II SAB/Wr 76/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 października 2017 r. sprawy ze skargi A. Z. na bezczynność Wójta Gminy C. w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego I. oddala skargę w całości; II. przyznaje adwokatowi A. W. od Skarbu Państwa z kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej stronie skarżącej z urzędu kwotę 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych 20/100), w tym podatek od towarów i usług w kwocie 55,20 (pięćdziesiąt pięć złotych 20/100). Skarżąca wniosła skargę na bezczynność wójta w przedmiocie zmiany planu miejscowego, polegającą na niepodjęciu na podstawie art. 14 i art. 15 u.p.z.p. czynności zmierzających do zmiany planu (art. 101a u.s.g.). Domagała się zobowiązania organu do podjęcia tych czynności. Uprzednio skarżąca wniosła do wójta o zainicjowanie zmiany wskazanego przepisu planu, przez zmianę zapisu "obowiązujące linie zabudowy" na zapis "nieprzekraczalna linia zabudowy", co umożliwi skarżącej zabudowę nieruchomości. Przed złożeniem skargi wezwała wójta do usunięcia naruszenia prawa. Do skargi dołączyła pisemny wniosek do wójta z dnia [...].02.2015 r. o zmianę planu miejscowego w zakresie jej nieruchomości, wezwanie złożone w dniu [...].03.2017 r. o usunięcie naruszenia prawa i odpowiedź z dnia [...].05.2017 r. Jak wynika z tych pism, ustalona w planie obowiązująca linia zabudowy ma pokrywać się z przebiegiem linii energetycznej średniego napięcia. Od dnia [...] maja 2015 r. trwa procedura planistyczna, w której wniosek skarżącej nie jest rozpatrywany (wersja skarżącej) lub jest rozważany (wersja wójta). W odpowiedzi na skargę wójt podtrzymał dotychczasowe stanowisko, nie składając wniosków procesowych. Według twierdzeń organu, uchwalenie nowego planu miejscowego przewidziane jest najwcześniej w październiku 2017 r. Organ dołączył potwierdzenie odbioru przez skarżącą odpowiedzi na wezwanie, co nastąpiło w dniu [...].06.2017 r. Skarga nadana w dniu [...].07.2017 r. wpłynęła do organu w dniu [...].07.2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Rozstrzygnięcie nin. sprawy sprowadzało się do wyboru pomiędzy oddaleniem a odrzuceniem skargi. Uprzednio wymagane było dokonanie wykładni art. 101a ust. 1 u.s.g. (Dz. U. z 2017 r., poz. 1875) w powiązaniu z art. 14 ust. 1 i 4 oraz art. 15 u.p.z.p. (Dz. U. z 2017 r., poz. 1073) i art. 58 § 1 pkt 1, 5a i 6 p.p.s.a. (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369). Mogło mieć znaczenie, że poczynając od dnia 15.08.2015 r. podlega odrzuceniu skarga na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. (czyli akt j.s.t. z zakresu administracji publicznej) w przypadku niewykazania naruszenia interesu prawnego skarżącego. Rozstrzygnięcia sądów administracyjnych wydane przed tą datą zapadały w stanie prawnym, w którym brak wykazania naruszenia interesu prawnego prowadził do oddalenia skargi (art. 151 p.p.s.a.), zatem wymagała rozważenia aktualność takiego sposobu rozstrzygnięcia (merytorycznego) w dacie orzekania w nin. sprawie. Jak wiadomo, przepis art. 101a u.s.g. przewiduje specyficzną skargę na bezczynność organów gminy, całkowicie odbiegającą od kształtu ustawowego podobnie nazwanej skargi w ujęciu p.p.s.a. i k.p.a. lub Ordynacji podatkowej oraz podobnych postępowań. Przepis ten przewiduje więc odpowiednie stosowanie art. 101 u.s.g., gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności narusza prawa osób trzecich. Wbrew wnioskom skargi podmiotem zobowiązanym w przypadku uwzględnienia skargi nie jest organ (art. 101a ust. 2 u.s.g.). Skoro przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. wymaga od skarżącego akt wykazania naruszenia przysługującego mu interesu prawnego, to odpowiednio również skarga na bezczynność przysługuje temu, czyj interes prawny został