II SAB/Wr 48/16

Dnia 8 lutego 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Siedlecka Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 lutego 2017 r. sprawy ze skargi A. C. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta W. w przedmiocie robót budowlanych wykonanych w budynku oddala skargę w całości. A. C. wniosła skargę na przewlekłe prowadzenie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. (dalej PINB) sprawy robót budowlanych wykonanych w budynku przy ul. M. 11a we W. Skarżąca zarzuciła PINB naruszenie art. 8, art. 12 i art. 35 § 1 k.p.a. przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy. Jednocześnie wniosła o zobowiązanie organu do niezwłocznego wydania aktu administracyjnego; ustalenia osoby winnej niezałatwienia sprawy oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi przedstawiła kolejno czynności podejmowane przez organ od dnia [...]. Wyjaśniła także, że na skutek pisma osoby "X" z [...] PINB rozpoczął "nieformalne" prowadzenie postępowania administracyjnego. Stwierdziła, że po przeprowadzeniu szeregu czynności kontrolnych oraz zebraniu całkiem sporej ilości dokumentów, PINB dla miasta W., po półrocznym nieformalnym działaniu, wszczął w dniu [...]. - tym razem formalnie - postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych wykonywanych w opisanym na wstępie budynku. Organ nie wskazał jednak, czy roboty będące przedmiotem postępowania miały być realizowane nielegalnie, czy też w sposób niezgodny z obowiązującymi przepisami. Skarżąca zauważyła, że do dnia dzisiejszego PINB nie wydał ani decyzji, ani też postanowienia w oparciu o przepisy art. 48, art. 49, art 50, czy też art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo Budowlane. Tym samym naruszył art. 35 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, który określa maksymalny termin załatwienia sprawy, a także zasadę zaufania do organów administracji zawartą w art. 8 k.p.a. oraz zasadę szybkości postępowania zawartą w art. 12 § 1 k.p.a. Uzasadnione w związku z tym jest zobowiązanie PINB, do ukarania pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie, na podstawie art. 38 Kodeksu postępowania administracyjnego. W ocenie strony skarżącej dotychczas podejmowane przez organ czynności, zmierzają do ustalenia czegoś, czego w najmniejszym stopniu nie ujawniono w dotychczasowej korespondencji. Strona nie wie zatem, kiedy organ zamierza zakończyć przedmiotowe postępowanie pomimo, że przepisy proceduralne dają prawo rozpatrywać sprawę wyjątkowo skomplikowaną maksymalnie dwa miesiące. Skarżąca podkreśliła, że na skutek skargi dotyczącej niezałatwienia sprawy w terminie złożonej do DWINB dnia [...], PINB pismem z dnia [...] wyznaczył termin zakończenia ww. postępowania na dzień [...], co w efekcie spowodowało orzeczenie przez DWINB braku podstawy do ustalenia terminu załatwienia sprawy. Nic natomiast nie wskazuje, aby wspomniany termin został zachowany, gdyż na dzień [...] został wyznaczony termin przesłuchania świadka – o co skarżąca wnioskowała pismem, które organ otrzymał [...], czyli na dwa miesiące przed wyznaczonym terminem zakończenia postępowania. Skarżąca zaznaczyła, że ponad miesiąc, zajęło organowi wysłanie stosownego wezwania do wspomnianego świadka z terminem przesłuchania przekraczającym wyznaczony przez organ termin zakończenia postępowania. Na tej podstawie wnioskuje, że dla PINB, przesłuchanie świadka w przeciągu 2 miesięcy jest niemożliwe. Zgodnie zaś z art. 35 § 3 k.p.a., termin dwóch miesięcy obejmuje załatwienie całej sprawy szczególnie skomplikowanej. Podsumowując, autorka skargi stwierdziła, że PINB prowadzi ww. postępowanie (częściowo nieformalnie) od przeszło roku i nie jest możliwe, aby miało się ono zakończyć w wyznaczonym terminie. Organ posiadając ogromną ilość dokumentów, materiałów i zeznań wyznacza coraz to nowych świadków, jednocześnie oddalając w bliżej nieznaną przyszłość zakończenie postępowania. Do dnia dzisiejszego nie wiadomo, co organ ma zamiar ustalić i w jakim trybie prowadzone jest przedmiotowe postępowanie. W przekonaniu skarżącej, działania organu nadzoru budowlanego w istocie nie mają charakteru działania "policyjnego", a z pewnością są jedynie pozorowaniem prowadzenia postępowania. W odpowiedzi na skargę, strona przeciwna wniosła o jej oddalenie. Zdaniem organu skarga jest niezasadna, gdyż postępowanie nie jest prowadzone przewlekle. Organ podejmuje skuteczne i racjonale działania niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy, przy czym w celu ustalenia stanu faktycznego sprawy - w szczególności zakresu wykonanych robót budowlanych - konieczne było przeprowadzenie dowodów z przesłuchań świadków, co istotnie wpłynęło na długość postępowania. Odnosząc się do poszczególnych zarzutów skargi autor odpowiedzi na tę skargę, stwierdził, że nie można zgodzić się z zarzutem, że od [...] organ "rozpoczął nieformalnie prowadzić postępowanie administracyjne". Było to postępowanie wyjaśniające zainicjowane skargą powszechną, do której rozpatrzenia był on zobligowany. Czynności kontrolnych - umożliwiających ocenę, czy skarga jest uzasadniona, czy też nie, ma