II SA/Wr 151/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak, Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (sprawozdawca), Sędzia WSA Alicja Palus, Protokolant starszy sekretarz sądowy - Magda Minkisiewicz po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi M.W. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia ... w przedmiocie budowy czterech budynków inwentarskich zrealizowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Do. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Uczestnicy postępowania będący właścicielami sąsiedniej nieruchomości złożyli w 2013 r. podanie o wszczęcie przez organ nadzoru budowlanego postępowania w sprawie samowolnie wybudowanych przez Państwowe Gospodarstwo Rolne czterech budynków inwentarskich. W uzasadnieniu wskazali na dokumenty będące w posiadaniu tego organu w aktach prowadzonego postępowania w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania tych budynków. Twierdzili, że budynki te zostały wybudowane w latach 1979-1984 i przeznaczone do hodowli cieląt. Po zlikwidowaniu PGR właścicielem nieruchomości był nadal Skarb Państwa, który w 2002 r. sprzedał ją skarżącemu. Skarżący dokonał samowolnej przebudowy i rozbudowy budynków i zmienił ich przeznaczenie, prowadząc w nich hodowlę indyków. Oprócz braku jakichkolwiek dokumentów świadczących o wybudowaniu budynków legalnie, o samowoli świadczy informacja od wojewody z 2012 r., że w spisach pozwoleń na budowę wydanych przez Urząd Wojewódzki za lata 1975 do 1994 brak jest zapisu dot. tych budynków. Wnioskodawcy omówili ponadto stan prawny z okresu wybudowania budynków oraz dokumenty świadczące o dacie ich wybudowania (dokumentacja geodezyjna). Uzasadnili ponadto posiadanie interesu prawnego w sprawie legalności budowy tych budynków oraz uprawnienie do wystąpienie z żądaniem wszczęcia postępowania w tej sprawie (wyroki II OSK 77/10, II SA/Po 103/11). Organ pierwszej instancji początkowo na podstawie art. 61 a k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania wobec braku legitymacji procesowej (interesu prawnego) uczestników, jednak po uchyleniu postanowienia odmownego przez organ (art. 138 § 2 i art. 144 k.p.a.) zawiadomił strony o wszczęciu postępowania na wniosek uczestników "w sprawie wybudowania czterech budynków inwentarskich bez wymaganego pozwolenia na budowę". Kolejno organ ten umorzył to postępowanie z powołaniem argumentu, że sam fakt niemożności odszukania dokumentów mogących świadczyć o legalnym wybudowaniu budynków w okresie obowiązywania prawa budowlanego z 1974 r., jeszcze nie uzasadnia prowadzenia postępowania w sprawie samowoli budowlanej. Organ uchylił tę decyzję ze względów procesowych (naruszenie art. 10 § 1 k.p.a.). Decyzją z dnia 5 października 2014 r. organ pierwszej instancji ponownie umorzył postępowanie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., z powołaniem tego samego argumentu. W odwołaniu uczestniczka postępowania wskazała, że prowadzone w latach 2004-2013 postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania uległo umorzeniu wobec ustalenia samowolnego wybudowania budynków. Ocena o istnieniu samowoli budowlanej została przez organ wyrażona w tamtej sprawie, zaś ocena ta znalazła aprobatę w wyroku WSA sygn. akt II SA/Wr 627/13, a ponadto w decyzji odwoławczej wydanej w nin. sprawie, w której organ zalecił wdrożenie właściwej procedury legalizacyjnej. Uczestniczka podkreśliła, że wniosek został rozszerzony jako dotyczący ponadto posadowienia metalowych zbiorników na paszę. W pierwszej instancji nie wyjaśniono zakresu robót przeprowadzonych przez skarżącego. Zaskarżoną decyzją organ uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia (art. 138 § 2 k.p.a.). Organ wskazał, że w toku postępowania w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania organ ustalił powstanie budynków w wyniku samowoli budowlanej. Nie udało się bowiem odszukać dokumentacji świadczącej o ich legalnym wybudowaniu. Obowiązek posiadania takiej dokumentacji nie wynikał z ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229), jednak obciążał właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego na mocy § 34 ust. 2 i § 55 rozporządzenia w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz.U. z 1975 r. Nr 8, poz. 48). Dlatego to właściciel ma wykazać legalne powstanie budynków. Ocenę, że budynki stanowią samowolę budowlaną wyraził ponadto WSA w wyroku II SA/Wr 627/13. W nin. sprawie nie było podstaw do zmiany tej oceny. Odmienna ocena pierwszej instancji narusza art. 80 k.p.a. Nie miała więc miejsca bezprzedmiotowość postępowania. Należy przeprowadzić postępowanie legalizacyjne we właściwym trybie (art. 48-49 prawa budowlanego, a do budowy zakończonej przed dniem 1.01.1995 r. z mocy art. 103 ust. 2 tej ustawy przepisy ustawy z 1974 r.). W skardze do sądu administracyjnego skarżący właściciel budynków zarzucił naruszenie art. 138 § 2 oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a ponadto art. 37 ust. 1 p.b. z 1974 r. w związku z art. 103 ust. 2 p.b. i art. 6 k.p.a. w związku z art. 7 Konstytucji RP wskutek błędnego przyjęcia, że sporne obiekty stanowią samowolę budowlaną, zaś sam brak dokumentacji budowlanej uzasadnia wdrożenie procedury legalizacyjnej bądź nakazanie rozbiórki. Organ nie podał, w jakim zakresie należy wyjaśnić okoliczności faktyczne sprawy. Organ nie powinien przesądzać, że nastąpiła samowola budowlana. W orzecznictwie sądowym przyjęto, że właściciel budynku wybudowanego przed dniem wejścia w życie prawa budowlanego nie miał obowiązku przechowywania dokumentacji budowlanej i dlatego jej nieposiadanie nie uzasadnia nakazu rozbiórki (wyroki II OSK 1622/00 i 1705/11, IV SA/Po 1091/13). Istnienia samowoli wcale nie dowodzą rezultaty postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację. Uczestniczka postępowania wniosła o dopuszczenie dowodu z decyzji odwoławczej i wyroku wydanego w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynków. Sąd przeprowadził wnioskowane dowody. Jak wynika z decyzji z dnia 5 czerwca 2013 r., po 2002 r. skarżący dokonał samowolnej przebudowy i rozbudowy budynków oraz zmiany sposobu ich użytkowania. Należało nakazać przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania, jednak sposobu tego nie udało się ustalić. Nastąpiło wprawdzie niedopuszczalne pogorszenie stanu środowiska, jednak niemożliwe okazało się sformułowanie rozstrzygnięcia w sposób konkretny i nadający się do przymusowego wykonania. O ile nawet nowy sposób użytkowania narusza ustalenia planu miejscowego i niekorzystnie oddziaływuje na sąsiednie nieruchomości, to postępowanie należało umorzyć. Zasadniczą kwestią jest bowiem przeprowadzenie postępowania w sprawie legalności budynków. Nie powinno się toczyć postępowanie w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynków, o ile samo ich powstanie było nielegalne, a okoliczności sprawy wskazują na taki przypadek. Oddalając skargę na powyższą decyzję Sąd zaaprobował pogląd organu, że wobec braku możliwości ustalenia poprzedniego sposobu użytkowania budynków oraz bezcelowości prowadzenia postępowania w nin. sprawie, skoro okoliczności wskazują na samowolę budowlaną, nie ma podstaw do wydania decyzji merytorycznej. Jak wynika z powyższych dokumentów, organy intensywnie poszukiwały dokumentacji budowlanej dla budynków, ale w celu ustalenia poprzedniego sposobu ich użytkowania. Postępowanie oceniły jako bezprzedmiotowe i przedwczesne, skoro najpierw należy przeprowadzić postępowanie w sprawie legalności budowy budynków. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zaskarżona decyzja w istotny sposób narusza art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Wbrew przeświadczeniu organu okoliczność wybudowania budynków bez pozwolenia na budowę nie została do tej pory jednoznacznie wyjaśniona, zaś o bezprzedmiotowości postępowania lub jej braku należy decydować dopiero po uprzednim doprecyzowaniu przedmiotu sprawy, które nie nastąpiło. Wyjaśniając te zastrzeżenia, należy raz jeszcze powrócić do problematyki sposobu wszczęcia przez organ nadzoru budowlanego postępowania w sprawie samowoli budowlanej. W jednolitym i utrwalonym orzecznictwie tut. Sądu powtarza się pogląd prawny, że postępowanie to wszczyna się wyłącznie z urzędu (patrz wyroki II SA/Wr 477/10 i 557/10 z powołaniem wyroku II OSK 1944/10, wyrok II SA/Wr 10/11 i szereg innych). Ma rację uczestniczka, że orzecznictwo sądu odwoławczego w tej kwestii jest niejednolite. Uzasadniając pogląd odmienny sąd odwoławczy nie odnosi się do argumentacji przeciwnej (chociażby wynikającej z niezgodnego z nim orzecznictwa tego sądu lub argumentacji tut. Sądu), lecz twierdzi o rzekomo samodzielnym czy rozstrzygającym znaczeniu art. 61 § 1 k.p.a. Nasuwa to dwie uwagi ogólne. Nie można twierdzić, że sąd odwoławczy (jako sąd kasacyjny, w sposób jednolity) wyraża jakiś pogląd w ogóle, skoro publikuje poglądy prawne sprzeczne ze sobą, znoszące się wzajemnie. Można co najwyżej zauważyć, że dany skład orzekający w danym dniu wyraził pewien pogląd prawny, zaś ten lub inny skład orzekający w innej podobnej sprawie wyraził odmienny pogląd prawny. Zazwyczaj stan ten uzasadnia podjęcie uchwały w składzie powiększonym, gdyż istotą zadań sądu kasacyjnego jest wyrażenie jednolitego poglądu prawnego, tworzącego normę prawną możliwą do stosowania przez sądy i administrację. Po drugie, nigdy nie będzie przekonująca argumentacja pomijająca poglądy odmienne. Pominięcie to może wskazywać na powierzchowność tej argumentacji, być może na niewiedzę na temat innych rozwiązań problemu lub brak zrozumienia wskazanej powyżej istoty orzekania przez sąd kasacyjny. Powyższy pogląd prawny tut. Sądu nasuwa też uwagi na temat stosowania art. 61 a k.p.a. Jak wynika z wyraźnego brzmienia tego przepisu, znajduje ono zastosowanie w sprawach wszczynanych na żądanie. Organ, świadomy tego, że w sprawach samowoli wszczyna postępowanie wyłącznie z urzędu, nigdy nie zastosuje tego przepisu. O ile wpłynie do niego żądanie strony, lecz nie ma zamiaru wszcząć postępowania, to po prostu informuje o tym wnoszącego podanie zwykłym pismem. Organ nie odmawia nikomu, w tym sobie, wszczęcia postępowania z urzędu, lecz po prostu go nie wszczyna. O ile jednak organ postanowił inaczej, to należy uznać, że wszczął postępowanie, chociaż oczywiście z urzędu (nawet sam o tym nie wiedząc), a nie na żądanie strony (por. wyrok II SA/Wr 380/13). Postulat jednolitości orzecznictwa, jako stanu idealnego do którego osiągnięcia należy zmierzać, stanowi przeciwieństwo wobec praktyki orzekania w sposób dowolny, zmienny i przypadkowy. Nie jest dobrze, kiedy wiemy, że w danym stanie faktycznym można wymyśleć kilka rozmaitych propozycji norm prawnych i na pewno wszystkie znajdziemy jednocześnie w publikowanym orzecznictwie. Niekiedy sam organ wypracowuje pewien jednolity pogląd prawny, który dodatkowo znajduje aprobatę w Sądzie. Jest to wartość, którą należy chronić. Przykładowo organ "od zawsze" twierdził, że skoro prawo budowlane z 1974 r. nie wymagało od właściciela obiektu przechowywania dokumentacji budowy, to z faktu braku tej dokumentacji nie można wysnuwać wniosku o braku legalności obiektu budowlanego, gdy zaś wszczęte postępowanie nie pozwoliło na ustalenie samowoli budowlanej na podstawie innych okoliczności, to należy je umorzyć. Sąd wielokrotnie aprobował ten pogląd i wynikające z niego rozstrzygnięcia organu. Powtórzyć trzeba, że poglądu utrwalonego i aprobowanego przez Sąd nie wolno organowi zmieniać, chyba że powoła się na ważkie przyczyny uzasadniające zmianę. Należy więc zdecydowanie powtórzyć, że pogląd odmienny jest błędny i nie mógł zostać zaakceptowany również w tym wyroku. Powołany w zaskarżonej decyzji pogląd prawny stoi ponadto w jaskrawej sprzeczności z jednolitym orzecznictwem sądowym (patrz wyroki IV SA/Po 109/14 i powołane tam wyroki, wyrok II OSK 1622/09 w nieistotnej tutaj kwestii niezgodny z uzasadnieniem późniejszej uchwały II OPS 2/13, II OSK 1705/11, IV SA/Po 1091/13 i powołany w nim wyrok II SA/Wr 45/08, patrz również wyrok II SA/Wr 132/14). Tym bardziej organ nie powinien