II SAB/Wr 473/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon Asesor WSA Malwina Jaworska-Wołyniak po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 listopada 2024 r. sprawy ze skargi D. K. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody Dolnośląskiego nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Wojewodę Dolnośląskiego do wydania aktu albo dokonania czynności w terminie 30 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. dalej idącą skargę oddala; V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. D. K. (dalej jako strona, strona skarżąca lub skarżący) skargą z dnia 16 kwietnia 2024 r. zarzucił Wojewodzie Dolnośląskiemu (dalej jako Wojewoda lub organ) bezczynność w rozpatrzeniu wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy. W skardze wniesiono o stwierdzenie bezczynności organu z rażącym naruszeniem prawa; zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w terminie 7 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; przyznanie na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej w kwocie 10 000 zł; zasądzenie kosztów postępowania oraz skierowania sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym. Z treści skargi oraz akt administracyjnych sprawy wynika, iż w dniu 9 listopada 2021 r. wpłynął do organu wniosek strony, będącej obywatelem R., o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Wobec braku aktywności organu skutkującej załatwieniem sprawy strona pismem z dnia 12 lutego 2024 r. złożyła ponaglenie. W doręczonej Sądowi odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie wskazując, że problemy kadrowe wydziału nie pozwalają na szybsze załatwianie spraw wpływających do organu. Zdaniem autora odpowiedzi na skargę nie każde bezczynne lub przewlekłe prowadzenie postępowania będzie miało rażący charakter. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga na bezczynność organu jest uzasadniona. Podstawą prawną skargi jest art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 935, dalej jako u.p.p.s.a.), z którego wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania kończącego się wydaniem decyzji administracyjnej. Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 u.p.p.s.a. Rozpatrując wniesioną skargę należało ustalić skutki zmian prawnych wprowadzonych ustawą z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (t. jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 167 ze zm., dalej jako "ustawa pomocowa" lub w skrócie u.p.p.U.), a w szczególności art. 100c ust. 1 pkt 1 lit. a), ust. 3 i ust. 4 oraz art. 100d. Stosownie do art. 100c ust. 1 u.p.p.U. w okresie do 31 grudnia 2022 r. bieg terminów na załatwienie wskazanych w nim spraw dotyczących m.in. udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Wedle art. 100c ust. 2 u.p.p.U. czynności dokonane w okresie do 31 grudnia 2022 r. są skuteczne. Z kolei z art. 100c ust. 3 u.p.p.U. wynika, że w okresie do 31 grudnia 2022 r.: 1) przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się; 2) organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa. Z kolei zawierający te same regulacje – co wskazany art. 100c ustawy pomocowej – art. 100d u.p.p.U. wydłuża termin końcowy okresu, w którym regulacje ust. 1-4 mają obowiązywać, obecnie do dnia 30 września 2025 r. W ocenie Sądu brak jest jednak dostatecznego uzasadnienia, aby przepisy te miały zastosowanie do oceny bezczynności, która nastąpiła jeszcze przed 15 kwietnia 2022 r. Jak wynika z akt administracyjnych kontrolowanej skarżący złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w dniu 9 listopada 2021 r. (data wpływu do organu). Słusznie podnosi się przy tym, że wskazane przepisy (tj. art. 100c oraz art. 100d ustawy pomocowej) należy stosować do wszystkich cudzoziemców, w sprawach wymienionych zezwoleń, a nie tylko do cudzoziemców, którzy są obywatelami Ukrainy, opuszczającymi terytorium tego państwa w związku wojną (por. np. wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 2059/22 oraz wyrok NSA z dnia 4 lipca 2023 r., sygn. akt II OSK 2421/22, powoływane