podstaw do interwencji organu nadzoru budowlanego - nie należy utożsamiać z prowadzeniem postępowania administracyjnego. Dopiero na skutek ustaleń dokonanych podczas kontroli, organ uznał, że zasadne jest wszczęcie z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie przedmiotowych robót budowlanych. Powołano się także na orzecznictwie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu w którym prezentowany jest pogląd prawny, że postępowanie w sprawie tzw. samowoli budowlanej wszczyna się wyłącznie z urzędu (patrz wyroki II SA/Wr 477/10 i 557/10 z powołaniem wyroku II OSK 1944/10, wyrok II SA/Wr 10/11, II SA/Wr 151/15). Efektem postępowania wyjaśniającego było zawiadomienie skarżącej o sposobie załatwienia skargi, wystosowane w dniu [...] (poprzedzone zawiadomieniem o przesunięciu terminu załatwienia skargi, zgodnie z art. 237 § 4 k.p.a. i art. 36 k.p.a.). PINB zadecydował także o potrzebie wszczęcia postępowania administracyjnego, o czym zawiadomił strony postępowania w tym samym dniu, tj. [...] Dopiero od tej daty można więc mówić o prowadzeniu postępowania administracyjnego oraz oceniać jego przebieg. Według strony przeciwnej nieuprawniony pozostaje także zarzut niewskazania przez organ na etapie wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego, czy objęte nim roboty budowlane są nielegalne, czy też wykonane w sposób niezgodny z przepisami. Tego rodzaju ustaleń organ dokonuje szczegółowo w toku postępowania i temu właśnie służyły podjęte następnie czynności dowodowe. To w decyzji administracyjnej kończącej postępowanie, organ zajmuje stanowisko w sprawie - dokonując oceny wykonanych robót budowlanych i wskazując, czy i jakie działania należy podjąć w celu ich doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. Za niezrozumiały uznano zarzut, jakoby prowadzone czynności zmierzały "do ustalenia czegoś, czego organ w najmniejszym stopniu nie ujawnił w swojej dotychczasowej korespondencji". Z treści skarg znajdujących się w aktach sprawy, postanowień kierowanych do A. C. wzywających do udzielenia określonych informacji jak też z protokołów przesłuchań świadków, którym zadawano szczegółowe pytania odnośnie ww. robót budowlanych - jednoznacznie wynika, co jest przedmiotem ustaleń i jakie okoliczności są badane w celu wydania rozstrzygnięcia. Organ nie ma przy tym obowiązku relacjonowania stronom przebiegu postępowania (a tym bardziej wyprzedzającego informowania, jakie zapadnie w nim rozstrzygnięcie, oparte na jakiej podstawie prawnej), ma natomiast zapewnić stronom czynny w nim udział. Skarżąca była i jest informowana o każdej planowanej czynności dowodowej, a poza tym to do niej - jako do właściciela budynku w którym wykonano roboty - organ zwracał się o udzielenie konkretnych informacji niezbędnych dla załatwiania, sprawy oraz wskazanie dowodów na ich poparcie. Niewiarygodne jest twierdzenie, że Skarżąca nie wie w jakim przedmiocie prowadzone jest postępowanie, tym bardziej, że wielokrotnie zapoznawała się z aktami sprawy. Ustosunkowując się do najistotniejszego zarzutu - a więc przewlekłości postępowania – autor odpowiedzi na skargę wskazał, że niejednokrotnie to działania i prośby samej skarżącej powodowały jego przedłużenie. Już na etapie wstępnego postępowania wyjaśniającego, kiedy to podjęto próbę przeprowadzania kontroli w celu zbadania zasadności skargi, skarżąca sama wnioskowała o przeprowadzenie ich w następnym roku. Składała też pisma bez podpisu podpis, co powodowało, że za każdym razem, organ zobligowany był do wzywania o jego uzupełnienie. Te okoliczności nie pozostawały bez wpływu na przebieg postępowania. Z uwagi na brak możliwości przeprowadzenia kontroli wewnątrz budynku (nieudostępnienie budynku) w dniu [...], czynność ta wymagała powtórzenia. Dopiero kontrola z dnia [...] umożliwiła dokonanie niezbędnych ustaleń i stwierdzenie, że zachodzą podstawy do wszczęcia postępowania administracyjnego, o czym niezwłocznie zawiadomiono strony postępowania. Wobec konieczności ustalenia jakie roboty budowlane zostały wykonane w przedmiotowym budynku (jaki był stan poprzedni i jakie zmiany nastąpiły w związku ze zmianą jego funkcji z gospodarczej na mieszkalną), organ zobligowany był przeprowadzić czynności dowodowe. Wobec faktu, że wyjaśnienia złożone przez skarżącą w dniu [...] okazały się niewystarczające, organ uznał za celowe przeprowadzenie dowodu z przesłuchania świadków. W pierwszym terminie ([...]) zeznania złożył jedynie jeden z wezwanych świadków – stąd też konieczne było ponowne wezwanie i wyznaczenie nowego terminu przesłuchania (na termin ten tj. [...] wezwano przy tym kolejnych świadków, których zeznania mogłyby pomóc w ustaleniu stanu faktycznego, w tym autora projektu zmiany sposobu użytkowania budynku). Wobec niedających się usunąć wątpliwości - zachodziły bowiem rozbieżności pomiędzy zeznaniami świadków oraz wyjaśnieniami udzielonymi przez skarżącą - organ przeprowadził kolejny dowód z przesłuchania świadków w dniu [...] (na świadków zostali wezwani poprzedni właściciel przedmiotowego budynku oraz osoba prowadząca od wielu lat działalność gospodarczą w sąsiednim budynku). Z uwagi