II SAB/Wr 29/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis (spr.) Asesor WSA Marta Pawłowska po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 lipca 2023 r. sprawy ze skargi A. M. na przewlekłość Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie wydania zaświadczenia w sprawie zezwolenia na pobyt czasowy I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się przewlekłości w prowadzeniu postępowania; II. stwierdza, że przewlekłość Wojewody Dolnośląskiego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody Dolnośląskiego do wydania aktu albo do dokonania czynności; IV. dalej idącą skargę oddala; V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skargą z dnia 23 grudnia 2022 r. A. M. (dalej – strona, strona skarżąca) reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika zarzucił Wojewodzie Dolnośląskiemu (dalej – Wojewoda, organ) przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie z wniosku o wydanie zaświadczenia. Jak wynika z treści skargi oraz akt administracyjnych, wnioskiem z dnia 19 września 2022 r. strona skarżąca wniosła o wydanie zaświadczenia potwierdzającego m.in. datę złożenia i wpłynięcia do organu wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. W dniu 12 grudnia 2022 r. do organu wpłynęło ponaglenie. W dniu 24 stycznia 2023 r. wydano stronie wnioskowane zaświadczenie. W treści skargi na przewlekłość zamieszczono żądania dotyczące: stwierdzenia przewlekłości organu z rażącym naruszeniem prawa; zobowiązania organu do wydania zaświadczenia lub wydania postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia w terminie 7 dni od uprawomocnienia się wyroku; przyznania sumy pieniężnej w kwocie 5000 zł; skierowania sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym oraz zasądzenia kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie zwracając uwagę na znaczną ilość wniosków cudzoziemców o zezwolenie na pobyt czasowy, problemy organizacyjno-kadrowe organu, skomplikowany charakter spraw oraz związany z tym brak podstaw do uznania, że przewlekłość ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że Sąd nie zgadza się ze stanowiskiem organu, że w niniejszej sprawie zastosowanie miały regulacje art. 100c ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2023 r., poz. 103 ze zm.), dalej jako: ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy, które weszły w życie w dniu 15 kwietnia 2022 r., z mocą od dnia 24 lutego 2022 r., na podstawie ustawy z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r., poz. 830). Podkreślenia wymaga, że wspomniany art. 100c ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy reguluje bieg terminów załatwienia spraw w postępowaniu o udzielenie, cofnięcie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy, zezwolenia na pobyt stały, zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej, jak również w postępowaniu o zmianę zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy w zawodzie wymagającym wysokich kwalifikacji. Tym samym przepis ten nie normuje biegu określonych w przepisach ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735, ze zm.) – dalej jako "k.p.a." terminów załatwienia sprawy w postępowaniu wszczętym wnioskiem o wydanie zaświadczenia. Podstawą prawną skargi jest art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259) - dalej "p.p.s.a.", z którego wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania kończącego się wydaniem decyzji administracyjnej. "Przewlekłość" postępowania administracyjnego została zdefiniowana w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. Wynika z niego, że "przewlekłość" wystąpi wówczas, gdy "postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy". W orzecznictwie utrwaliło się stanowisko, że w przypadku przewlekłości chodzi o sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ale podejmuje czynności dowodowe lub inne czynności ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (zob. wyroki NSA: z 16 maja 2018 r., II OSK 2768/17; z 24 maja 2018 r., II OSK 349/18 – publ. CBOSA). Przewlekłość może mieć więc postać statyczną (brak jakichkolwiek czynności ze strony organu), dynamiczną (wykonywanie przez organ czynności niecelowych) jak i mieszaną, zawierającą elementy obu poprzednich postaci (wyrok NSA z 15 listopada 2017 r., II OSK 1809/16, publ. CBOSA). Instytucja przewlekłości musi być rozpatrywana w szerszym kontekście normatywnym wynikającym z ogólnej zasady szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.) oraz określonych ustawowo terminów załatwiania spraw. Zgodnie z art. 217 § 3 k.p.a., zaświadczenie powinno być wydane bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 7 dni. W okolicznościach sprawy postępowanie organu wykazywało cechy przewlekłości. Od momentu złożenia wniosku do chwili wniesienia skargi na przewlekłość minęły 3 miesiące. Organ działał zatem w warunkach przewlekłości przekraczającej znacznie termin załatwienia sprawy wyznaczony w art. 217 § 3 k.p.a. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności Sąd stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), co orzeczono w pkt I sentencji wyroku. Jak wynika z art. 149 § 1a p.p.s.a., stwierdzając przewlekłość lub bezczynność organu sąd jednocześnie stwierdza, czy przewlekłość lub bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. "Rażące" naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa. Orzeczenie o kwalifikowanej formie bezczynności lub przewlekłości winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się w żaden sposób usprawiedliwić. Jednakże w celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Samo przekroczenie przez podmiot zobowiązany ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia (wyrok NSA z 17 maja 2019 r., I OSK 2171/17, publ. CBOSA). W ocenie Sądu stwierdzona przewlekłość postępowania miała charakter rażącego naruszenia prawa (pkt II sentencji wyroku). Rażącym naruszeniem prawa jest bowiem stan w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Chodzi o sytuację w której bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne (tak też np. NSA w wyroku z dnia 21 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 1842/17, publ. CBOSA). Rażące naruszenie prawa dotyczyć może w szczególności zawartych w k.p.a. przepisów o terminach załatwienia sprawy administracyjnej. Zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania, podejmowanych czynności i jego zakończenia, uwarunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy uzasadniają ustalenie, że organ dopuścił się rażącego naruszenia prawa w zakresie sposobu prowadzenia postępowania. Na gruncie badanej sprawy taka sytuacja zachodzi, ponieważ nawet bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Na ocenę tę niewątpliwie ma wpływ charakter sprawy o wydanie zaświadczenia. Jako niedopuszczalne należy bowiem ocenić to, że organ mając do załatwienia sprawę o nieskomplikowanym charakterze, bo sprowadzającą się do potwierdzenia faktów urzędowych dla której ustawodawca przewidział 7-dniowy termin jako wystarczający do jej załatwienia, zwleka z rozpoznaniem wniosku strony około 3 miesięcy. Całkowita bierność organu przez tak długi okres, pozostaje w jawnej i oczywistej sprzeczności z podstawową zasadą procedury administracyjnej, jaką jest zasada szybkości postępowania oraz z art. 217 § 3 k.p.a. wyznaczającym termin na załatwienie wniosku o wydanie zaświadczenia. Zaznaczyć przy tym należy, że nie zaistniały usprawiedliwione powody do tak dużego przekroczenia terminu ustawowego, także strona nie przyczyniła się swoimi działaniami do niemożności zakończenia postępowania i wydania zaświadczenia. Zachowanie organu nie może być zatem akceptowane. Nie można pominąć, że podważa ono nie tylko wskazane wcześniej regulacje procesowe ale również zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników dla władzy publicznej wyrażoną w art. 8 k.p.a. Sytuacja, w której organ bez żadnego obiektywnego uzasadnienia nie podejmuje żadnych czynności procesowych przez kilka miesięcy w sprawie tak nieskomplikowanej jak potwierdzenie faktów urzędowych, nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Jak wynika z art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Z uwagi na fakt, że wniosek o wydanie zaświadczenia został rozpoznany przed dniem wydania wyroku, tj. w dniu 24 stycznia 2023 r. wydano stronie zaświadczenie, Sąd orzekł wyroku o umorzeniu postępowania w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu albo do dokonania czynności na podstawie art. 161 § 1 pkt. 3 p.p.s.a.(pkt III sentencji wyroku). Jak wynika z art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłość sąd może z urzędu lub na wniosek strony wymierzyć organowi grzywnę do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości pięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim. W orzecznictwie wyraża się przy tym słuszny pogląd, że tego rodzaju orzeczenie ma charakter represyjny (grzywna) oraz kompensacyjny (suma pieniężna) i powinno być zastosowane w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy (tak NSA w wyroku z 18 października 2017 r., II OSK 1769/17, publ. CBOSA). Przyznanie sumy pieniężnej ma charakter przede wszystkim prewencyjny i kompensacyjny służąc zadośćuczynieniu za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej (tak NSA w wyroku z 23 maja 2017 r., I OSK 1662/16, publ. CBOSA). Sąd nie przyznał stronie skarżącej wnioskowanej sumy pieniężnej (pkt IV sentencji wyroku). W tym względzie Sąd miał na uwadze, że skorzystanie z tego środka stanowi dyskrecjonalne uprawnienie - zgodnie z przyznaną prawem kompetencją Sąd "może". Nawet zatem w przypadku stwierdzenia, że przewlekłość organu miała postać kwalifikowaną ustawodawca nie zobowiązał do automatycznego wymierzenia organowi grzywny czy też przyznania każdemu skarżącemu sumy pieniężnej pozostawiając tę kwestię uznaniu sądu. Kierując się tym uznaniem uwzględniono, że rozpoznawana skarga na przewlekłość organu dotyczy wydania zaświadczenia, które jest czynnością materialno-techniczną, sprowadzającą się wyłącznie do poświadczenia faktów lub stanów prawnych, o które wnosi wnioskodawca. Nie rozstrzyga ono żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej i nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Z tej to przyczyny jakiekolwiek zaświadczenie organu nie może stanowić podstawy prawnej dla uznania legalności pobytu cudzoziemca, zaś z faktu jego niewydania w terminie nie wynikają bezpośrednio dla strony dolegliwości porównywalne z przewlekaniem postępowania o udzielenie zezwolenia na pobyt. W rozpoznawanej sprawie istotne także jest, że wydano stronie żądane zaświadczenie. Tym samym stwierdzić należy, że zrealizował się interes prawny strony skarżącej. O kosztach (pkt V sentencji wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 p.p.s.a. Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a.