II SAB/Wr 489/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Adam Habuda, Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis (spr.), Asesor WSA Marta Pawłowska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w Wydziale II w dniu 23 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi B. H. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę Oławskiego w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości I. odrzuca skargę na przewlekłość; II. stwierdza, że Starosta Oławski dopuścił się bezczynności; III. stwierdza, że bezczynność Starosty Oławskiego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; IV. zobowiązuje Starostę Oławskiego do rozstrzygnięcia sprawy w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami; V. przyznaje od Starosty Oławskiego na rzecz skarżącej sumę pieniężną w kwocie 3 000 (słownie: trzy tysiące) złotych; VI. zasądza od Starosty Oławskiego na rzecz skarżącej kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skargą z 6 listopada 2023 r. B. H. (dalej jako: "skarżąca", "strona skarżąca") zastępowana przez profesjonalnego pełnomocnika zarzuciła Staroście Oławskiemu (dalej: "Starosta", "organ") bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. W treści skargi zamieszczono żądania dotyczące: stwierdzenia bezczynności z rażącym naruszeniem prawa; nakazania organowi wydania decyzji do dnia 31 stycznia 2024 r.; przyznania od organu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 31 730,75 zł; zwrotu kosztów postępowania oraz rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Jak wynika z treści skargi oraz akt administracyjnych, skarżąca 15 marca 2007 r. złożyła wniosek w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, stanowiącej własność Gminy W., oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...], obręb K. we W. Decyzją z 14 marca 2011 r. (Nr GN.7221-1/07) Starosta odmówił zwrotu wskazanej nieruchomości. Rozstrzygnięcie to zostało następnie uchylone decyzją Wojewody (dalej: "Wojewoda") z 23 grudnia 2011 r. (nr NiR-OR.7515.4.2011) a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia przez Starostę. Dnia 27 grudnia 2011 r. do Starosty wpłynęła decyzja kasatoryjna Wojewody. Pismem z 25 kwietnia 2012 r. organ zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu (dalej: "SKO") o nadesłanie uwierzytelnionej kopii decyzji z 5 listopada 2009 r. (Nr SKO 4116/93/08/09). Wskazany dokument wpłynął do Starosty 4 czerwca 2012 r. Pismami z 24 oraz 27 lutego 2023 r. organ wystąpił o udostępnienie materiałów powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego oraz o odpisy ksiąg wieczystych i odpisy dokumentów z ksiąg wieczystych. Pismem z 2 listopada 2023 r. strona skarżąca wniosła ponaglenie na bezczynność Starosty. Postanowieniem z 7 grudnia 2023 r. (nr NRŚ-OR.7581.32.2023.MP) Wojewoda uznał powyższe ponaglenie za uzasadnione i stwierdził, że Starosta dopuścił się bezczynności, chociaż jak wskazano nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Wojewoda jednocześnie zobowiązał organ do załatwienia sprawy w terminie do 31 stycznia 2024 r. Pismem z 14 listopada 2023 r. (czyli już po wniesieniu skargi) organ zawiadomił strony o nowym terminie załatwienia sprawy, tj. 31 stycznia 2024 r. W odpowiedzi na skargę Starosta wniósł o jej odrzucenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skargę należało ocenić jako uzasadnioną w części odnoszącej się do bezczynności organu. Skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania była natomiast dotknięta wadą warunkującą jej odrzucenie. Wyjaśnić przy tym należy warunki formalne, jakimi obwarowane jest wniesienie skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) - dalej: p.p.s.a., skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia, należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie (art. 53 § 2 p.p.s.a.). Skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu (art. 53 § 2b p.p.s.a.). Zauważyć należy jednak, że z uwagi na treść art. 16 ustawy z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postepowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 935) w sprawie zastosowanie znajdowały przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego w stanie prawnym, obowiązującym przed 1 czerwca 