na usprawiedliwione niestawiennictwo świadka, który był poprzednim właścicielem budynku, organ wyznaczył nowy termin jego przesłuchania na [...] Ww. świadek stawił się w wyznaczonym terminie, jednakże odmówił składania zeznań wskazując, że jest ojcem A. C. i odpowiedzi na pytania mogłyby narazić go na hańbę. Skarżąca wniosła natomiast o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania innego świadka – P. P.. Przychylając się do ww. wniosku, organ wyznaczył termin przesłuchania wskazanego przez stronę świadka na [...] (od [...] pracownik prowadzący przedmiotową sprawę znajduje się bowiem na zwolnieniu chorobowym). Skarżąca w odpowiedzi na wezwanie dotyczące określonych robót budowlanych (w tym instalacji wykonanych w budynku) nie przekazała tut. organowi żądanych informacji, wskazała jedynie świadka, o przesłuchanie którego wnosiła. Strona przeciwna wskazała także, że zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 36 k.p.a., informowała strony o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie oraz wskazywała nowy termin jej załatwienia. Bez ustalenia zakresu wykonanych robót budowlanych nie jest bowiem możliwe wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia. Zaznaczono także, że obowiązkiem organu jest zgromadzenie niebudzącego wątpliwości materiału dowodowego pozwalającego na ustalenie stanu faktycznego sprawy. Dla długości postępowania ma także znaczenie, że w przypadku konieczności przeprowadzenia postępowania dowodowego, w tym oględzin i przesłuchań organ zobowiązany jest o każdej czynności zawiadomić strony na co najmniej 7 dni przed jej planowanym terminem. Powoduje to konieczność wyznaczania terminów z ok. miesięcznym wyprzedzeniem, tak by nastąpiło skuteczne i prawidłowe doręczenie pism. Okresów tych nie można uznać jako wskazujących na przewlekłość działań organu, przeciwnie - stanowi to spełnienie wymogów wynikających z procedury administracyjnej. Mając na uwadze, że zasada szybkości postępowania jest współzależna z zasadą prawdy obiektywnej, a co za tym idzie szybkość prowadzonego postępowania nie może pozostawać w sprzeczności z obowiązkiem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (w szczególności z obowiązku zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona) - PINB uznał, że celowe jest przeprowadzenie wskazanych wcześniej dowodów. Żadna z badanych okoliczności dotyczących zakresu, daty wykonania i inwestora robót budowlanych realizowanych w przedmiotowym budynku nie stanowi bowiem kwestii drugorzędnych i marginalnych. Reasumując, autor odpowiedzi na skargę wskazał, ze postępowanie będące przedmiotem skargi nie jest prowadzone przewlekle. Podkreślił, że nie każde niedotrzymanie terminu wyznaczonego ustawą na załatwienie sprawy jest równoznaczne z bezczynnością, czy przewlekłością organu. Nie można bowiem pominąć charakteru sprawy, jak i specyfiki trybu jej załatwienia (por. wyrok NSA z dnia 18 marca 2015 r., I OSK 585/15). Zgodnie przy tym z art. 35 § 5 k.p.a. do terminów określonych na załatwienie spraw nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Przesuwanie na wniosek skarżącej oraz świadków terminów dokonania czynności dowodowych (kontroli i przesłuchań) nie obciąża organu, stanowiąc opóźnienie z przyczyn od niego niezależnych. Za każdym razem zawiadamiano strony postępowania o powodach zwłoki w załatwieniu sprawy, wskazując nowy termin załatwienia sprawy (termin ten wyznaczono obecnie do dnia [...] Czynności procesowe podejmowane były w kwestiach merytorycznie istotnych i w żadnym razie nie miały charakteru pozornego. Organ reagował każdorazowo na nowe okoliczności przedstawiane przez strony postępowania, jak też świadków, zgodnie z art. 35 i 36 k.p.a. Przy piśmie procesowym z dnia [...] pełnomocnik skarżącej przedłożył do akt sądowych decyzję PINB nr [...] z dnia [...] nakładającą na skarżącą obowiązek wykonania określonych robót budowlanych, celem doprowadzenia budynku przy ul. M. 11a do stanu zgodnego z prawem. Tę samą decyzję, przy piśmie złożonym dnia [...], przekazał także PINB. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) - w skrócie jako "u.p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontrolę zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Kontrola ta, według z art. 3 § 2 pkt 8 u.p.p.s.a., obejmuje również bezczynność i przewlekłość organów w przypadkach określonych w pkt 1-4 oraz przewlekłość w przypadku wskazanym w pkt 4a. Wyjaśnić również wypada, że zgodnie z art. 119 pkt 4 u.p.p.s.a w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Ustawodawca postanowił, że w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 u.p.p.s.a.), przy czym skierowania sprawy do rozpoznania w tym trybie nie uzależnił od woli strony. W niniejszej sprawie zaistniała zatem sytuacja uzasadniająca zastosowanie trybu uproszczonego. W niniejszej sprawie skarżąca upatruje przewlekłość postępowania prowadzonego przez PINB w tym, że organ prowadzi postępowanie od przeszło roku (od września 2015 r.) "częściowo nieformalnie", gdyż zawiadomienie o wszczęciu tego postępowania, pochodzi dopiero z lutego 2016 r. Uznaje też, że nie jest możliwie