w uzasadnieniu wyroki dostępne są na stronie - https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wymieniony powyżej art. 100c u.p.p.U. został wprowadzony ustawą z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (art. 1 pkt 44), z mocą obowiązującą od dnia 15 kwietnia 2022 r. (art. 33 pkt 2 ustawy zmieniającej). Przepisy wskazanej ustawy nie zawierają przepisów przejściowych, przy czym jej końcowy art. 33 przewiduje co do zasady, że ustawa wchodzi w życie z dniem następującym po dniu ogłoszenia, z mocą od dnia 24 lutego 2022 r., ze wskazanymi jednak wyjątkami, w tym z wskazanym wyżej wyjątkiem odnoszącym się do art. 100c. Nadanie zatem temu przepisowi w drodze wykładni retrospektywnego skutku obejmującego bezczynność/przewlekłość, której organy dopuściły się kilka lat wcześniej, nie sposób uzasadnić interesem publicznym mającym przewagę nad interesem skarżących. Byłoby to bowiem sprzeczne z celem uchwalonej ustawy oraz naruszałoby istotne wartości konstytucyjne: zasadę zaufania do państwa i prawa (art. 2 Konstytucji RP) oraz zasadę równości (art. 32 Konstytucji RP). Problem przewlekłości prowadzonych przez organy postępowań dotyczących cudzoziemców był znany ustawodawcy kilka lat wcześniej i mógł być wcześniej rozwiązany w sposób zgodny ze standardami demokratycznego państwa prawnego. Sąd podziela stanowisko NSA wyrażone w wyroku z dnia 21 marca 2023 r., sygn. akt II OSK 2382/22, które zachowuje aktualność również w obecnie rozpatrywanej sprawie. Zgodnie z tym poglądem przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w art. 100c ust. 1 u.p.p.U., do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się, jeżeli organy w okresie od 15 kwietnia do 31 grudnia 2022 r. dopuściły się bezczynności oraz były zobowiązane do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie. W konsekwencji tylko w takim przypadku organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa (art. 100c ust. 3 u.p.p.U.). Taką wykładnię art. 100c ust. 3 ustawy pomocowej potwierdza ust. 4 tego artykułu, zgodnie z którym zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, lub ich dokonywanie z opóźnieniem w okresie od 15 kwietnia do 31 grudnia 2022 r., nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. Przepis art. 100c ust. 4 ustawy pomocowej rozstrzyga ewentualne wątpliwości interpretacyjne, jakie mogą powstać na gruncie wcześniejszych jednostek redakcyjnych art. 100c u.p.p.U. oraz ich wzajemnych relacji. W art. 100c ust. 4 ustawy wyrażono ogólne założenie, że organ nie powinien ponosić negatywnych konsekwencji z tytułu opóźnień powstałych w okresie między 15 kwietnia 2022 r. a 31 grudnia 2022 r. z powodu masowego napływu do Polski obywateli Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym rozpoczętym 24 lutego 2022 r. Te negatywne konsekwencje dla organu, w kontekście postępowań dotyczących skarg na bezczynność lub przewlekłość, to przede wszystkim konieczność poniesienia, nieprzewidzianych w budżecie danego organu na 2022 r., wydatków na poczet zasądzanych grzywien lub przyznanych sum pieniężnych. Ustawodawca, wyłączając w art. 100c ust. 3 pkt 2 u.p.p.U. możliwość wymierzenia organowi grzywny lub przyznania stronie sumy pieniężnej w okresie między 15 kwietnia 2022 r. a 31 grudnia 2022 r., zdecydował się zatem na pewne rozwiązanie kompromisowe, kierując się zasadą proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). Ów kompromis polegał na tym, że pomimo wystąpienia w okresie między 15 kwietnia 2022 r. a 31 grudnia 2022 r. stanów, które w świetle art. 37 § 1 k.p.a. wypełniałyby przesłanki bezczynności lub przewlekłości, organowi nie może być wymierzona z tego tytułu grzywna oraz nie może być zasądzona na rzecz strony suma pieniężna. Równocześnie organ nie został zwolniony z odpowiedzialności prawnej z tytułu naruszenia w okresie przed 15 kwietnia 2022 r. prawa strony do rozpoznania w rozsądnym terminie sprawy administracyjnej dotyczącej tytułów pobytowych cudzoziemców. W odniesieniu do takich stanów faktycznych stronie przysługuje pełna ochrona