II SAB/Wr 5/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi D. M. na bezczynność i przewlekłość postępowania Wojewody D. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty S. z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] I. stwierdza, że Wojewoda D. dopuścił się bezczynności; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody D. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. stwierdza, że Wojewoda D. dopuścił się przewlekłości w prowadzeniu postępowania; IV. stwierdza, że przewlekłość ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; V. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody D. co do wydania aktu kończącego postępowanie w sprawie; VI. przyznaje od Wojewody D. na rzecz skarżącej sumę pieniężną w kwocie 1000 (słownie: tysiąc) złotych; VII. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącej kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postepowania sądowego. Skargą z 16.01.2019 r. (data wpływu do organu) skarżąca zarzuciła Wojewodzie bezczynność i przewlekłość, poprzez nierozpoznanie jej wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty z 31.07.2017 r. wydanej w postępowaniu wznowieniowym, odmawiającej uchylenia decyzji Starosty z 07.04.2009 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z przyłączami, zmienionej następnie decyzjami Starosty z 07.05.2009 r. oraz z 19.11.2013 r. W skardze jej autorka wskazała, że Wojewoda od 30.08.2017 r. (data wpływu odwołania do organu) prowadził postępowanie odwoławcze. W treści odwołania zawarła wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty z 31.07.2017 r. Wojewoda pismem z 27.09.2017 r. zwrócił się do skarżącej z wezwaniem o sformułowanie zakresu żądania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Skarżąca nie udzieliła odpowiedzi na powyższe wezwanie. Skarżąca zaznaczyła, że nie otrzymała zawiadomienia organu o wszczęciu z jej wniosku postępowania nieważnościowego. Podkreśla również, że postępowanie odwoławcze organ prowadził przez 9 miesięcy, aż do wydania decyzji z 29.05.2018 r., na którą skarżąca wniosła skargę do WSA we Wrocławiu. W dniu 11.09.2018 r. organ zawiesił postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z 31.06.2017 r. do czasu rozpatrzenia skargi na decyzję Wojewody wydaną w postępowaniu odwoławczym. GINB w dniu 31.10.2018 r. uchylił postanowienie w całości. Skarżąca podniosła także kwestię dolegliwości przewlekłości i bezczynności organu, twierdząc, że okoliczność zwłoki w rozpatrzeniu jej odwołania przyczynia się do wzmożenia poczucia stresu oraz godzi w jej prawo do prywatności. Powyższe, zdaniem skarżącej, uzasadnia przyznanie jej sumy pieniężnej w kwocie wskazanej w skardze, tytułem zadośćuczynienia uciążliwościom oraz zdyscyplinowania Wojewody. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wyjaśnił, że z uwagi na brak akt sprawy, przekazanych do GINB, jak też do WSA we Wrocławiu w związku ze skargami skarżącej na dwie decyzje Wojewody wydane w dniu 29.05.2018 r., niemożliwe było kontynuowanie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty. Ponadto, jak wynika z pisma WSA we Wrocławiu z 21.01.2019 r. w sprawach o sygn. akt II SA/Wr 545/18 i II SA/Wr 546/18, w związku ze skargami skarżącej – akta administracyjne zostały wypożyczone GINB. Jak wskazuje Wojewoda, pismem z 15.02. 2019 r. wystąpił do GINB o wypożyczenie tych akt. Wyjaśnia ponadto, że o braku akt skarżąca została poinformowana pismem z 29.01.2019 r. w związku z zainicjowanym przez nią postępowaniem w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty z 07.04.2009 r. Podkreśla również, że pismem z 10.01.2019 r. i kolejnym pismem z 29.01.2019 r. wystąpił do WSA we Wrocławiu oraz do GINB o wypożyczenie akt sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 10.09.2019 r., sygn. akt II SAB/Wr 9/19 oddalił skargę uznając, że Wojewoda nie był bezczynny i nie prowadził postępowania przewlekle. W wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej od tego