II SAB/Wr 50/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędzia WSA Anna Siedlecka Protokolant: Asystent sędziego Łukasz Cieślak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 września 2013 r. sprawy ze skargi V.H., R.H. i O.H. na bezczynność Prezydenta Miasta J.G. w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenie na budowę postanawia: I. odrzucić skargę; II. zwrócić stronie skarżącej wpis sądowy od skargi w kwocie 100 zł (słownie: sto złotych). Skierowanym do Prezydenta Miasta J.G. pismem z dnia 28 sierpnia 2011 r. skarżący V.H., R.H. i O.H. wnieśli o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta Miasta J.G. z dnia [...] r. nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą wspólnikom spółki cywilnej "Lecznica dla zwierząt" M.R. i A.J. pozwolenia na budowę budynku usługowo-mieszkalnego na terenie działki nr 29/3, położonej w J.G. przy ul. [...]. Postanowieniem z dnia [...] r. znak [...] Prezydent Miasta J.G. odmówił wznowienia wyżej wskazanego postępowania. Po rozpatrzeniu zażalenia skarżących V.H. i R.H. na powyższe postanowienie, Wojewoda D. postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] uchylił postanowienie Prezydenta Miasta J.G. z dnia [...] r. i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W motywach tego postanowienia Wojewoda D. podał, że sprecyzowania wymaga żądanie zawarte w piśmie wnioskodawców, bowiem w jego tytule wskazano jako podstawę wznowienia art. 145 § 1 pkt 4 kpa, natomiast z treści żądania wynika, że wnioskodawcy powołują przesłankę wynikającą z art. 145 § 1 pkt 8 kpa. Wojewoda podniósł, że ustalenie to jest istotne z punktu widzenia terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania wskazanego w art. 148 kpa, przy czym o ile kwestia ta nie wynika z wniosku o wznowienie postępowania, stosownie do art. 64 § 2 kpa organ winien wezwać wnioskodawców, pod rygorem pozostawienia sprawy bez rozpoznania, do uzupełnienia wniosku o datę kiedy dowiedzieli się oni o okolicznościach stanowiących podstawę wznowienia postępowania. Pismem z dnia 31 maja 2012 r. Prezydent Miasta J.G. wezwał pełnomocnika wnioskodawców do złożenia wyjaśnień dotyczących sprecyzowania podstawy żądania wznowienia postępowania. W odpowiedzi udzielonej w piśmie z dnia 2 lipca 2012 r. skarżący podali, że podstawą ich żądania jest art. 145 § 1 pkt 4 i 8 kpa. Pismem z dnia 2 sierpnia 2012 r. Prezydent Miasta J.G., powołując się na art. 64 § 2 kpa, wezwał wnioskodawców o uzupełnienie wniosku o wznowienie postępowania poprzez wskazanie, kiedy dowiedzieli się oni o decyzji Prezydenta Miasta J.G. z dnia [...] r. nr [...] o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowo-mieszkalnego lecznica dla zwierząt na terenie działki nr 29/3, położonej w J.G. przy ul. [...]. W odpowiedzi udzielonej w piśmie z dnia 17 sierpnia 2012 r. pełnomocnik wnioskodawców podał, że bez znaczenia dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy jest kiedy wnioskodawcy dowiedzieli się o decyzji o warunkach zabudowy, bowiem stosownie do art. 148 § 2 kpa termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji, której wniosek dotyczy, a wniosek skarżących dotyczy decyzji Prezydenta Miasta J.G. z dnia [...] r. nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Pismem z dnia 1 października 2012 r. Prezydent Miasta J.G. wezwał wnioskodawców na podstawie art. 64 § 2 kpa do usunięcia – w terminie 7 dni, pod rygorem pozostawienia podania bez rozpoznania – braków poprzez podanie kiedy dowiedzieli się o treści wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 15 maja 2012 r. sygn. akt II SA/Wr 907/11 – uchylającego decyzję o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji – oraz kiedy dowiedzieli się o decyzji Prezydenta Miasta J.G. z dnia [...] r. nr [...]