aby zakończyło się ono w terminie, który organ sam wyznaczył tj. do [...], gdyż po tej dacie ma być przeprowadzona kolejna czynność dowodowa. Zdanie strony organ zgromadził dostateczną ilość dowodów i zeznań świadków, a pomimo to "oddala w nieznaną przyszłość" wydanie rozstrzygnięcia. Działania organu mają zatem charakter czynności pozorowanych. Są też podejmowane opieszale o czym świadczy fakt, że przez dwa miesiące organ przeprowadzał dowód z przesłuchania wnioskowanego przez stronę świadka. Wobec przedstawionych zarzutów w pierwszym rzędzie podnieść należy, że o przewlekłości postępowania nie świadczy fakt prowadzenia "nieformalnego postępowania" od września 2015 r. Jak bowiem trafnie podniesiono w odpowiedzi na skargę, w okresie od [...] do [...] (tj. do daty zawiadomienia z urzędu o wszczęciu postępowania organ prowadził czynności wyjaśniające oparte o art. 84 ust. 1 Prawa budowlanego (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409, z późn. zm.). Wyjaśnienia wymaga, że pismo które wpłynęło do organu w dniu 30 września 2015 r., dotyczące wykonywania robót budowalnych na nieruchomości przy ul. M. 11 "a" we W. (na działkach nr [...], [..] i [...]), miało w istocie charakter interwencyjny (skargowy). Zgodnie bowiem z przepisami ustawy Prawo budowlane, do zadań organów nadzoru budowlanego należy m.in. kontrola przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego (art. 84 ust. 1 pkt 1) a w zakresie działań kontrolnych tych organów leży także ocena legalności wykonywanych robót budowlanych (art. 83 ust. 1). Wobec tych przepisów tego rodzaju pismo jak pismo z dnia [...] stanowi - z jednej strony - skargę obywatela na niezgodną z prawem, jego zdaniem, realizację przedsięwzięcia inwestycyjnego, a z drugiej strony - informację o konieczności podjęcia czynności kontrolnych (sprawdzających), zmierzających do zbadania zasadności skargi, które to czynności nie świadczą jeszcze o prowadzeniu jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego. Podjęcie przez organ nadzoru budowlanego czynności kontrolnych na podstawie ww. przepisów nie jest więc równoznaczne z wszczęciem postępowania administracyjnego, które każdorazowo zmierza do wydania decyzji, albo innego aktu. Dopiero w przypadku, gdy organ nadzoru budowlanego, który prowadził czynności kontrolne stwierdzi naruszenia prawa, zobowiązany jest wszcząć postępowanie administracyjne prowadzące do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego. Wobec tego przewlekłość w tym zakresie nie mogła być przedmiotem skargi jak też oceny sądu administracyjnego. Należy zgodzić się z organem, że dopiero od daty wszczęcia postępowania w sprawie robót budowlanych - co w niniejszej sprawie miało miejsce z urzędu - można badać przebieg tego postępowania pod kątem jego przewlekłości. Nadto wyjaśnić należy, że skoro w niniejszej sprawie organ po przeprowadzeniu czynności kontrolnych wszczął postępowanie administracyjne w sprawie robót budowalnych prowadzonych na działce nr [...], to oznacza, że stwierdził nieprawidłowości świadczące o naruszeniu norm prawa budowlanego, Natomiast w odniesieniu do robót prowadzonych na działce nr [...] organ nie dopatrzył się takich podstaw, gdyż w wyniku kontroli ustalił, że były prowadzone legalnie. Co do tych ostatnich robót, organ zawiadomił zatem o sposobie załatwienia skargi powszechnej. Dodać należy, że w postępowaniu sądowym prowadzonym ze skargi na przewlekłość organu nie podlega ocenie treść zawiadomienia o wszczęciu postępowania, w tym także w kontekście zarzucanego przez stronę braku określenia, czy postępowanie dotyczy robót prowadzonych legalnie, czy też nie. Kwestia ta może być bowiem oceniana na skutek ewentualnej kontroli instancyjnej prowadzonej po zakończeniu postępowania przed PINB. W konsekwencji stwierdzić należy, że w świetle § 3 pkt 8 w związku z pkt 1 i 2 u.p.p.s.a. zarzut przewlekłości może być odnoszony tylko do postępowania administracyjnego. Tym samym, ocenie Sądu w kontekście zarzutów skargi, podlegać może tylko postępowanie administracyjne w sprawie robót budowanych wykonywanych w budynku przy ul. M. 11a we W. na działce nr [...], które wszczęte zostało przez PINB zawiadomieniem z dnia [...]. Odnosząc się do istoty sporu, wskazać należy, że przewlekłość postępowania administracyjnego, którą skarżąca zarzuca organowi w opisanej na wyżej sprawie, nie została zdefiniowana ani w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego, ani w przepisach ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie zaś z poglądami doktryny i orzecznictwa przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. P. Tamo - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydanie 5. Warszawa 2012, str. 44; J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70; Z. Kmieciak, Przewlekłość postępowania administracyjnego, "Państwo i Prawo" z 2011, z. 6, s. 33; A. Kabat, B. Dauter, B. Gruszczyński, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2013, s. 51), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski [w]: B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, str.238). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Przewlekłość postępowania jest stanem sprawy, którego zaistnienie Sąd ocenia bez względu na to, czy organ podjął czynności w sprawie. Przy ocenie przewlekłości postępowania istotne jest również, czy organ podejmował czynności niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy i to niezależnie od tego, czy strona zgłaszała określone żądania w tym zakresie. O przewlekłości postępowania można mówić, gdy czas jego trwania przekracza rozsądne granice, przy uwzględnieniu terminowości i prawidłowości czynności podjętych przez organ, a także stopnia zawiłości sprawy i postawy samej strony. Przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez niego czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle zasady szybkości postępowania (art. 12 k.p.a), względnie mają charakter czynności pozornych, nie istotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje zatem wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia (por. wyrok NSA z dnia 26 października 2012 r., sygn. II OSK 1956/12, LEX nr 1233717). A contrario nie sposób przypisać organowi przewlekłego prowadzenia postępowania w sytuacji, gdy podejmuje on wszelkie możliwe, a konieczne dla zakończenia postępowania działania, które jednakże z przyczyn niezależnych od organu nie przynoszą oczekiwanego skutku w postaci zakończenia postępowania administracyjnego. Ocena, czy postępowanie przed organem administracji publicznej trwa dłużej niż to konieczne dokonywana musi być na podstawie zarówno charakteru dokonywanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Stwierdzenie przez sąd administracji, czy dane postępowanie można (lub nie) zakwalifikować jako dotknięte przewlekłością prowadzenia, wymaga zatem zbadania sprawy, dokonania oceny toku podejmowania czynności, ustalenia faktów i okoliczności zależnych od działania organu i jego pracowników oraz stanu zastoju procesowego sprawy wynikającego z zaniechania lub wadliwości działań podejmowanych przez strony lub innych uczestników postępowania (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 11, Warszawa 2011, s. 238). Z przedstawionych Sądowi akt sprawy wynika, że dnia 30 września 2015 r. do PINB wpłynęła interwencja dotycząca wykonywania robót budowalnych na nieruchomości przy ul. M. 11a we W. (działki nr [...], [...] i [...]). Organ wyznaczył termin kontroli na dzień [...] o czym zawiadomił skarżącą (i sąsiadów) pismem z dnia [...]. Pismem z dnia [...] (uzupełnionym o brak formalny przez skarżącą w dniu [...]) strona wniosła o wyznaczenie terminu kontroli "nie wcześniej niż w styczniu 2016 r." Do pisma załączono kopię zaświadczenia organu architektoniczno- budowlanego z [...] o przyjęciu bez sprzeciwu, zgłoszenia zamiaru budowy budynku gospodarczego przy ul. M. 11a. Nowy termin kontroli organ wyznaczył na dzień [...] W tym też dniu przeprowadzona został kontrola obiektu budowalnego przy udziale pełnomocnika skarżącej. W dniu [...] PINB zawiadomił pełnomocnika skarżącej o wszczęciu postępowania w sprawie robót budowlanych prowadzonych w budynku przy ul. M. 11a, we W. (działka nr [...]). Organ wskazał w nim krąg stron postępowania oraz poinformował, że skargę w zakresie budowy na działce nr [...] uznał za niezasadną a po zakończeniu niniejszego postępowania przeprowadzi postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku. Następnie postanowieniem z dnia [...] organ wezwał skarżącą do przedłożenia: 1/ informacji i dokumentów (w tym również wskazanie ewentualnych świadków) dotyczących dat wykonania oraz inwestorów robót budowlanych w wyniku których powstał obecny układ pomieszczeń w budynku, otwory okienne w poddaszu oraz od strony wschodniej na parterze, montaż pieca na paliwo stałe wraz z przewodem kominowym, drzwi wejściowe do budynku oraz izolacja przeciwwilgociowa; 2/ dokumentów potwierdzających poprawność wykonanych robót sporządzonych przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia (opinie, ekspertyzy) - w terminie 14 dni od dnia doręczania postanowienia. Postanowienie to doręczono pełnomocnikowi skarżącej [...] W dniu [...] skarżąca wystąpiła o zmianę ww. terminu do dnia 31 marca 2016 r. Postanowieniem z dnia [...] organ uwzględnił ww. wniosek. W dniu 31 marca 2016 r. skarżąca złożyła pismo, stanowiące odpowiedź na wezwanie organu, wraz z opinią techniczną. Podała, w nim, że nie jest w stanie wskazać inwestorów i daty wykonania większości z robót wskazanych przez organ. W tych okolicznościach, organ w okresie od [...] do [...] przeprowadzał dowody z przesłuchania świadków. Zawiadomieniem z dnia [...] wyznaczył termin przesłuchania dwóch świadków na dzień [...]. W tej dacie, przesłuchano jednego ze świadków, drugi odmówił zeznań ze względów zdrowotnych, wnosząc o wyznaczenie innego terminu. W dniu [...] organ ustalił kolejny termin przesłuchania trzech świadków na dzień 21 czerwca 2016 r. We wskazanym dniu dowód został przeprowadzony. Postanowieniem z dnia [...] PINB wezwał skarżącą do przedłożenia, w terminie 14 dni, dokumentów potwierdzających uprawnienia zawodowe osoby która sporządziła oświadczenia dotyczące wykonania instalacji elektrycznej złożone do akt sprawy oraz danych adresowych kolejnego świadka. W tej samej dacie, organ zwrócił się do Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego we W. o przekazanie informacji dotyczących daty wydzielania działek geodezyjnych oraz pierwotnego przebiegu granic. Odpowiedź od tej jednostki organ otrzymał w dniu [...], zaś odpowiedź od pełnomocnika skarżącej w dniu [..]