II SAB/Wr 328/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis (spr.) Sędzia WSA Władysław Kulon po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi R. K. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody Dolnośląskiego do wydania aktu lub dokonania czynności; IV. przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 3000 (słownie: trzy tysiące) złotych; V. wymierza Wojewodzie Dolnośląskiemu grzywnę w wysokości 500 (słownie: pięćset) złotych; VI. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skargą z 12 lipca 2023 r. R. K. (dalej jako: "skarżący", "strona skarżąca") zarzucił przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego (dalej jako "wojewoda", "organ") w przedmiocie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. W treści skargi na przewlekłość zamieszczono żądania dotyczące: stwierdzenia przewlekłości z rażącym naruszeniem prawa; zobowiązania organu do wydania decyzji w określonym terminie; przyznania sumy pieniężnej w maksymalnej wysokości, wymierzenia organowi grzywny w wysokości dziesięciokrotności przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ewentualnie orzeczenia o istnieniu uprawnienia do wypłaty rekompensaty. W szerokim uzasadnieniu skargi podniesiono m.in., że sprawa toczy się od 2008 r., a organ podejmuje działania w znacznych odstępach czasu, które mógł wykonać na wcześniejszym etapie. Jako niedopuszczalne jawi się wysyłanie pierwszych zapytań w sprawie do archiwów dopiero w 2022 r. W ocenie skarżącego ustalenie kręgu stron postępowania po 15 latach postępowania dowodzi, że organ nie działa wnikliwie ani nawet nie ustalił podstawowych informacji w sprawie. W odpowiedzi na skargę wojewoda wniósł o jej odrzucenie jako niedopuszczalnej. Wyjaśnił, że aktualnie nie została jeszcze wszczęta procedura rozpatrzenia środka zaskarżenia uregulowanego w art. 37 k.p.a., tj. zażalenia skarżącego na niezałatwienie sprawy w terminie, tak więc skarga jest niedopuszczalna. Jak wynika z treści skargi oraz akt administracyjnych, w dniu 29 maja 2008 r. wpłynął do organu wniosek A. K. o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez K. K. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Pismem z 15 czerwca 2009 r. wojewoda wezwał składającego wniosek do jego uzupełnienia, w terminie 6 miesięcy, poprzez złożenie określonych dokumentów koniecznych w celu dokonania wyceny nieruchomości. Dnia 28 marca 2012 r. wojewoda wydał postanowienie o nowym terminie załatwienia sprawy tj. do 30 czerwca 2013 r. Następnie 12 czerwca 2013 r. wojewoda wydał postanowienie o nowym terminie załatwienia sprawy tj. do 30 czerwca 2014 r. Kolejno pismem z 30 czerwca 2014 r. wojewoda zawiadomił o wszczęciu postępowania z wniosku o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej Postanowieniem datowanym również na 30 czerwca 2014 r. wojewoda wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy tj. do 30 czerwca 2015 r. Postanowieniem z 23 listopada 2016 r. wojewoda zawiesił postępowanie w związku z koniecznością ustalenia następców prawnych po A. K. Wobec przedłożenia 8 listopada 2016 r. aktu poświadczenia dziedziczenia po A. K., z którego wynikało, że jego wyłącznym spadkobiercą był P. K., wojewoda postanowieniem z 30 grudnia 2016 r. podjął zawieszone postępowanie. Kolejno postanowieniem z 23 listopada 2016 r. wojewoda zawiesił postępowanie w związku z koniecznością ustalenia następców prawnych po P. K. W dniu 5 maja 2022 r. do organu wpłynął akt poświadczenia dziedziczenia po zmarłym P. K., zgodnie z którym jego spadkobiercami byli W. K., P. K.