. W odpowiedzi udzielonej w piśmie z dnia 10 października 2012 r. pełnomocnik wnioskodawców podał, że skarga jego mandantów o wznowienie postępowania czyniła zadość wymaganiom kodeksu postępowania administracyjnego i została wniesiona w ustawowym terminie. Oświadczył, że nie jest jego obowiązkiem usprawnianie obiegu dokumentów między urzędami, a wiedza, którą posiada na temat pism składanych w sprawie jest opłacana i kontrolowana przez jego mandantów, zaś ich zdaniem na tym etapie informacje należy ustalać we własnym zakresie, gdyż to urzędy dysponują pełną dokumentacją i właściwy organ powinien, koordynując bieg postępowania, mieć nad nimi kontrolę. Pismem z dnia 30 października 2012 r. Prezydent Miasta J.G. pozostawił wniosek V.H., R.H. i O.H. bez rozpoznania, bowiem wnioskodawcy w terminie zakreślonym w piśmie z dnia 1 października 2012 r. nie udzielili odpowiedzi na wezwanie. Pismem z dnia 21 grudnia 2012 r. skarżący V.H., R.H. i O.H., reprezentowani przez pełnomocnika adwokata P.K., złożyli do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J.G. zażalenie na bezczynność Prezydenta Miasta J.G. w sprawie o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Prezydenta Miasta J.G. z dnia [...] r. nr [...]. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J.G. na podstawie art. 37 § 1 kpa uznało zażalenie skarżących za nieuzasadnione. W uzasadnieniu tego postanowienia Kolegium podało, że wbrew twierdzeniu pełnomocnika skarżących postępowanie wszczęte ich wnioskiem z dnia 28 sierpnia 2011 r. zostało przez Prezydenta Miasta J.G. zakończone. Sprawa ta bowiem została pozostawiona przez wyżej wskazany organ bez rozpoznania. Pismem z dnia 28 lutego 2013 r. skarżący V.H., R.H. i O.H., reprezentowani przez pełnomocnika adwokata P.K., złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na bezczynność Prezydenta Miasta J.G. w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...] r. nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą wspólnikom spółki cywilnej "Lecznica dla zwierząt" M.R. i A.J. pozwolenia na budowę budynku usługowo-mieszkalnego na terenie działki nr 29/3, położonej w J.G. przy ul. [...]. Skarżący zarzucili "zaskarżonemu postanowieniu" naruszenie przepisów postępowania, a to art. 8, art. 12, art. 35 i art. 36 § 1 kpa, przez rażące przekroczenie terminu do załatwienia sprawy. Wnieśli o zobowiązanie organu administracji do wydania rozstrzygnięcia w sprawie wniosku z dnia 28 sierpnia 2011 r. o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...] r. nr [...], w terminie miesiąca od daty zwrotu "aktu administracyjnego wraz z prawomocnym wyrokiem" oraz o zasądzenie od organu administracji na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi, powołując się na art. 35 § 1 oraz art. 36 § 1 i 2 kpa, wywodzono, że organ administracji pozostaje w bezczynności nie tylko wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie nie podejmuje żadnych czynności w sprawie, ale również wtedy, gdy je podejmuje, lecz mimo ustawowego obowiązku nie kończy postępowania wydaniem decyzji lub innego aktu administracyjnego. W ocenie skarżących, Prezydent Miasta J.G. nie tylko w ustalonym prawem terminie nie podjął żadnych czynności, do których był zobowiązany, ale także nie zakończył postępowania w niniejszej sprawie wydaniem w terminie merytorycznego rozstrzygnięcia, nie zawiadamiał skarżących o tym, że "przebieg przedmiotowego postępowania nie wynika z bezczynności Organu I instancji lecz z konieczności przeprowadzenia postępowania dowodowego i wyjaśniającego", jak również nie informował o dacie zakończenia postępowania. Podnosząc, że do dnia wniesienia skargi nie rozpoznano złożonego wniosku i nie rozstrzygnięto sprawy, skarżący zarzucili, że tym samym organ naruszył art. 35 § 3 kpa, określający maksymalny termin załatwienia sprawy, a także zasadę zaufania do organów administracji zwartą w art. 8 kpa oraz zasadę szybkości postępowania zawartą w art. 12 § 1 kpa. