II SAB/Wr 45/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski po rozpoznaniu w dniu 24 maja 2017 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi W.F. na bezczynność i przewlekłość D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. Nr [...] postanawia I. odrzucić skargę, II. zwrócić stronie skarżącej uiszczony wpis sądowy od skargi w kwocie 100 zł (słownie: sto złotych). Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie zaś do art. 52 § 1 P.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 P.p.s.a.). W przypadku skargi na bezczynność organu wyczerpanie środków zaskarżenia następuje poprzez wniesienie środka przewidzianego w art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", zgodnie z którym na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Podkreślić tutaj wypada, że wprawdzie P.p.s.a. nie przewiduje ograniczenia terminu do wniesienia skargi na bezczynność (przewlekłość), jednakże nie można pominąć w tym względzie przepisów art. 37 § 2 oraz art. 35 K.p.a. wskazujących w pierwszej kolejności instrumenty prawne mające na celu zobowiązanie bezczynnego organu do terminowego załatwienia sprawy. To organ wyższego stopnia, przed kontrolą sądowoadministracyjną, uznając zażalenie za uzasadnione, wyznacza dodatkowy termin załatwienia sprawy oraz zarządza wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie, a w razie potrzeby także podjęcie środków zapobiegających naruszaniu terminów załatwiania spraw w przyszłości. Organ stwierdza jednocześnie, czy niezałatwienie sprawy w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 37 § 2 K.p.a.). Ustawowy termin do rozpoznania zażalenia wynikający z art. 35 § 3 K.p.a. wynosi jeden miesiąc. Dopiero zatem po upływie tego terminu, liczonego od momentu wniesienia zażalenia, można mówić o wyczerpaniu środków zaskarżenia, a więc spełnieniu warunku złożenia skargi na bezczynność określonego w art. 52 § 1 P.p.s.a. Stosownie więc do art. 37 K.p.a. w zw. z art. 52 § 1 P.p.s.a. zażalenie na bezczynność można uznać za skuteczne w postępowaniu sądowym dopiero po upływie ustawowego okresu umożliwiającego organowi wyższego stopnia dokonanie czynności, o których mowa w art. 37 § 1 K.p.a. Warunek z art. 52 § 1 P.p.s.a. w postaci "wyczerpania środków zaskarżenia" nie jest spełniony, gdy w dniu wniesienia skargi na bezczynność wprawdzie postępowanie zażaleniowe zostało wszczęte, ale nie zostało "wyczerpane", ponieważ dla organu wyższego stopnia nie upłynął jeszcze ustawowy termin rozpoznania zażalenia. Skarga jako przedwczesna, wniesiona bez wyczerpania środków zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym, jest wówczas niedopuszczalna (por. postanowienie NSA z dnia 3 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1689/08, postanowienie WSA w Poznaniu z dnia 5 czerwca 2013 r., sygn. akt III SAB/Po 5/13, dostępne na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpoznawanej sprawie - jak wynika z nadesłanego przez skarżącego pisma Głównego Urzędu Nadzoru Budowanego z dnia 18 kwietnia 2017 r. - przed wniesieniem skargi na bezczynność i przewlekłość organu skarżący złożył wprawdzie zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie do organu wyższego stopnia (Głównego Inspektora Nadzoru Budowanego), jednakże zostało ono wniesione pismem z dnia 19 marca 2017 r., przekazanym pocztą elektroniczną, i uzupełnionym pismem z dnia 19 marca 2017 r., które wpłynęło do GINB w dniu 29 marca 2017 r. Skarga do sądu administracyjnego została nadana za pośrednictwem urzędu pocztowego w dniu 22 marca 2017 r., a więc jedynie trzy dni później. Jak wskazał WSA we Wrocławiu w postanowieniu z dnia 2 maja 2012 r. (sygn. akt II SAB/Wr 6/12), skierowanie zażalenia na bezczynność organu w dniu skierowania skargi, czy nawet na dzień przed złożeniem skargi do sądu administracyjnego nie może być uznane za wykorzystanie