. W dniu [...] PINB wyznaczył termin przesłuchania kolejnych dwóch świadków na dzień 6 września 2016r. W tym dniu przesłuchano tylko jednego świadka. Drugi nie stawił się przekazując przy piśmie z dnia [...] zwolnienie lekarskie do dnia 18 września 2016 r. W dniu 13 września 2016 r. organ wyznaczył na 25 października 2016r. termin przeprowadzenia dowodu z przesłuchania świadków, zawiadamiając jednocześnie strony, że postępowanie zakończy się do dnia 30 listopada 2016 r. Postanowieniem z tego samego dnia, PINB wezwał skarżącą do przedłożenia informacji, dowodów oraz do wskazania świadków, co do okoliczności dotyczących wykonania otworów okiennych w parterze budynku od strony zachodniej oraz robót budowlanych dotyczących instalacji wodno-kanalizacyjne i gazowej w obrębie budynku. W związku z zażaleniem na bezczynność wniesionym przez skarżącą do organu wyższego stopnia, PINB przy piśmie z dnia [...] udzielił informacji i przekazał do organu wyższego stopnia kopie akt sprawy. W dniu [...] wpłynął wniosek skarżącej o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania wskazanego przez nią świadka. W dniu [...] wpłynął wniosek świadka wezwanego na dzień [...] o zmianę terminu przesłuchania ze względu na wyjazd służbowy. Do wniosku, świadek załączył oświadczenie dotyczące sprawdzenia przez niego projektu budowlanego z 2014 r. Organ uchylił postanowienie o przesłuchaniu tego świadka. W dniu [...] stawił się drugi świadek jednak odmówił składania zeznań, gdyż jest ojcem skarżącej. W tych okolicznościach organ uwzględnił wniosek skarżącej o przeprowadzenie dowodu z zeznań wskazanego przez nią świadka i pismem z dnia [...] wezwał go na dzień 1 grudnia 2016 r. W dniu [...] wpłynęła skarga A. C. na przewlekłość postępowania PINB. Po wniesieniu skargi - pismem z dnia [...] PINB wskazał nowy termin załatwienia sprawy do dnia 30 grudnia 2016 r. Decyzja kończąca postępowanie wydana została w dniu 3 stycznia 2017 r. Uwzględniając zaprezentowane wyżej rozumienie pojęcia przewlekłości postępowania jak też mając na uwadze okoliczności wynikające z przebiegu postępowania (w tym rodzaj i terminy czynności podejmowanych przez organ), Sąd uznał, że niniejszej sprawie zarzut przewlekłości nie jest uzasadniony. Po pierwsze uwzględnić należało, że od dnia wszczęcia postępowania ([...]) do dnia wniesienia skargi ([...] upłynęło ponad 8 miesięcy. Bezsprzecznie organ nie zakończył postępowania w terminach określonych w art. 35 § 3 k.p.a. Zgodnie z ww. przepisem załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić przed organem pierwszej instancji nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Należy jednak mieć na uwadze, że do wskazanych terminów nie wlicza się terminów określonych w przepisach dla określonych czynności oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy stron lub z przyczyn niezależnych od organu ( art. 36 § 5 k.p.a.). Do tego rodzaju przyczyn zaliczyć należy sytuacje w których organ zmuszony jest zmienić termin przeprowadzanie dowodu (przesłuchania świadka), ze względu na niestawiennictwo świadka lub ze względu na wniosek uzasadniony sytuacją zdrowotną. Również sama skarżąca występowała o zmianę terminu wykonania nałożonych na nią obowiązków, do czego oczywiście miała prawo, ale co nie pozostało bez wpływu na długość postępowania. Według art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ponadto zgodnie z art. 36 § 2 k.p.a. ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. W badanej sprawie organ w dniu [...] zawiadomił strony o nowym terminie załatwienia sprawy do dnia 30 listopada 2016 r. W chwili wniesienia skargi termin ten jeszcze nie upłynął, co oznacza, że organ nie pozostawał w bezczynności. Rozważyć następnie należało, czy w okresie od wszczęcie postępowania do chwili wniesienia skargi pomimo, że organ nie pozostawał formalnie w bezczynności, można mu postawiać zarzut prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, opieszały przez podejmowanie czynności w dużych odstępach czasu, oraz jak wskazuje skarżąca, podejmowania czynności pozornych, bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. W badanej sprawie bezpośrednio po wszczęciu postępowania (już [...] r.), PINB podjął czynności zmierzające do ustalenia istotnych elementów stanu faktycznego sprawy. W tym celu wezwał skarżącą do przedłożenia, w terminie 14 dni od dnia doręczania wezwania: 1/ informacji i dokumentów (w tym również wskazanie ewentualnych świadków) dotyczących dat wykonania oraz inwestorów robót budowlanych w wyniku których powstał obecny układ pomieszczeń w budynku, otwory okienne w poddaszu i od strony wschodniej na parterze, montaż pieca na paliwo stałe wraz z przewodem kominowym, drzwi wejściowe do budynku oraz izolacja przeciwwilgociowa; 2/ dokumentów potwierdzających poprawność wykonanych robót sporządzonych przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia (opinie, ekspertyzy). Na wniosek skarżącej z dnia [...] powyższy termin przedłużono do dnia [...]