naruszony bezczynnością gminy, przy czym skarga dotycząca działalności uchwałodawczej gminy powinna być ograniczona do zakresu, w którym przepisy prawa przedmiotowego nakładają na radę gminy obowiązek podjęcia uchwały albo na wójta obowiązek wydania zarządzenia (tak P. Chmielnicki w Komentarzu do art. 101a u.s.g.). Z art. 101 u.s.g. wynikała ponadto powinność uprzedniego wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa podmiotowego, co obecnie nie ma znaczenia (por. postanowienia II SAB/Gd 59/06 w OSP z 2009 r. z. 3, poz. 30). Wskazując na przykładowe orzeczenia sądów w podobnych sprawach, wymienić można postanowienia II OSK 59/13 stwierdzając niedopuszczalność skargi na bezczynność rady gminy w uchwaleniu planu miejscowego, gdy nie ma ustawowego obowiązku podjęcia uchwały, przy czym podstawą odrzucenia skargi był przepis art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. W takim samym stanie sprawy i na tej podstawie w sprawie II SAB/Łd 75/12 odrzucono skargę na bezczynność prezydenta miasta, jak określono "w przedmiocie postępowania związanego z uchwalaniem zmian w miejscowym planie", przy czym uzasadnienie tego rozstrzygnięcia zostało poświęcone niedopuszczalności skargi na zaniechanie rady gminy uchwalenia planu miejscowego w przypadku, gdy nie ma takiego obowiązku ustawowego (art. 14 ust. 7 u.p.z.p.). Jak podkreślono, art. 149 p.p.s.a. nie dawał możliwości zobowiązania prezydenta miasta do podjęcia czynności (uchwał) w celu zmiany planu miejscowego. Te trafne spostrzeżenia nie służą jednak w ocenie tut. Sądu uzasadnieniu odrzucenia skargi na bezczynność prezydenta miasta (wójta, burmistrza) w zainicjowaniu procedury planistycznej, przy czym sam brak umotywowania rozstrzygnięcia nie musi oznaczać jego nieprawidłowości. Z kolei w wyroku II SAB/Ke 24/11 nastąpiło oddalenie skargi na niepodjęcie przez radę gminy uchwały, przy czym w sprawie tej brak ustawowego obowiązku podjęcia uchwały powiązano z brakiem przez to naruszenia interesu prawnego skarżącego, chociaż jednocześnie wskazano na brak podstaw do stosowania art. 101a u.s.g. w takiej sytuacji. W omawianym wyroku w ogóle zatem nie rozważano przesłanek niedopuszczalności skargi (przykładowo z art. 58 § 1 pkt 1 lub 6 p.p.s.a.), zaś obecnie zapewne nastąpiłoby odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. Natomiast w sprawie, w której zapadły wyroki I OSK 2007/10 i 1346/12, WSA początkowo odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (brak właściwości sądu administracyjnego) z uwagi na brak ustawowego obowiązku burmistrza do podjęcia czynności, gdy wówczas nie ma podstaw do stosowania art. 101a u.s.g. Według sądu odwoławczego oznaczało to dokonanie oceny skargi w sferze materialnoprawnej, poprzez stwierdzenie braku bezczynności organu gminy w rozumieniu art. 101a ust. 1 u.s.g. Taka ocena zarzutów skargi nie powinna skutkować jej odrzuceniem, jako że stanowi jej ocenę materialnoprawną, możliwą dopiero po uznaniu dopuszczalności skargi. Sąd odwoławczy podkreślił, że ocena zaistnienia okoliczności przewidzianych w art. 101a u.s.g. należy do właściwości sądu administracyjnego. Należało dokonać oceny zaistnienia bezczynności organu i wpływu tej bezczynności, o ile zaistniała, na interes prawny skarżącego. Stwierdzenie braku okoliczności materialnoprawnych określonych w art. 101a u.s.g. mogłoby ewentualnie uzasadnić oddalenie skargi. W kolejnym wyroku WSA oddalił skargę. Oddalając skargę kasacyjną NSA wskazał, że nie zachodzi bezczynność organu gminy według art. 101a u.s.g. w przypadku braku przepisów ustawowych ustanawiających obowiązek podjęcia czynności przez ten organ. W nawiązaniu do przedmiotu tej sprawy NSA wyraził ponadto zasługujący na aprobatę pogląd prawny, że w zakresie w jakim postępowanie administracyjne oparte jest na zasadzie