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta J.G. podał, że do dnia sporządzenia tej odpowiedzi nie otrzymał rozstrzygnięcia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J.G. podjętego w trybie art. 37 kpa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W rozpoznawanej sprawie skarżący V.H., R.H. i O.H. zarzucają Prezydentowi Miasta J.G. bezczynność w sprawie o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta Miasta J.G. z dnia [...] r. nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą wspólnikom spółki cywilnej "Lecznica dla zwierząt" M.R. i A.J. pozwolenia na budowę budynku usługowo-mieszkalnego na terenie działki nr 29/3, położonej w J.G. przy ul. [...]. Przy tak sformułowanym żądaniu skargi, w pierwszym rzędzie należało ustalić kwestie związane z jej dopuszczalnością. Stosownie do przepisu art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., skarga może dotyczyć bezczynności organu w przypadkach określonych w pkt 1-4a tego przepisu, a zatem bezczynności w sprawach: decyzji administracyjnych, postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, a także postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty oraz postanowień wydanych w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, a także pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego wydawanych w indywidualnych sprawach. Zgodnie z art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wielokrotnie podkreślano, iż środkiem zaskarżenia w przypadku skargi na bezczynność organu jest zażalenie z art. 37 kpa (por. np. postanowienia NSA z dnia 6 lipca 2006 r. sygn. akt I OSK 480/06, z dnia 18 września 2002 r. II SAB/Wr 15/02, z dnia 29 kwietnia 1998 r. sygn. akt I SAB/Gd 8/97, z dnia 5 marca 1997 r. sygn. akt III SAB 47/96; postanowienie WSA w Warszawie z dnia 27 czerwca 2007 r. sygn. akt II SA/Wa 741/07). Stosownie do art. 37 § 1 kpa, na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Bez względu na formę czynności, jaką podejmie organ właściwy do rozpoznania zażalenia z art. 37 § 1 kpa, zażalenie można uznać za skuteczne w postępowaniu sądowym w przedmiocie bezczynności dopiero po upływie okresu umożliwiającego organowi wyższego stopnia dokonanie czynności, o których mówi art. 37 § 1 kpa. Okresem tym jest jeden miesiąc (art. 35 § 3 zdanie pierwsze kpa). W rozpatrywanej sprawie dotyczącej wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta Miasta J.G. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę organem wyższego stopnia jest Wojewoda D., a nie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J.G.. Mając na względzie powyższe stwierdzić trzeba, że wniesienie skargi na bezczynność Prezydenta Miasta J.G. w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...] r. nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą wspólnikom spółki cywilnej "Lecznica dla zwierząt" M.R. i A.J. pozwolenia na budowę budynku usługowo-mieszkalnego na terenie działki nr 29/3, położonej w J.G. przy ul. [...], nie zostało poprzedzone prawidłowo złożonym zażaleniem w trybie art. 37 kpa, gdyż zażalenie skarżących z dnia 21 grudnia 2012 r. nie zostało skierowane do Wojewody D., lecz do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J.G.. Skarżący zatem nie wyczerpali trybu przewidzianego w art. 37 § 1 kpa. W tym stanie rzeczy, skoro skarżący przed wniesieniem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu nie wyczerpali trybu przewidzianego w art. 37 § 1 kpa, to skarga do sądu administracyjnego na obecnym etapie jest niedopuszczalna. Dopiero bowiem prawidłowe wyczerpanie środków zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym (to jest przed właściwymi organami administracji publicznej) może otworzyć skarżącym drogę do skutecznego złożenia skargi do sądu administracyjnego. Mając na względzie powyższe – na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. – należało orzec jak w sentencji postanowienia.