. W dniu [...] skarżąca złożyła pismo stanowiące odpowiedź na wezwanie organu wraz z opinią techniczną. Skarżąca podała, że nie jest w stanie wskazać inwestorów i daty wykonania większości z robót wskazanych przez organ. W zaistniałych okolicznościach, zasadnie organ uznał, że zobowiązany jest we własnym zakresie do poszukiwania dowodów niezbędnych dla podjęcia rozstrzygnięcia. W tym zakresie skorzystał z jednego z podstawowych środków dowodowych, jakim są zeznania świadków. Z akt wynika, że na świadków organ wezwał poprzednich właścicieli budynku, osobę prowadzącą od wielu lat działalność gospodarczą w sąsiedztwie, autora projektu zmiany użytkowania budynku. Pierwsze czynności dla przeprowadzenia tych dowodów, organ podjął już [...] r. wyznaczając termin przesłuchania dwóch świadków na [...]. W tym terminie zeznanie złożył tylko jeden świadek (drugi odmówił zeznań ze względów zdrowotnych, wnosząc o wyznaczenie innego terminu). Organ w tym samym dniu wyznaczył dla niego kolejny termin przesłuchania na dzień [...]. wzywając na ten dzień, także innych dwóch świadków, których zeznania mogłyby pomóc w ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Ze względu na rozbieżności pomiędzy zeznaniami świadków a wyjaśnieniami skarżącej, organ podjął kolejne czynności wyjaśniające. Postanowieniem z dnia [...]. PINB wezwał skarżącą do przedłożenia, w terminie 14 dni, dokumentów potwierdzających uprawnienia zawodowe osoby która sporządziła oświadczenia dotyczące wykonania instalacji elektrycznej złożone do akt sprawy oraz danych adresowych kolejnego świadka. W tej samej dacie organ zwrócił się do Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego we W. o przekazanie informacji dotyczących daty wydzielania działek geodezyjnych oraz pierwotnego przebiegu granic. Odpowiedź od tej jednostki organ otrzymał w dniu [...], zaś odpowiedź od pełnomocnika skarżącej w dniu [...]. W dniu [...] PINB wezwał kolejnych dwóch świadków na dzień [...]. W wyznaczonym terminie przeprowadzono dowód z przesłuchania tylko jednego świadka, gdyż drugi nie stawił się przekazując zwolnienie lekarskie. W dniu [...] organ wyznaczył termin przesłuchania świadka na [...] Jednocześnie wezwał skarżącą do przedłożenia informacji, dowodów oraz do wskazania świadków, co do okoliczności dotyczących wykonania otworów okiennych w parterze budynku od strony zachodniej oraz robót budowlanych dotyczących instalacji wodno-kanalizacyjne i gazowej w obrębie budynku. W dniu [...] skarżąca ustosunkowując się do wezwania organu z dnia [...] wniosła o przeprowadzenie dowodu z zeznań kolejnego świadka. Wobec faktu, że wezwany na [...] świadek odmówił zeznań, wskazując, że jest ojcem skarżącej, organ uwzględnił jej wniosek i w dniu [...] ustalił termin przesłuchania na dzień [...]. Mając na uwadze opisany tok czynności oraz terminy w jakich były one podejmowane Sąd uznał, że do dnia wniesienia skargi nie można postawić organowi zarzutu podejmowania prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. W przypadku postępowań dotyczących samowoli budowlanej pierwszorzędne znaczenie dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, ma bowiem ustalenie jakie roboty budowlane zostały wykonane, w jakim czasie i przez kogo. Te okoliczności faktyczne rzutują bowiem na prawidłowe ustalenie, po pierwsze: która norma prawna znajdzie zastosowanie przy likwidacji stwierdzonej samowoli - czy będą to odpowiednie przepisy ustawy Prawo budowlane z 7 lipca 1994 r (art. 48 lub 50 i 51) czy tez odpowiednie przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r. (np. art. 37 tej ustawy); po drugie jaki podmiot zostanie ewentualnie obciążony obowiązkami mającymi na celu doprowadzenie robót do stanu zgodnego z prawem. Przy ustalaniu stanu faktycznego sprawy, kierując się dyrektywami procesowymi wynikającymi z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. organ obowiązany jest korzystać z wszelkich dostępnych środków dowodowych (art. 75 § 1 k.p.a ).W niniejszej sprawie ustalenie w tym względzie stanu faktycznego było utrudnione, gdyż skarżąca, jako właścicielka obiektu od 2013 r., twierdziła, że w większości były one już wykonane przed przejęciem przez nią obiektu. Skoro zaś wyjaśnienia skarżącej budziły wątpliwości organu i brak było kompletu dokumentów wystarczających dla rzetelnego ustalenia powyższych okoliczności faktycznych, organ uprawniony a wręcz zobowiązany był do sięgnięcia do innych dowodów, w tym również przesłuchania świadków. Dowody te organ przeprowadzał od maja do grudnia 2016 r. (a więc także w okresie po wniesieniu skargi). Wobec zachowania świadków, którzy nie stawiali się w wyznaczonym terminie usprawiedliwiając swoją nieobecność , albo odmawiali zeznań – istniała konieczność powtarzania wezwań tych świadków na przesłuchania. Była to okoliczność która niewątpliwie - z przyczyn niezależnych od organu - powodowała wydłużenie czasu przeprowadzania