orzeczenia Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 25.01.2021r., sygn. akt II OSK 2540/20 uchylił wyrok WSA we Wrocławiu i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. NSA podzielił stanowisko skarżącej dotyczące tego, że wydanie decyzji już po wniesieniu skargi nie stanowi podstawy do oddalenia skargi. Uznał również, że fakt nieposiadania przez organ akt administracyjnych sprawy, nie uwalnia organu od zarzutu bezczynności. Ponadto stwierdził, że z pisma Starosty z 18.02.2018 r. oraz pisma z 19.09.2018 r. wynika, że Wojewoda był w posiadaniu rzeczonych akt, a także uwierzytelnionych kserokopii. NSA podkreślił również, że Sąd I instancji nie ocenił prawidłowo jaki wpływ na niezałatwienie sprawy w terminie miała okoliczność wydania przez Wojewodę postanowienia z 11.09.2018r. o zawieszeniu postępowania, uchylonego następnie postanowieniem GINB z 31.10.2018 r. Zgodnie z orzeczeniem NSA ponownie rozpoznając sprawę Sąd miał uwzględnić stanowisko wyrażone w uzasadnieniu kasacyjnym wyroku. Sąd I instancji miał ponownie przeanalizować akta administracyjne sprawy celem ustalenia, czy Wojewoda nie dysponował aktami administracyjnymi sprawy. Ponadto zobowiązany został do ustalenia, czy w toku postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty z 31.07.2017 r., Wojewoda zawiadamiał strony o niezałatwieniu sprawy w terminie oraz o wyznaczeniu nowego terminu jej załatwienia. Wykonując powołane wytyczne tut. Sąd zwrócił się do Wojewody o uzupełnienie akt sprawy o zawiadomienia strony o niezałatwieniu sprawy w terminie oraz o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy. W odpowiedzi Wojewoda przesłał akta administracyjne nie zawierające powyższych zawiadomień. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jest zasadna. W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 23250), dalej: p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. W pierwszej kolejności należy mieć wzgląd na to, że niniejsza sprawa była przedmiotem oceny dokonanej przez NSA w wyroku z 25.01.2021r., sygn. akt II OSK 2540/20, mocą którego został uchylony w całości wyrok WSA we Wrocławiu z 10.09.2019 r., sygn. akt II SAB/Wr 9/19, a sprawę przekazano temu Sądowi do ponownego rozpoznania. Zgodnie z art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W myśl powyższej regulacji nie można też oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez NSA. Przez ocenę prawną, o której mowa w cyt. art. 190 p.p.s.a., należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy, a ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku NSA, ciążący na sądzie rozpoznającym ponownie daną sprawę, może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego. Zatem Sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, nie ma całkowitej swobody przy wydawaniu nowego orzeczenia, gdyż jest on związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez NSA, przy czym związanie tą wykładnią ma szeroki zasięg. WSA we Wrocławiu rozpoznając ponownie skargę mógłby odstąpić od wykładni prawa, zawartej w orzeczeniu NSA wyłącznie wtedy, jeżeli stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego nie mają zastosowania przepisy wyjaśnione przez NSA, ewentualnie jeśli po wydaniu orzeczenia przez ten Sąd zmienił się stan prawny. Żadna z tych sytuacji nie zaistniała w przypadku rozpatrywanej sprawy. Dodać należy, że przy ponownym rozpoznaniu istotna dla sprawy jest cała treść przepisu art. 190 p.p.s.a., a więc nie tylko jego zdanie pierwsze, odnoszące się wprost do związania sądu pierwszej instancji wykładnią dokonaną przez NSA, ale też zdanie następne, w myśl którego nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przy tak sprecyzowanej istocie związania, o którym mowa w tym przepisie, należy dojść do przekonania, że nie można, przy ewentualnym powtórnym złożeniu skargi kasacyjnej, podważać wykładni NSA wyrażonej w prawomocnym orzeczeniu. Nie można tego czynić skutecznie również i z tego powodu, że NSA wydając prawomocne orzeczenie jest nim