przez stronę skarżącą wszystkich środków zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym, w rozumieniu art. 52 § 1 P.p.s.a. Dopuszczenie takiej możliwości czyniło by przepis art. 37 K.p.a. zupełnie niecelowym, postępowanie zaś prowadzone przez organ odwoławczy – mające na celu dokonanie stosownych ustaleń zmierzających wyjaśnienia przyczyn i ustalenia osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie, czy też podjęcia środków zapobiegających naruszaniu terminów załatwiania spraw w przyszłości – iluzorycznym i pozbawionym sensu. Katalog uprawnień organu wyższego stopnia przewidziany w art. 37 § 2 K.p.a. wymaga, aby organ ten mógł choćby zapoznać się z treścią zażalenia, co pozwoliłoby mu – w razie zasadności zażalenia – na wdrożenie procedur dyscyplinujących i eliminujących stwierdzone nieprawidłowości. Wniesienie zatem zażalenia trzy dni przed złożeniem skargi całkowicie uniemożliwia podjęcie powyżej wskazanych działań przez organ nadzoru. Należy wyjaśnić, że w polskim systemie prawa sądowa kontrola administracji stanowi ostateczny czynnik weryfikacji działań administracji, wchodzący w grę dopiero wówczas, gdy inne ustawowe mechanizmy – w ocenie skarżącego – zawiodły. Sądy administracyjne powołane zostały do kontroli zgodności z prawem działalności organów administracji publicznej, w tym trybu postępowania administracyjnego. Nie mogą one jednakże zastępować organów w wykonywaniu powierzonych im ustawowo zadań. Jeżeli organ uchyla się od załatwienia sprawy administracyjnej stronie przysługuje środek ochrony – zażalenie do organu wyższego stopnia. To ten organ, a nie sąd administracyjny, w pierwszej kolejności dysponuje instrumentami proceduralnymi zmierzającymi do zobligowania organu niższego stopnia do terminowego załatwienia sprawy, wszczętej żądaniem strony. W takiej sytuacji, w ramach administracyjnego toku instancji, sprawa winna zostać rozstrzygnięta bez zbędnej zwłoki (postanowienie NSA z dnia 24 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 867/12, orzeczenia.nsa.gov.pl). Reasumując. Skargę do sądu administracyjnego na bezczynność (przewlekłość) organu administracji publicznej można wnieść po wyczerpaniu przysługujących stronie środków zaskarżenia, czyli po wniesieniu zażalenia do organu wyższego stopnia nad organem, które dopuścił się – w ocenie skarżącego – bezczynności. Organ wyższego stopnia powinien mieć natomiast czas na rozpoznanie zażalenia. Dopiero bowiem w przypadku bezskutecznego upływu terminu na rozpoznanie zażalenia przez organ wyższego stopnia może być wniesiona do sądu skarga na bezczynność organu. Samo wniesienie środka zaskarżenia, tak jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie, nie jest równoznaczne ze spełnieniem warunku, o którym mowa w art. 52 § 1 P.p.s.a. Nie można bowiem mówić o spełnieniu tego warunku, jeżeli strona wniosła co prawda przewidziany ustawą środek zaskarżenia, ale nie poczekała na jego rozpoznanie przez organ wyższego stopnia. Powyższe oznacza, że skarga wniesiona w rozpoznanej sprawie została złożona bez oczekiwania na rozpoznanie zażalenia i podjęcie działań dyscyplinujących przez organ wyższego stopnia, jak również na podjęcie oczekiwanych działań w postaci wydania aktu administracyjnego przez organ, którego dotyczyło zażalenie i skarga na bezczynność i przewlekłość. W tej sytuacji uznać należy, że wniesiona skarga na bezczynność i przewlekłość DWINB została złożona przedwcześnie, tj. bez wyczerpania środka zaskarżenia w rozumieniu art. 52 § 1 P.p.s.a., co skutkuje jej odrzuceniem na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. Stąd orzeczono jak w punkcie pierwszym sentencji. Podstawę orzeczenia w punkcie drugim stanowi art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a., zgodnie z którym sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego do dnia rozpoczęcia rozprawy.