywności organu. Dopiero postanowieniem z dnia 18 grudnia 2012 r. organ wyznaczył dodatkowy termin (do 30 czerwca 2014 r.). Kolejną czynnością organu było wydanie postanowienia o z dnia 19 marca 2015 r., którym zawieszono z urzędu przedmiotowe postępowanie, do czasu ustalenia kręgu spadkobierców zmarłej strony. Co szczególnie istotne wnioskodawczyni (A. S.(1)) zmarła w dniu [...] stycznia 2009 r. (dane z adnotacji organu z dnia 18 września 2023 r., k. 12 akt Wojewody), przy czym postępowanie zawieszono dopiero 19 marca 2015 r. W konsekwencji należy stwierdzić, że organ przez prawie 6 lat prowadził postępowanie nie pozyskując żadnych dokumentów, danych (przedłożone przez organ akta administracyjne, a w zasadzie ich kopie nie potwierdzają takich czynności organu), co pośrednio mogło mieć również wpływ na fakt, że wcześniej nie uzyskano informacji o śmierci wnioskodawczyni. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności Sąd stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), co orzeczono w pkt I sentencji wyroku. Jak wynika z art. 149 § 1a p.p.s.a., stwierdzając przewlekłość lub bezczynność organu sąd jednocześnie stwierdza, czy przewlekłość lub bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa. Orzeczenie o kwalifikowanej formie bezczynności lub przewlekłości winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się w żaden sposób usprawiedliwić. Jednakże w celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane jest okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Samo przekroczenie przez podmiot zobowiązany ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia (wyrok NSA z dnia 17 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 2171/17, publ. CBOSA). Braki kadrowe oraz duży wpływ spraw do organu wymagających ich załatwienia w drodze decyzji administracyjnej nie stanowią usprawiedliwionego uzasadnienia zwłoki w rozpoznaniu sprawy administracyjnej. Okoliczności te wiążą się z niedochowaniem przez organ należytej staranności w zabezpieczeniu dostatecznej obsady kadrowej zapewniającej terminowe załatwianie spraw administracyjnych i odpowiedniego zorganizowania postępowania administracyjnego, obejmującego również egzekwowanie od pracowników obowiązków w takim okresie, aby wydanie decyzji kończącej postępowanie prowadzone przez organ nastąpiło w rozsądnym terminie (wyrok NSA z dnia 25 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 1233/19, publ. CBOSA). Uwzględniając wskazane kryteria stwierdzić należy, że w kontrolowanej sprawie przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt II sentencji wyroku). W ocenie Sądu zasadniczy wpływ na taką kwalifikację postępowania ma długość okresu przewlekłości, jej charakter oraz fakt, że Wojewoda nie dochowywał kolejnych wyznaczanych przez siebie terminów terminu sprawy. Nie może przy tym stanowić usprawiedliwienia dla organu w zakresie czasu oczekiwania na podjęcie czynności lub wydanie stosownego rozstrzygnięcia podnoszona w odpowiedzi na skargę argumentacja dotycząca przekazania akt Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji celem rozpoznania zażalenia. Sąd w tym zakresie podzielił stanowisko wyrażone w orzecznictwie, że brak akt sprawy przesłanych innemu organowi albo sądowi, nie jest przyczyną niezależną od organu. Rzeczą organu jest bowiem takie zorganizowanie pracy, aby być w posiadaniu albo samych akt administracyjnych albo ich kopii w razie zaistnienia konieczności ich przekazania innemu organowi (por. wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 461/17, publ. CBOSA). Jak wynika z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności. Przepis art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. nie określa przy tym, jakimi kryteriami powinien kierować się sąd, określając organowi termin do wykonania wyroku przez podjęcie nakazanych w nim działań. W związku z tym należy przyjąć, że sąd dysponuje w tym zakresie swobodą, przy czym powinien kierować się przede wszystkim interesem strony, a jako wytyczne traktować terminy ustawowe do załatwiania spraw w postępowaniu, w którym nastąpiła bezczynność lub przewlekłość organu administracji publicznej. Sąd w niniejszej sprawie zobowiązał organ do wydania aktu lub dokonania czynności w terminie 60 dni, mając na względzie charakter sprawy oraz dotychczasowy okres zwłoki, co orzeczono w pkt III sentencji wyroku. Jak wynika z art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłość sąd może z urzędu lub na wniosek strony wymierzyć organowi grzywnę do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości pięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim. W orzecznictwie wyraża się przy tym słuszny pogląd, że tego rodzaju orzeczenie ma charakter represyjny (grzywna) oraz kompensacyjny (suma pieniężna) i powinno być zastosowane w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy (tak NSA w wyroku z dnia 18 października 2017 r., II OSK 1769/17, publ. CBOSA). Przyznanie sumy pieniężnej ma charakter przede wszystkim prewencyjny i kompensacyjny służąc zadośćuczynieniu za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej (tak NSA w wyroku z dnia 23 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 1662/16, publ. CBOSA). W konsekwencji suma pieniężna może być przyznana w przypadku dopuszczenia się przez organ przewlekłości lub bezczynności o szczególnym charakterze, uzasadniającym zastosowanie wobec strony środka kompensacyjnego. Na wniosek skarżących, zgodnie z przyznaną prawem kompetencją (Sąd "może") i nie będąc związany wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), Sąd przyznał skarżącym w kwocie po 800 zł (pkt IV sentencji wyroku), o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Stwierdził, że kwota ta będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności (postawy organu wobec strony postępowania administracyjnego). Sąd wyraża nadzieję, że konieczność wypłaty wskazanych kwot przez organ posłuży zwalczeniu przewlekłości organu w sprawie (zdyscyplinuje organ). W ocenie Sądu, zasądzone na rzecz skarżących sumy pieniężne w kwocie po 800 zł z jednej strony zrekompensuje stronie skarżącej negatywne przeżycia psychiczne i krzywdy moralne związane z przewlekłością oraz z naruszeniem prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki; z drugiej, będzie stanowiła sankcję dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania; po trzecie, jest potrzebna dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygnięcia skargi na przewlekłość, tj. zwalczania przewlekłości organu oraz jego zdyscyplinowania. Sąd uznał przy tym, że wnioskowana w skardze kwota jest zbyt wygórowana. Sąd nie uwzględnił zawartych w skargach żądań wymierzenia organowi grzywny uznając, że środek w postaci zasądzonej sumy pieniężnej z racji wskazanej wyżej funkcji represyjno-prewencyjnej jest w okolicznościach niniejszej sprawy wystarczający – o czym orzeczono w pkt V sentencji wyroku. Skarga podlegała również oddaleniu w zakresie żądania stwierdzenia przez Sąd uprawnienia strony skarżącej do wypłaty rekompensaty. Zgodnie z art. 149 § § 2 b p.p.s.a. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Regulacja ta ma charakter wyjątkowy, stanowiąc odstępstwo od zasady załatwienia sprawy administracyjnej przez organ administracji i może mieć zastosowanie w przypadkach, gdy uprawnienie lub obowiązek wynikają wprost z przepisów prawa, a okoliczności faktyczne, wypełniające hipotezę normy prawnej stanowiącej podstawę tego obowiązku lub uprawnienia są niewątpliwe. Taka sytuacja nie ma miejsca w rozpoznawanej sprawie, w której z istoty rzeczy chodzi o przyznanie uprawnienia, w wyniku postępowania wymagającego ustalenia szeregu okoliczności faktycznych i oceny całokształtu materiału dowodowego. O kosztach (pkt VI sentencji) orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 p.p.s.a. Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a.