(1) oraz R. K. W rezultacie postanowieniem z 19 maja 2022 r. organ podjął zawieszone postępowanie. Pismem datowanym na 19 maja 2022 r. organ wezwał wnioskodawców do uzupełnienia wniosku w terminie 6 miesięcy. Natomiast w dniu 19 lipca 2022 r. do wojewody wpłynęło pismo Archiwum Akt Nowych, przy którym nadesłano uwierzytelnioną kserokopię dokumentów zawierających opis mienia pozostawionego poza granicami Polski przez K. K. Pismami z 2 listopada 2022 r. wnioskodawcy złożyli m.in. oświadczenia o dotychczasowym stanie realizacji prawa do rekompensaty. W dniu 7 marca 2023 r. wojewoda skierował zapytanie do właściwych organów o udzielenie informacji, czy K. K. lub jej spadkobiercy i następcy prawni nabyli własność lub prawo użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa z zaliczeniem na poczet ceny wartości mienia pozostawionego poza obecnymi granicami państwa polskiego w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r. (odpowiedzi właściwych organów wpływały do wojewody w okresie od 7 do 12 kwietnia 2023 r.). Jednocześnie Urząd Miejski Wrocławia w dniu 12 kwietnia 2023 r. przekazał pismo M. H. stanowiące jej wniosek dotyczący tej samej sprawy, który pierwotnie został wniesiony do Urzędu Miejskiego Wrocławia w 1990 r. Postanowieniem z 2 maja 2023 r. wojewoda zawiesił postępowanie w związku z koniecznością ustalenia następców prawnych po M. H. Pismem z 24 maja 2023 r. wniesiono zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie (zatytułowane jako "ponaglenie"). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy zaznaczyć, że nie był zasadny wniosek organu o odrzucenie skargi. W świetle art. 53 ust. 2b ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634, ze zm.) - dalej jako "p.p.s.a.", skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po "wniesieniu" ponaglenia do właściwego organu. Warunek dopuszczalności skargi na bezczynność lub przewlekłość jest więc spełniony już w przypadku "wniesienia" ponaglenia (zob. wyrok NSA z 25 września 2018 r., sygn. akt II OSK 1659/18, publ. CBOSA). Strona, która wniosła ponaglenie może więc wnieść skargę i nie musi oczekiwać na uprzednie rozpatrzenie ponaglenia. Uwagi te mają analogiczne zastosowanie do środka prawnego w postaci zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie, który został zastąpiony ponagleniem. Podstawą prawną skargi jest art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., z którego wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania kończącego się wydaniem decyzji administracyjnej. Natomiast ogólne procesowe obowiązki organu administracji wyznacza oczywiście zasada szybkości postępowania, określona w art. 12 k.p.a. Należy przy tym pamiętać, że z uwagi na datę wszczęcia postępowania w sprawie rekompensaty (2008 r.) czynności podejmowane przez wojewodę należy ocenić w świetle przepisów k.p.a. w brzmieniu sprzed dnia 1 czerwca 2017 r., a to z uwagi na art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935). Wynika z niego, że do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia niniejszej ustawy, tj. przed dniem 1 czerwca 2017 r., ostateczną decyzją lub postanowieniem stosuje się przepisy k.p.a. w brzmieniu dotychczasowym. Zgodnie z art. 37 § 1 k.p.a., w wersji poprzednio obowiązującej, na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. O ile pod pojęciem "bezczynności" jednomyślnie rozumiano stan niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych lub ustalonym w myśl art. 36, o tyle pojęcie "przewlekłości" postępowania na gruncie art. 37 § 1 k.p.a. w powołanym wyżej brzmieniu określone zostało w orzecznictwie. Chodzi tu o przypadki, gdy organ wprawdzie nie pozostaje w bezczynności, tj. nie przekroczył ustawowych lub wskazanych terminów jego zakończenia, ale postępowanie prowadzone jest w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (zob. uzasadnienie wyroku NSA z 8 maja 2013 r., sygn. akt II OSK 2873/12, publ. CBOSA). Przewlekłe prowadzenie postępowania zaistnieje, gdy będzie można organowi skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności, w tym dowodowych, pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. O przewlekłości postępowania przed organem