2017 r., bowiem postępowanie zostało wszczęte jeszcze w 2007 r. W myśl art. 37 § 1 k.p.a., w brzmieniu obowiązującym przed 1 czerwca 2017 r., na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu – wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Wobec dotychczas poczynionych uwag wniesione przez pełnomocnika skarżącej pismo z 2 listopada 2023 r. nazwane ponagleniem, należało zakwalifikować jako zażalenie. W niniejszej sprawie w piśmie zatytułowanym jako: "ponaglenie" pełnomocnik skarżącej wskazał wyraźnie, że pismo to dotyczy bezczynności Starosty. Powyższe świadczy o tym, że skarżąca nie wyczerpała trybu warunkującego dopuszczalność skargi, bowiem nie wniosła zażalenia na przewlekłe prowadzenie postępowania stanowiącego warunek formalny wniesienia skargi w tym przedmiocie. W konsekwencji skargę na przewlekle prowadzenie postępowania w niniejszej sprawie należało ocenić jako niedopuszczalną i w związku z tym Sąd orzekł o odrzuceniu skargi w tym zakresie na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. (pkt I sentencji wyroku). Podstawą prawną skargi jest art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., z którego wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania kończącego się wydaniem decyzji administracyjnej. Należy przy tym pamiętać, że z uwagi na datę wszczęcia postępowania (2007 r.) czynności podejmowane przez Starostę należy ocenić w świetle przepisów k.p.a. w brzmieniu sprzed dnia 1 czerwca 2017 r., a to z uwagi na art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935). Wynika z niego, że do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia niniejszej ustawy, tj. przed dniem 1 czerwca 2017 r., ostateczną decyzją lub postanowieniem stosuje się przepisy k.p.a. w brzmieniu dotychczasowym. Pod pojęciem "bezczynności" jednomyślnie rozumiano stan niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych lub ustalonym w myśl art. 36 k.p.a. Z akt sprawy wynika, że Starosta otrzymał decyzję kasatoryjną Wojewody 27 grudnia 2011 r. Wyłącznie od tego czasu można rozpatrywać ewentualną bezczynność organu. Uwzględniając powyższe stwierdzić należy jednak, że w okolicznościach rozpatrywanej sprawy wystąpiły okresy opieszałości, które kwalifikować należy jako bezczynność. Od momentu wpływu akt do organu do chwili wniesienia skargi minęło około 11 lat. Organ niewątpliwie przekroczył terminy załatwienia sprawy wyznaczone w art. 35 § 3 k.p.a., nawet dla spraw szczególnie skomplikowanych. Jak wynika z akt sprawy pierwszą czynność po zwrocie akt do Starosty oraz nadesłaniu przez SKO uwierzytelnionej kopii decyzji z 5 listopada 2009 r. (Nr SKO 4116/93/08/09) podjęto dopiero w 2023 r. Nadto do dnia wydania niniejszego orzeczenia organ nie poinformował o zakończeniu postępowania w sprawie. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), co orzeczono w pkt II sentencji wyroku. Jak wynika z art. 149 § 1a p.p.s.a., stwierdzając przewlekłość lub bezczynność organu sąd jednocześnie stwierdza, czy przewlekłość lub bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa. Orzeczenie o kwalifikowanej formie bezczynności lub przewlekłości winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się w żaden sposób usprawiedliwić. Jednakże w celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane jest okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Samo przekroczenie przez podmiot zobowiązany ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia (wyrok NSA z 17 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 2171/17, publ. CBOSA). Braki kadrowe oraz duży wpływ spraw do organu wymagających ich załatwienia w drodze decyzji administracyjnej nie stanowią usprawiedliwionego uzasadnienia zwłoki w rozpoznaniu sprawy administracyjnej. Okoliczności te wiążą się z niedochowaniem przez organ należytej staranności w zabezpieczeniu dostatecznej obsady kadrowej zapewniającej terminowe załatwianie spraw administracyjnych i odpowiedniego zorganizowania postępowania administracyjnego, obejmującego również egzekwowanie od pracowników obowiązków w takim okresie, aby wydanie decyzji kończącej postępowanie prowadzone przez organ nastąpiło w rozsądnym terminie (wyrok NSA z 25 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 