ustalenia o zaistnieniu samowoli budowlanej przejmować wprost z ustaleń dokonanych w innym postępowaniu prowadzonym w innej sprawie, w której ustalenie to nie miało zasadniczego znaczenia, nie zostało wyrażone kategorycznie i nie mogło mieć wiążącego charakteru dla innych postępowań. Z treści decyzji i wyroku wydanych w tej innej sprawie w żadnym razie nie wynika ani to ustalenie, ani tym bardziej jego wiążący charakter. Nie oznacza to wcale, że umorzenie postępowania w nin. sprawie definitywnie kończy możność procedowania nadzoru budowlanego wobec legalności budynków, zaś skarga jest w całości zasadna. Należy wyraźnie stwierdzić, że umorzeniu podlega sprawa legalności budowy budynków w latach 1979-1984, czyli sprawa stosowania art. 37-40 prawa budowlanego z 1974 r. Taki przedmiot postępowania wynika wyraźnie z treści czynności procesowych i decyzji obu organów. Tymczasem jak wynika z ustabilizowanego orzecznictwa sądowego (wyroki II OSK 782/06 i 1139/13, II SA/Wr 20/13 i 107/13, VII SA/Wa 350/14) dokonanie przebudowy lub rozbudowy obiektu budowlanego wzniesionego bez wymaganego pozwolenia na budowę przed 1 stycznia 1995 r. uzasadnia stosowanie art. 48 p.b. Wynika to z tego, że – jak zresztą ustalił organ, ten nowy obiekt powstały w obecnym kształcie po wejściu w życie nowej ustawy, nie jest tożsamy z obiektem powstałym wcześniej i istniejącym pierwotnie. Ocenie prawnej podlega wówczas obiekt obecnie istniejący i podlega w całości stosowaniu art. 48 p.b. Istnieje zatem nowa, odrębna sprawa stosowania art. 48 p.b. i organy powinny rozważyć wszczęcie odrębnego postępowania w tej sprawie, oczywiście z urzędu. Uczestniczka trafnie twierdziła, że organy nie wyczerpały wszystkich możliwości ustalenia samowoli budowlanej w okresie powstania budynków. O ich istnieniu świadczy chociażby treść pisma Archiwum z dnia 6.12.2011 r., środki dowodowe powołane przez uczestniczkę i być może inne okoliczności ustalone w sprawie zmiany sposobu użytkowania (organ nie dołączył materiałów tego postępowania). O ile zatem błędne było powołanie się przez organ na ustalenie dokonane w innym postępowaniu i niewystarczające byłoby powołanie się wyłącznie na fakt nieposiadania przez skarżącego dokumentacji budowy, to w kolejnym postępowaniu w sprawie samowoli budowlanej w ramach stosowania art. 48 p.b. niewykluczone byłoby ustalenie jej istnienia. Ustalenie to w każdym przypadku będzie oparte na domniemaniach faktycznych, co wymaga wnikliwego i wszechstronnego uzasadnienia. Należy dodać, że sprawy stosowania art. 37-42 p.b. z 1974 r. oraz art. 48-49 p.b. mają odrębny charakter prawny i nie mogły być łączone w jednym postępowaniu. Odnosząc się do zarzutów skargi wymaga wskazania, że organ nie naruszył art. 138 § 2 k.p.a., skoro wyraził i uzasadnił pogląd o dopuszczeniu się przez organ pierwszej instancji istotnego uchybienia procesowego oraz zalecił przeprowadzenie postępowania w celu wydania decyzji merytorycznej, dla której istotne okoliczności pozostały niewyjaśnione. Jak już wskazano, w nin. sprawie rzeczywiście nie było podstaw do stosowania poprzedniej ustawy, jednak z innych powodów, niż podano w skardze. Uchybienia procesowe organu również miały inne znaczenie. Istotnie przedwczesna była ocena, że nastąpiła samowola budowlana, gdyby sprawę oceniać według poprzedniej ustawy. Argumentacja ta straciła częściowo na znaczeniu, skoro obecnie powinna być stosowana nowa ustawa. Wspomniane wadliwości skargi nie miały oczywiście znaczenia procesowego (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Należy jeszcze dla porządku zaznaczyć, że powołane przez organ przepisy rozporządzenia nie wymieniają pozwolenia na budowę, jako dokumentu którego posiadanie przez właściciela obiektu było obowiązkowe oraz dotyczyły kwestii udokumentowania obecnego kształtu obiektu, a nie jego legalności (brzmienie § 34 ust. 2 i § 55). Mając powyższe na uwadze oraz zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1c, art. 152 i art. 200 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.