związany na mocy art. 170 p.p.s.a. Zgodnie bowiem z powołanym przepisem orzeczenie prawomocne (takim jest wyrok NSA z 22.09.2010 r. w sprawie o sygn. I OSK 1515/09) wiąże strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Podmioty wymienione w tym przepisie są zatem związane faktem i treścią orzeczenia, co musi powodować w sposób bezwzględny kierowanie się treścią prawomocnego wyroku w wydawanych przez nie rozstrzygnięciach. Przepis ten gwarantuje zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy (vide: wyrok NSA z 19.05.1999 r., sygn. IV SA 2543/98). Istota mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu, o której mowa w art. 170 p.p.s.a. wyraża się w tym, że nie tylko sąd wydający rozstrzygnięcie, ale także inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach przewidzianych w ustawie także inne osoby muszą brać pod uwagę fakt istnienia i treść prawomocnego orzeczenia sądu. Dla prawidłowego odczytania treści sentencji orzeczenia należy kierować się jego uzasadnieniem. Istotne jest bowiem to, co zadecydowało o takim, a nie innym rozstrzygnięciu. Decydujące znaczenie może mieć zatem wykładnia lub zastosowanie w zaistniałym stanie faktycznym przepisu prawa, jak i ocena tego stanu. Moc wiążąca orzeczenia określona w art. 170 p.p.s.a. w odniesieniu do sądów oznacza, że muszą one przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Zatem w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może ona już być ponownie badana. Skoro związanie w rozumieniu art. 170 p.p.s.a. dotyczy kolejnych postępowań, to tym bardziej odnosi się do sprawy, w ramach której zapadł prawomocny wyrok. W ramach związania, o którym powyżej mowa, WSA we Wrocławiu otrzymał jednoznaczną ocenę prawną, zawartą w wyroku NSA z 25.01.2021r. Zasadnicze znaczenie w sprawie miało stwierdzenie przez Naczelny Sąd Administracyjny w jego wyroku kasacyjnym, że w sprawie nie budzi wątpliwości, że wydanie decyzji już po wniesieniu skargi nie stanowi podstawy do oddalenia skargi. NSA uznał również, że fakt nieposiadania przez organ akt administracyjnych sprawy, nie uwalnia tego organu od zarzutu bezczynności. Oceniając niniejszą sprawę podnieść również należy, że z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. wynika, że w przypadku skargi na bezczynność/przewlekłość organu przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak, w przypadku gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność/ przewlekłość organu ma bowiem na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Powyższe determinuje zakres kontroli Sądu, sprowadzającej się do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności. W ramach jednego postępowania może dojść przy tym zarówno do bezczynności organu jak też przewlekłego prowadzenia postępowania, np. w sytuacji gdy okresy bezczynność organu przeplatają się z okresami aktywności organu, która to aktywność jest niesprawna i nieskuteczna i powoduje upływ terminów do załatwienia sprawy. W kontekście powyższego należy stwierdzić, że Wojewoda dopuścił się bezczynności oraz przewlekłości w procedowaniu nad wnioskiem skarżącej dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji Starosty S. z 31.07.2017 r. (pozostawiając otwartym zagadnienie dotyczące potrzeby procedowania nad tym wnioskiem poza ramami postępowania odwoławczego). W realiach sprawy okolicznością bezsporną pozostaje, że zastosowanie miały terminy, o których mowa art. 35 § 3 k.p.a. Mając zatem na uwadze terminowość i prawidłowość czynności podjętych przez organ, a także stopień zawiłości sprawy Sąd uznał, że czas trwania kontrolowanego postępowania przekraczał rozsądne granice, naruszając prawo strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki. Wynikająca z akt administracyjnych kolejność zdarzeń zaistniałych w niniejszej sprawie uprawniała do stwierdzenia, że w toku postępowania miały miejsce okresy, w których bezzasadnie nie podejmowano żadnych czynności procesowych. Nie jest przy tym zasadne stanowisko organu, że fakt