1233/19, publ. CBOSA). Uwzględniając wskazane kryteria stwierdzić należy, że w kontrolowanej sprawie bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt III sentencji wyroku). W ocenie Sądu zasadniczy wpływ na taką kwalifikację postępowania ma długość okresu bezczynności. Jej statyczny charakter oraz fakt, że Starosta nawet nie dochował terminu załatwienia sprawy wyznaczonego przez Wojewodę. Nie może stanowić usprawiedliwienia dla organu w zakresie czasu oczekiwania na podjęcie czynności lub wydanie stosownego rozstrzygnięcia podnoszona w odpowiedzi na skargę argumentacja dotycząca przekazania akt Wojewodzie celem rozpoznania ponaglenia. Sąd w tym zakresie podzielił stanowisko wyrażone w orzecznictwie, że brak akt sprawy przesłanych innemu organowi albo sądowi, nie jest przyczyną niezależną od organu. Rzeczą organu jest bowiem takie zorganizowanie pracy, aby być w posiadaniu albo samych akt administracyjnych albo ich kopii w razie zaistnienia konieczności ich przekazania innemu organowi (por. wyrok NSA z 6 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 461/17 publ. CBOSA). Jak wynika z art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Przepis art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. nie określa, jakimi kryteriami powinien kierować się sąd, określając organowi termin do wykonania wyroku przez podjęcie nakazanych w nim działań. W związku z tym należy przyjąć, że sąd dysponuje w tym zakresie swobodą, przy czym powinien kierować się przede wszystkim interesem strony, a jako wytyczne traktować terminy ustawowe do załatwiania spraw w postępowaniu, w którym nastąpiła bezczynność lub przewlekłość organu administracji publicznej. Sąd w niniejszej sprawie zobowiązał organ do załatwienia wniosku strony skarżącej w terminie 30 dni, mając na względzie charakter sprawy oraz dotychczasowy okres zwłoki, co orzeczono w pkt IV sentencji wyroku. Jak wynika z art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłość sąd może z urzędu lub na wniosek strony wymierzyć organowi grzywnę do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości pięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim. W orzecznictwie wyraża się przy tym słuszny pogląd, że tego rodzaju orzeczenie ma charakter represyjny (grzywna) oraz kompensacyjny (suma pieniężna) i powinno być zastosowane w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy (tak NSA w wyroku z 18 października 2017 r., II OSK 1769/17, publ. CBOSA). Przyznanie sumy pieniężnej ma charakter przede wszystkim prewencyjny i kompensacyjny służąc zadośćuczynieniu za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej (tak NSA w wyroku z 23 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 1662/16, publ. CBOSA). W konsekwencji suma pieniężna może być przyznana w przypadku dopuszczenia się przez organ przewlekłości lub bezczynności o szczególnym charakterze, uzasadniającym zastosowanie wobec strony środka kompensacyjnego. Na wniosek strony skarżącej, zgodnie z przyznaną prawem kompetencją (Sąd "może") i nie będąc związany wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), Sąd przyznał stronie skarżącej sumę pieniężną w kwocie 3000 zł (pkt V sentencji wyroku), o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Stwierdził, że kwota ta będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności (postawy organu wobec strony postępowania administracyjnego). Sąd wyraża nadzieję, że konieczność wypłaty w/w kwoty przez organ posłuży zwalczeniu bezczynności organu w sprawie (zdyscyplinuje organ). W ocenie Sądu, zasądzona kwota 3000 zł z jednej strony zrekompensuje stronie skarżącej negatywne przeżycia psychiczne i krzywdy moralne związane z bezczynnością oraz z naruszeniem prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki; z drugiej, będzie stanowiła sankcję dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania; po trzecie, jest potrzebna dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygnięcia skargi na bezczynność, tj. zwalczania bezczynności organu oraz jego zdyscyplinowania. Sąd uznał przy tym, że wnioskowana w skardze kwota jest zbyt wygórowana. O kosztach (pkt VI sentencji) orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 p.p.s.a. Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a.