oficjalności, to organ przesądza o jego podjęciu, zaś przepisy prawa procesowego wprowadzają rozwiązania w razie gdy bezczynność organu stanowi naruszenie obiektywnego porządku prawnego – art. 182 k.p.a., dalej NSA wskazał na możność złożenia skargi powszechnej (na marginesie wskazać można na odmienny, odosobniony i nietrafny pogląd wyrażony w wyroku II SA/Wr 330/17 na tle art. 61a k.p.a.). Wzmianki w uzasadnieniu wyroku I OSK 1346/12 dotyczące braku wówczas ponadto naruszenia interesu prawnego skarżącego mogłyby uzasadniać rozważenie skutków procesowych nowego stanu prawnego istniejącego od dnia 15.08.2015 r. Jednak w ocenie Sądu w nin. sprawie wątpliwość odnośnie istnienia przeszkody procesowej dla merytorycznego rozpoznania skargi, w sytuacji gdy istotnie zagadnieniem wymagającym rozstrzygnięcia było przede wszystkim, czy organ gminy pozostawał w bezczynności, nakazywała rozpoznanie zasadności skargi. Aprobując wyrażone w powołanym orzecznictwie i komentarzu poglądy prawne, zgodnie zresztą z wyraźnym brzmieniem art. 101a ust. 1 u.s.g., także i w nin. sprawie należało wykluczyć powstanie stanu bezczynności organu (wójta), skoro zaniechanie przez wójta czynności postulowanych w skardze nie dotyczy "czynności nakazanych prawem" (brzmienie przepisu). Istnienie po stronie wójta inicjatywy uchwałodawczej (art. 14 ust. 4 u.p.z.p.) nie oznacza powinności jej zrealizowania na wniosek osoby nawet mającej interes prawny w domaganiu się podjęcia uchwały w sprawie uchwalenia lub zmiany planu miejscowego. Podjęcie uchwały intencyjnej należy zresztą do kompetencji rady gminy (art. 14 ust. 1 u.p.z.p.), co organ ten dokonuje samodzielnie, zaś wpływ wójta w tym zakresie ma znaczenie pomocnicze i niedecydujące (wniosek wójta, analiza zasadności – art. 14 ust. 5 u.p.z.p.) Jeszcze inną kwestią jest brak ustawowego obowiązku przystąpienia do sporządzania planu. Udział wójta w procedurze planistycznej jest oczywiście znaczący (art. 15 i nast. u.p.z.p.), ale dokonywanie czynności w jej toku uzależnione jest od podjęcia uchwały intencyjnej. W nin. sprawie rada gminy podjęła wprawdzie uchwałę o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego i wójt ma obowiązek podejmowania szeregu czynności związanych z jej realizacją, to jednak skarga z art. 101a u.s.g. nie przysługuje podmiotom zainteresowanym w sprawnym przebiegu procedury planistycznej, a tym bardziej w ukierunkowaniu czynności wójta. Jest bowiem istotne, że czynności wójta w tym zakresie nie mają znaczenia samoistnego, lecz stanowią składnik procedury planistycznej i mają znaczenie przygotowawcze dla organu uchwałodawczego. To rada gminy decyduje o przebiegu tej procedury, przykładowo przez nakazanie powtórzenia przez wójta czynności lub odstąpienie od jej zakończenia poprzez uchwalenie planu oraz o sposobie jej zakończenia w sensie ukształtowania konkretnych ustaleń uchwalanego planu miejscowego. W toku trwającej procedury planistycznej wójt nie może więc być skutecznie przymuszany do podejmowania określonych czynności w jej ramach, poprzez wniesienie skargi na podstawie art. 101a u.s.g. O możności zaskarżenia czynności składających się na określoną procedurę bądź na opieszałość w ich podejmowaniu, stanowią wyłącznie przepisy procesowe regulujące ich treść. Przepisy te zazwyczaj przewidują zaskarżanie aktu kończącego daną procedurę, a niekiedy czynności procesowych organu o istotnym znaczeniu dla jej przebiegu. Procedura planistyczna nie przewiduje zaskarżania czynności podejmowanych w jej ramach przez wójta, zaś wszelkie uwagi lub postulaty osób zainteresowanych adresowane być muszą do rady gminy. Z tych wszystkich względów oraz na podstawie art. 151 i art. 250 § 1 p.p.s.a. w związku z § 21 rozporządzenia MS z dnia 3.10.2016 r. (Dz. U. poz. 1714), orzeczono jak w sentencji.