sądowa z tytułu naruszenia tego prawa, gwarantowana m.in. w art. 45 ust. 1 w zw. z art. 77 ust. 2 w zw. z art. 184 Konstytucji RP w zw. z art. 149 u.p.p.s.a. W podsumowaniu powyższych uwag można stwierdzić, że przyjęta wykładnia art. 100c ustawy pomocowej w pełni koresponduje z podstawową zasadą administracyjnego prawa czasowego, tj. zasadą tempus regit actum. Wedle tej zasady, skutki zdarzeń prawnych należy oceniać według stanu prawnego obowiązujące w momencie, w którym dane zdarzenia wystąpiły. Skoro w niniejszej sprawie zdarzenia prawne w postaci stanu bezczynności zaistniały przed 15 kwietnia 2022 r., to do oceny skutków tych zdarzeń, z braku szczególnej normy prawnej, nie mogą mieć zastosowania przepisy, które nie obowiązywały przed 15 kwietnia 2022 r. Wykładnia taka jest tym bardziej uzasadniona w kontekście zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), że chodzi o regulacje, które ograniczają uprawnienia stron związane ze stanem bezczynności lub przewlekłości. W tym miejscu wskazać również należy na zmiany dokonane w zakresie ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t. jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 2354 ze zm., dalej jako "ustawa o cudzoziemcach") dokonane ustawą z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2022 r., poz. 91, dalej jako "ustawa zmieniająca"). Do ustawy o cudzoziemcach dodano bowiem m.in. art. 112a wprowadzający szczegółowe terminy załatwiania wniosków o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy. Przepis art. 112a ustawy o cudzoziemcach aktualnie stanowi, że decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni (ust. 1), który biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie ze zdarzeń wskazanych w ust. 2, generalnie związanych ze złożeniem kompletnego wniosku. Regulacja ta ma zastosowanie do postępowań prowadzonych na podstawie ustawy o cudzoziemcach, wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej, tj. do dnia 29 stycznia 2022 r. Stosownie do art. 112a ust. 1 i 2 ustawy o cudzoziemcach w zw. z art. 13 ust. 2 i 3 ustawy zmieniającej zezwolenie na pobyt czasowy w postępowaniach wszczętych przed dniem 29 stycznia 2022 r., wydaje się w terminie 60 dni, który biegnie od nowa od dnia 29 stycznia 2022 r. Oznacza to więc, że w przypadku postępowania administracyjnego wszczętego przed dniem 29 stycznia 2022 r. – jak miało to miejsce w kontrolowanej sprawie – ustawowy 60-dniowy termin załatwienia sprawy pozwolenia na pobyt czasowy biegnie od nowa od dnia 29 stycznia 2022 r. W kontrolowanej sprawie według stanu prawnego obowiązującego przed dniem 29 stycznia 2022 r. kwestia terminów załatwienia przez organ sprawy udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy regulowana była przepisami ogólnymi z art. 35 i art. 36 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej jako k.p.a.). Pojęcie "bezczynności organu" zdefiniowane zostało w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., w którym wskazano, że "bezczynność" wystąpi wówczas, gdy "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1". Zgodnie z art. 35 § 2 i § 3 k.p.a., niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Stosownie zaś do art. 36 § 1 k.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Jak wynika z treści art. 149 § 1 u.p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy w pierwszej kolejności należy stwierdzić, że mamy w niej do czynienia z bezczynnością, o czym przesądza zebrany w sprawie materiał dowodowy. Materiał ten potwierdza, że wniosek skarżącego o zezwolenie na pobyt czasowy wpłynął do organu w dniu 9 listopada 2021r. Mimo to Wojewoda od dnia wpłynięcia wniosku aż do chwili zawieszenia biegu terminów na mocy art. 100c ustawy pomocowej nie zakończył postępowania. W sprawie nie budzi wątpliwości blisko trzymiesięczna bezczynność Wojewody istniejąca do 28 stycznia 2022 r., a więc do dnia omówionej powyżej zmiany stanu prawnego, ale co więcej materiał dowodowy zgromadzony w sprawie wskazuje, że zarzut bezczynności jest uzasadniony nawet przy uwzględnieniu terminu wynikającego z art. 13 ust. 3 ustawy zmieniającej. Nie można bowiem nie dostrzegać, iż organ w dalszym ciągu nie załatwił sprawy w okresie nowego 60-dniowego terminu. Odliczając nawet maksymalne terminy ustawowe załatwienia sprawy (zarówno w okresie od 9 listopada 2021 r. do 28 stycznia 2022 r. oraz od 29 stycznia 2022 r. do 15 kwietnia 2022 r.) opóźnienie Wojewody wyniosło około miesiąca. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności (art. 149 § 1 pkt 3 u.p.p.s.a.), co orzeczono w pkt I sentencji wyroku. W dalszej kolejności należało rozważyć czy stwierdzona bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. "Rażące" naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa. Orzeczenie o kwalifikowanej formie bezczynności lub przewlekłości winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się w żaden sposób usprawiedliwić. Jednakże w celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Samo przekroczenie przez podmiot zobowiązany ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia (wyrok NSA z dnia 17 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 2171/17). W niniejszej sprawie Sąd wziął pod rozwagę powszechnie znane okoliczności związane z napływem dużej liczby wniosków będących efektem konfliktu zbrojnego na terytorium Ukrainy, które niewątpliwie wskazują na obiektywne trudności w sprawnym prowadzeniu postępowania. Mając na uwadze powyższe blisko miesięczne opóźnienie w załatwieniu wniosku stwierdzić zatem należy, że nie stanowi ono naruszenia prawa o takim stopniu intensywności, aby uzasadniało zakwalifikowanie go jako rażące. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności Sąd w pkt II sentencji wyroku uznał, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a u.p.p.s.a.). Przepis art. 149 § 1 pkt 1 u.p.p.s.a. nie określa, jakimi kryteriami powinien kierować się sąd, określając organowi termin do wykonania wyroku przez podjęcie nakazanych w nim działań. W związku z tym należy przyjąć, że sąd dysponuje w tym zakresie swobodą, przy czym powinien kierować się przede wszystkim interesem strony, a jako wytyczne traktować terminy ustawowe do załatwiania spraw w postępowaniu, w którym nastąpiła bezczynność lub przewlekłość organu administracji publicznej. Sąd zobowiązał Wojewodę do załatwienia sprawy zainicjowanej wnioskiem skarżącego w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 u.p.p.s.a. (pkt III sentencji wyroku). Stosownie do treści art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 u.p.p.s.a., w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłość, sąd może z urzędu lub na wniosek strony wymierzyć organowi grzywnę do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości pięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim. W orzecznictwie wyraża się przy tym słuszny pogląd, że tego rodzaju orzeczenie ma charakter represyjny (grzywna) oraz kompensacyjny (suma pieniężna) i powinno być zastosowane w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy (tak NSA w wyroku z 18 października 2017 r., sygn. akt II OSK 1769/17, publ. CBOSA). Przyznanie sumy pieniężnej ma charakter przede wszystkim prewencyjny i kompensacyjny służąc zadośćuczynieniu za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej (tak NSA w wyroku z 23 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 1662/16). W okolicznościach sprawy Sąd nie uwzględnił wniosku skarżącego o przyznanie sumy pieniężnej (pkt IV sentencji wyroku). Sąd miał bowiem na uwadze, że skorzystanie z tego środka stanowi dyskrecjonalne uprawnienie - zgodnie z przyznaną prawem kompetencją sąd "może". W przedmiotowym postępowaniu Sąd uznał, że przyznanie stronie sumy pieniężnej nie jest uzasadnione okolicznościami sprawy, w szczególności mając na uwadze, że naruszenie przez organ prawa poprzez pozostawanie w bezczynności w podejmowaniu działań urzędniczych nie miało postaci kwalifikowanej. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 u.p.p.s.a. (pkt V sentencji wyroku), uwzględniając poniesiony przez skarżącego wpis od skargi w kwocie 100 zł.