II SAB/Wr 27/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie Sędzia WSA Olga Białek Sędzia NSA Halina Kremis (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Aleksandra Dobosiewicz po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 sierpnia 2011 r. sprawy ze skargi E. B. na bezczynność Rady Gminy G. w przedmiocie wyłączenia radnych z głosowania dotyczącego podjęcia uchwały o przystąpieniu do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy G. postanawia odrzucić skargę. E. B. wniosła, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, za pośrednictwem pełnomocnika, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność Rady Gminy G. "polegającą na nie wyłączeniu z głosowania radnych G. K. i K. G. w przedmiocie podjęcia uchwały o przystąpieniu do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy G., pomimo ustawowego obowiązku wynikającego z art. 25a ustawy o samorządzie gminnym, w trakcie sesji Rady Gminy dniach 28 stycznia 2011 r. i 28 lutego 2011 r., pomimo, że głosowanie dotyczyło interesu prawnego tych radnych i na nie przeprowadzeniu ponownego głosowania w tym przedmiocie bez udziału tych radnych, pomimo pisemnego wezwania przez skarżącą Rady Gminy G. do usunięcia naruszenia prawa". Strona skarżąca wniosła nadto "o zobowiązanie Rady Gminy G. do przeprowadzenia ponownego głosowania w przedmiocie podjęcia uchwały o przystąpieniu do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy G. w przedmiocie podjęcia uchwały o przystąpieniu do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy G. z wyłączeniem radnych G. K. i K. G.". Zdaniem skarżącej naruszenie prawa będące przedmiotem skargi, wynika z art. 25a ustawy o samorządzie gminnym, a polega na wzięciu przez radnych G.K. i K. G. udziału w głosowaniu, pomimo ustawowego obowiązku wyłączenia z głosowania. W skardze dodano, że działanie strony znajduje swoje uzasadnienie, oprócz art. 25a, także w art. 101 i 101a ustawy ustrojowej. W doręczonej Sądowi odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył. Skarga jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu. Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p. p. s. a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Zatem stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p. p. s. a. skarga na bezczynność może dotyczyć jedynie bezczynności w wydaniu aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4a p. p. s. a. Skarżąca zarzuciła Radzie Gminy G. bezczynność w przedmiocie niepodjęcia uchwały w zakresie wyłączenia radnych gminy G. K. i K. G. od głosowania w przedmiocie podjęcia uchwały o przystąpieniu do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy G.. Dodatkowo należy wskazać że, zdaniem strony skarżącej, na radzie gminy ciąży ustawowy obowiązek podjęcia aktu o wnioskowanej treści, wynikający z art. 25a ustawy o samorządzie gminnym (j. t. Dz. U. z 2001 r., Nr 142 poz.1591, ze zm.). Stosownie do przywołanego unormowania radny nie może brać udziału w głosowaniu w radzie ani w komisji, jeżeli dotyczy ono jego interesu prawnego. W niniejszej sprawie jako istotną należy podnieść okoliczność, że wskazany przepis art. 25a nie może stanowić podstawy prawnej dla organu uchwałodawczego gminy do podjęcia odrębnej uchwały w przedmiocie wyłączenia radnego od głosowania w konkretnej sprawie. Wskazać bowiem trzeba, że ustawodawca nie odsyła, co do zasady, w ustawie o samorządzie gminnym, do unormowań kodeksu postępowania administracyjnego (wskazuje tylko w konkretnych artykułach w których stosuje się odpowiednio kpa, vide np. art. 91 ust. 5, 94 ust. 2). Organ stanowiący gminy nie może zatem posiłkować się stosownymi przepisami kpa, dotyczącymi wyłączenia pracownika lub członka organu kolegialnego (art. 24 - 27 kpa). Inaczej mówiąc, kierując się podstawową zasadą konstytucyjną, zawartą w art. 7 Ustawy Zasadniczej, stosownie do której organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, organ gminy nie ma podstawy prawnej do podjęcia uchwały w przedmiocie wyłączenia radnego od głosowania w konkretnej sprawie. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych badanie czy nie doszło do kolizji interesów prawnych radnego i innego podmiotu w zakresie przedmiotu objętego procedowaniem odbywa się poprzez kontrolę (przez Organ Nadzoru i Sąd) samej uchwały merytorycznej. W świetle dotychczasowych rozważań można jeszcze dodać, że nie podzielił Sąd poglądu skarżącej, jakoby na organie gminy ciążył obowiązek podjęcia uchwały. Jak bowiem wskazano wcześniej uchwały w przedmiocie wyłączenia Rada Gminy G. podjąć nie mogła z braku podstawy prawnej dla jej podjęcia, zaś (co do zasady) na gminie nie spoczywa obowiązek uchwalenia planu miejscowego i jest to pogląd jednolity w orzecznictwie sądów administracyjnych (wyrok NSA z dnia 24 września 2010 r., II OSK 1745/10, wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2009 r., II OSK 1675/09, wyrok NSA z dnia 27 sierpnia 1996 r., II SA/Wr 280/96, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych,www.nsa.gov.pl). Reasumując przepis art. 101 a ustawy o samorządzie gminnym nie miał w tej sprawie zastosowania, gdyż dotyczy on sytuacji, gdy gmina nie wykonuje czynności nakazanych prawem. W związku z powyższym Sąd odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 58 § 3 p. p. s. a