tych dowodów. Nie można, przy tym stwierdzić aby organ nadmiernie zwlekał z wystosowaniem wezwań na kolejne terminy przesłuchań dla świadków. Wezwania te przygotowywano niezwłocznie po bezskutecznym terminie przesłuchania (a w niektórych przypadkach nawet tego samego dnia). Ustalane przez organ terminy przeprowadzania dowodu z przesłuchania świadków - zwykle miesiąc i kilka dni po dacie pisma zawierającego wezwanie świadka - nie były w ocenie Sądu nadmiernie wydłużone. Wynikały z konieczności uwzględnienia przez organ czasu koniecznego dla skutecznego doręczenia zawiadomienia i uzyskania dowodu potwierdzającego doręczenie (który w przypadku fikcji prawnej doręczenia regulowanej art. 44 k.p.a. - jak wskazuje praktyka - może wynosić nawet trzy tygodnie) jak też uregulowania nakazującego doręczyć wezwanie na przesłuchanie, co najmniej 7 dni przed wyznaczonym terminem. Analiza akt sprawy wskazuje, że do czasu wniesienia skargi, organ wykonywał poszczególne czynności, niezwłocznie po uzyskaniu wiedzy o konieczności ich podjęcia. Wiedza ta wynikała z analizy i porównań już zgromadzonego materiału dowodowego. W ocenie Sądu na gruncie niniejszej sprawy, przeprowadzanym przez organ czynnościom po wszczęciu postępowania w dniu [...] nie można prima facie przypisać cech zbędności czy pozorności. Terminy załatwienia sprawy oraz terminy pomiędzy poszczególnymi czynnościami procesowymi były uzasadnione potrzebami postępowania, stopniem skomplikowania sprawy (wymagającej przeprowadzenia wielu dowodów) i nie były nadmiernie wydłużane. W konsekwencji nie sposób uznać aby w okresie od dnia [...] do dnia [...] organ działał bez należytej staranności, niedbale organizował czynności procesowe, czy też aby podejmował czynności (w tym dowodowe) pozbawione dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Nie można też skutecznie zarzucić organowi mnożenia czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. O prawidłowym zorganizowaniu postępowania świadczy choćby to, że organ na wezwanie organu wyższego stopnia w związku z zażaleniem na bezczynność, nie przekazał oryginalnych akt sprawy (tylko kopie) co pozwoliło mu na kontynowanie postępowania i podejmowanie czynności procesowych. Zauważać przy tym należy, że sam fakt długotrwale prowadzonego postępowania administracyjnego nie świadczy automatycznie o stanie przewlekłości, ponieważ na ogólny czas trwania postępowania składają się wszelkie działania zmierzające do przeprowadzenia czynności procesowych, jak też zdarzenia losowe. Sąd stwierdził, że kontrolowane postępowanie prowadzone było przez organ obiektywnie długo, lecz bynajmniej nie z powodu podejmowania przez organ czynności pozorowanych, nieistotnych dla sprawy, czy też podejmowania ich w znacznych odstępach czasu. Przeciwnie, zdaniem Sądu, czynności organu były prawidłowe i nie można stwierdzić aby w analizowanym przez Sad okresie - do dnia wniesienia skargi, postępowanie było prowadzone przez organ w sposób przewlekły. Tym samym należy uznać, że skarga w dniu jej wniesienia nie była uzasadniona. Z pism złożonych w niniejszej sprawie wynika, że po wniesieniu skargi organ kontynuował postępowanie i zakończył je decyzją z dnia [...] a więc w niecałe dwa miesiące. Wydanie decyzji nastąpiło z minimalnym przekroczeniem terminu załatwienia sprawy wyznaczonego przez organ zawiadomieniem [...] (do dnia [...]). Zdaniem Sądu, wyznaczenie terminu załatwienia sprawy do dnia [...] nie było nieuzasadnionym działaniem organu. W tym czasie organ przeprowadził wnioskowany przez stronę dowód z przesłuchania świadka, nadto wymagany był czas, dla umożliwienia stronom zapoznania się ze zgromadzonym materiałem i wypowiedzeniem przed wydaniem decyzji. Uwzględniając terminowość i prawidłowości czynności podjętych przez organ, przy istniejącym stopniu zawiłości sprawy, Sąd uznał, że czas trwania postępowania, zarówno po wniesieniu skargi jak i przed jej wniesieniem, nie przekraczał rozsądnych granic koniecznych dla rozstrzygnięcia sprawy przy uwzględnieniu wymagań wynikających z zasad ogólnych postępowania zawartych w art. 7 i art. 10 k.p.a. Ustalony przez organ termin nie naruszał także dyrektywy wynikającej z art. 12 k.p.a. Co do zarzutu, że organowi zajęło dwa miesiące przeprowadzenia wnioskowanego przez skarżącą dowodu z przesłuchania świadka (wniosek strony pochodzi bowiem z [...]) zauważyć należy, że organ decyzję co do zasadności tego żądania mógł podjąć po przeprowadzaniu dowodu z przesłuchania świadków który wyznaczony był na dzień [...]. Gdy okazało się, że dowód ten nie mógł być przeprowadzony ze względu na odmowę złożenia zeznań - co zostało oświadczone dopiero w dniu [...] - organ uznając zasadność wniosku strony w dniu [...] wyznaczył termin przeprowadzanie wnioskowanego przez nią dowodu na dzień [...] - czyli podobnie jak w przypadku innych świadków po upływie około miesiąca od dnia wezwania. Przyjęty przez organ odstęp czasowy był już przez sąd analizowany w przypadku wezwań innych świadków i nie budził zastrzeżeń. Z tych względów skargę w tym zakresie należało oddalić, o czym na mocy art. 151 u.p.p.s.a. orzeczono w sentencji wyroku.