administracji można mówić, gdy czas jego trwania przekracza rozsądne granice, przy uwzględnieniu terminowości i prawidłowości czynności podjętych przez organ, a także stopnia zawiłości sprawy i postawy samej strony, tj. gdy naruszone zostaje prawo strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (zob. motywy postanowienia NSA z 7 lipca 2017 r., sygn. akt I OSK 1419/17, publ. CBOSA). Należy pamiętać, że zasadniczo organ pierwszej instancji powinien załatwić sprawę niezwłocznie, przy czym w przypadku sprawy skomplikowanej nie powinien to być okres dłuższy niż dwa miesiące (art. 35 § 1-3 k.p.a.). Naturalnie do wskazanych terminów nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). Z akt rozpoznawanej sprawy wynika, że pierwotny wniosek A. K. o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez K. K. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej wpłynął do wojewody 29 maja 2008 r., ale nie został dotychczas rozpoznany, a zatem skarga zasługuje na uwzględnienie. Od wpływu wniosku (29 maja 2008 r.) do momentu wniesienia skargi (12 lipca 2023 r.) minęło 15 lat. Podkreślić należy, że we wskazanym okresie prowadzono wyłącznie postępowanie pierwszoinstancyjne. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności Sąd stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), co orzeczono w pkt I sentencji wyroku. Stosownie do art. 149 § 1a p.p.s.a., stwierdzając przewlekłość organu sąd jednocześnie stwierdza, czy przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W okolicznościach sprawy biorąc pod uwagę okoliczności sprawy, jak i opisaną wyżej postawę organu, Sąd uznał (pkt II sentencji wyroku), że przewlekłe prowadzenie postępowania ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. W ocenie Sądu, okoliczności faktyczne stwierdzonej w niniejszej sprawie przewlekłości, przejawiają cechy naruszenia prawa o szczególnym stopniu kwalifikacji. W ocenie Sądu brak było obiektywnych i zarazem procesowych podstaw uzasadniających takie postępowanie. Nie można zaś za okoliczność usprawiedliwiającą opieszałe prowadzenie postępowania uznać dużej ilości spraw do załatwienia. Kwestie dotyczące organizacji pracy organu nie mają wpływu na ocenę postępowania z pozycji przesłanki przewlekłości. Co do charakteru konkretnej sprawy, to Sąd nie neguje, że sprawy rekompensat za mienie pozostawione za granicą mogą mieć charakter skomplikowany i wymagać żmudnych ustaleń faktycznych. Nawet jednak skomplikowana sprawa nie może być rozpatrywana przez tak długi okres. Jak wynika z art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Pomimo stwierdzenia przewlekłości Sąd nie zobowiązał organu do wydania aktu. W ocenie Sądu w sprawie zaistniały przesłanki uzasadniające umorzenie postępowania sądowego w tym zakresie. Jak bowiem wynika z akt sprawy wojewoda postanowieniem z 2 maja 2023 r. zawiesił postępowanie. Zawieszenie postępowania administracyjnego powoduje natomiast, że brak jest podstaw do zobowiązania przez Sąd organu do rozstrzygnięcia sprawy, do czasu podjęcia zawieszonego postępowania administracyjnego. Zgodnie bowiem z art. 103 k.p.a. zawieszenie postępowania wstrzymuje bieg terminów przewidzianych w kodeksie. Postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego stanowi akt administracyjny podlegający odrębnej kontroli sądu administracyjnego po wyczerpaniu przez stronę administracyjnego toku instancji. Z tej przyczyny Sąd umorzył postępowanie sądowe w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu (pkt III sentencji wyroku). Jak wynika z art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłość sąd może z urzędu lub na wniosek strony wymierzyć organowi grzywnę do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości pięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim. W orzecznictwie wyraża się przy tym słuszny pogląd, że tego rodzaju orzeczenie ma charakter