nieposiadania przez organ akt administracyjnych sprawy, uwalniał ten organ od zarzutu bezczynności. Co więcej, zgodnie z aktami postępowania, Wojewoda był w posiadaniu rzeczonych akt, wbrew stanowisku jakie przyjął w odpowiedzi na skargę. Świadczy o tym pismo Starosty z 19.02.2018 r., w którym organ I instancji przekazuje akta Wojewodzie. Również z pisma z 19.09.2018r. wynika, że akta w dalszym ciągu znajdowały się w posiadaniu Wojewody. Sądowi z urzędu jest także wiadomym, że organ ten dysponował uwierzytelnionymi kopiami akt administracyjnych. Niewątpliwie organ dopuścił się również przewlekłości w prowadzeniu postępowania przekraczając znacznie terminy ustawowe na załatwienie sprawy. W ocenie Sądu, niedopuszczalna jest sytuacja, w której organ administracji, który znacznie przekroczył wynikające z przepisów prawa terminy załatwienia sprawy, nie podejmuje jakichkolwiek czynności celem rozpatrzenia wniosku bez stosownego wyjaśnienia. Organ przez okres półtora roku ignorował bowiem nałożoną na niego w art. 36 k.p.a. powinność i nie zawiadomił stron o niezałatwieniu sprawy w terminie, nie podał przyczyn tego stanu rzeczy i nie wskazał nowego terminu jej załatwienia. Tylko jeden raz w trakcie toczącego się postępowania wyznaczył skarżącej nowy termin załatwienia sprawy (zawiadomienie z 02.04.2019 r.). Ze stawianego w skardze zarzut opieszałego procedowania w niniejsze sprawie nie uwalnia organu również zawieszenie postępowania w okresie od 11.09.2018 r. do 31.10.2018 r., albowiem organ zawiesił postępowanie nadzwyczajne mimo oczywistego braku przesłanki określonej w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Mając zatem na uwadze terminowość i prawidłowość czynności podjętych przez organ, a także stopień zawiłości sprawy Sąd uznał, że czas trwania kontrolowanego postępowania przekraczał rozsądne granice, naruszając prawo strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki. Wynikająca z akt administracyjnych kolejność zdarzeń zaistniałych w niniejszej sprawie uprawniała do stwierdzenia, że w toku postępowania miały miejsce okresy, w których bezzasadnie nie podejmowano żadnych czynności procesowych. Decyzja merytoryczna w sprawie zapadła już po wniesieniu skargi do Sądu. Mając na względzie powyższe Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt. I i III wyroku). Sąd stwierdził również, że bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt II i IV). Stwierdzona bezczynność oraz przewlekłość wynikały wyłącznie z zaniechania organu. Przyjmuje się, że rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań oraz bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty (zob. wyrok NSA z 21.06.2012 r., I OSK 675/12). W ocenie Sądu, zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania, podejmowanych czynności i jego zakończenia, uwarunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy uzasadniają stwierdzenie, że Wojewoda dopuścił się rażącego naruszenia prawa w zakresie sposobu prowadzenia postępowania. Na gruncie badanej sprawy taka sytuacja zachodzi, ponieważ nawet bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Wobec wydania decyzji w niniejszej sprawie po wniesieniu skargi, Sąd w pkt V umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody do załatwienia wniosku skarżącej w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty z 31.07.2017 r. Na wniosek strony, zgodnie z przyznaną prawem kompetencją (Sąd "może") i nie będąc związany wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), Sąd przyznał skarżącej sumę pieniężną w kwocie 1000 zł, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. (czego konsekwencją jest pkt VI wyroku). Sąd stwierdził, że kwota ta będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności (opisanej postawy organu). Zasądzona suma pieniężna służy nie tylko zdyscyplinowaniu organu administracji publicznej, ale przede wszystkim ma wynagrodzić stronie wadliwe działanie tegoż organu. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a., w pkt VII.