represyjny (grzywna) oraz kompensacyjny (suma pieniężna) i powinno być zastosowane w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy (tak NSA w wyroku z 18 października 2017 r., II OSK 1769/17, publ. CBOSA). Przyznanie sumy pieniężnej ma charakter przede wszystkim prewencyjny i kompensacyjny służąc zadośćuczynieniu za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej (tak NSA w wyroku z dnia 23 maja 2017 r., I OSK 1662/16, publ. CBOSA). W konsekwencji suma pieniężna może być przyznana w przypadku dopuszczenia się przez organ przewlekłości lub bezczynności o szczególnym charakterze, uzasadniającym zastosowanie wobec strony środka kompensacyjnego. W związku z rażącym charakterem przewlekłości Sąd zadecydował o przyznaniu na rzecz strony skarżącej od organu sumy pieniężnej w kwocie 3000 zł (pkt IV sentencji wyroku). W ocenie Sądu przy rozstrzyganiu w przedmiocie przyznania i wysokości sumy pieniężnej należy uwzględnić wszystkie okoliczności sprawy, zarówno te leżące po stronie skarżącego jak i dotyczące organu. Strona skarżąca miała prawo oczekiwać wydania decyzji bez nieuzasadnionej zwłoki, zaś przewlekłość organu mogła wywołać u niej poczucie krzywdy. Należy jednak również uwzględnić szczególne okoliczności prawne i faktyczne, w jakich działał organ. Jest faktem powszechnie znanym znaczna ilość spraw tego rodzaju, zaś zwłoka w ich załatwianiu stanowi problem ogólnokrajowy i dotyczy wszystkich wojewodów. Według stanu na 30 czerwca 2013 r. pozostawało do rozpatrzenia przez wszystkich wojewodów około 53 000 wniosków (zob. odpowiedź sekretarza stanu w Ministerstwie Skarbu Państwa na interpelację poselską nr 22778/13). Wojewoda dolnośląski zaś według stanu na dzień 10 maja 2010 r. miał nierozpatrzonych 12 872 spraw (zob. wystąpienie Rzecznika Praw Obywatelskich z 20 stycznia 2011 r., sygn. RPO 585661-IV/08/RG). Warto przy tym zaznaczyć, że z dniem 31 grudnia 2008 r. upływał ostatecznie ustawowy termin składania wniosków o potwierdzenie prawa do rekompensaty, co naturalnie rodziło dodatkowy skutek w postaci kumulacji znacznej ilości wniosków na krótko przed upływem ustawowego terminu. Jakkolwiek okoliczności te – jak wyżej wyjaśniono – nie mogą mieć znaczenia dla oceny stanu bezczynności czy przewlekłości postępowania, to jednak należy je uwzględnić przy określaniu wysokości sumy pieniężnej należnej skarżącemu. Nie można bowiem przyjąć, że przewlekłość, jaka wystąpiła w niniejszej sprawie wynikała wyłącznie z przyczyn o charakterze subiektywnym. Sąd uznał tym samym, że wnioskowana w skardze kwota jest zbyt wygórowana. W ramach przysługujących kompetencji, Sąd postanowił uwzględnić również wniosek skargi o wymierzenie grzywny. Mając na względzie art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd wymierzył organowi grzywnę w wysokości 500 zł (pkt V sentencji wyroku). Za orzeczeniem grzywny przemawiał kwalifikowany charakter przewlekłości wynoszący kilkanaście lat, co uzasadniało zastosowanie środka represyjnego. Sąd uznał jednocześnie, że orzeczenie grzywny we wnioskowanej w skardze wysokości byłoby zbyt wygórowane. O kosztach (pkt VI sentencji) orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 p.p.s.a. Końcowo tylko wskazać należy, że Sąd nie mógł orzekać w zakresie wniosku skargi o wydanie orzeczenia o istnieniu uprawnienia skarżącego do wypłaty rekompensaty. Jak wynika z art. 149 § 1b p.p.s.a., sąd może orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Jednak w realiach kontrolowanej sprawy rozstrzygnięcie o prawie skarżącego do rekompensaty wymagałoby m.in. uprzedniego sporządzenia operatów szacunkowych wskazujących wartość pozostawionych nieruchomości. Jak wynika z akt administracyjnych, tego rodzaju dowodu dotychczas nie przeprowadzono, tak więc przedwczesne jest rozstrzyganie o merytorycznych aspektach sprawy. Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a.