II SO/Wr 14/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II w dniu 5 lipca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy z wniosku A. L. o wymierzenie grzywny Wojewodzie Dolnośląskiemu za nieprzekazanie skargi postanawia: oddalić wniosek. A. L. (skarżąca) w piśmie z dnia 20 stycznia 2022 r. (nadanym 12 kwietnia 2022 r., wpływ do organu w dniu 15 kwietnia 2022 r.) wystąpiła o wymierzenie grzywny Wojewodzie Dolnośląskiemu w związku z niezastosowaniem się organu do obowiązku z art. 54 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: p.p.s.a.), tj. do obowiązku przekazania sądowi skargi wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy. Ponadto strona wystąpiła o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu wskazano, że skargę została nadana do organu w dniu 23 listopada 2021 r. i stan faktyczny sprawy wskazuje, że organ nie przekazał jej do Sądu w ustawowym terminie. W odpowiedzi na wniosek (pismo z dnia 29 kwietnia 2022 r.) organ wskazał, że skarga wraz z aktami sprawy została przekazana do Sądu w dniu 31 grudnia 2021 r. Dalej wyjaśniono, że przyczyną nieterminowego przekazania dokumentów było bardzo znaczne obciążenie Urzędu Wojewódzkiego we Wrocławiu, spowodowane przede wszystkim bardzo znaczną liczbą wniosków składanych przez cudzoziemców. Zważywszy na trudną sytuację pracowników Urzędu i wspomnianą, ogromną liczbę załatwianych przez nich spraw organ wniósł o oddalenie wniosku. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II z dnia 17 maja 2022 r. skarżąca została wezwana do uiszczenia wpisu sądowego od wniosku w kwocie 100 zł. W wydanym zarządzeniu zakreślono termin na jego wykonanie wynoszący 7 dni oraz rygor odrzucenia wniosku. Wpis sądowy został uiszczony w terminie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniosek o wymierzenie grzywny należało oddalić. Stosownie do art. 54 § 1 i 2 zd. 1 p.p.s.a. skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Organ, o którym mowa w § 1, przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, w postaci papierowej lub elektronicznej, w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. Z kolei w myśl art. 55 § 1 p.p.s.a. w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a., sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., czyli do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Postanowienie może być wydane na posiedzeniu niejawnym. Podnieść należy, że postępowanie sądowe o wymierzenie organowi grzywny za niedopełnienie obowiązków, wynikających z art. 54 § 2 p.p.s.a., wszczęte na wniosek skarżącego na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a., jest odrębnym postępowaniem sądowym zmierzającym do ustalenia faktu przekazania bądź nieprzekazania Sądowi przez organ administracji publicznej wniesionej za jego pośrednictwem skargi wraz z odpowiedzią na nią i aktami sprawy. W postępowaniu tym Sąd nie dokonuje zatem kontroli działalności administracji publicznej oraz nie rozstrzyga o zasadności skargi. Termin, o którym mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. jest terminem instrukcyjnym. Zatem samo jego uchybienie nie pociąga za sobą negatywnych skutków dla organu administracji publicznej, którego działalność zaskarżono. Wymierzenie zaś grzywny za niedochowanie przez organ administracji wymogów wynikających z art. 54 § 2 p.p.s.a., jest jedynie środkiem dyscyplinującym, mającym na celu doprowadzenie do wykonania przez organ administracji ciążącego na nim obowiązku procesowego. W doktrynie podkreśla się, że wskazany środek stanowi gwarancję procesową nadania biegu sprawie. Ma on skutecznie przeciwdziałać "przetrzymywaniu" skarg przez administrację (J. P. Tarno Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. LexisNexis, Warszawa 2004, str. 108). Zawarte w powołanym przepisie art. 55 § 1 p.p.s.a. sformułowanie "w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, sąd (...) może orzec o wymierzeniu organowi grzywny" oznacza, że wymierzenie grzywny ma charakter fakultatywny, a wyłączną materialnoprawną przesłanką takiego orzeczenia jest niewypełnienie obowiązków określonych art. 54 § 2 p.p.s.a., w terminie przewidzianym w tym przepisie. Oznacza to, że sąd może, ale nie musi wymierzać grzywny w razie uchybienia przez organ terminowi określonemu w art. 54 § 2 p.p.s.a. Wymierzenie grzywny jest bowiem elementem władzy dyskrecjonalnej sądu, co oznacza, że w sytuacji, gdy skarga nie została przekazana przez organ w określonym w przepisie terminie, sąd ma wybór pomiędzy wymierzeniem grzywny (i określeniem jej wysokości) a odstąpieniem od jej wymierzenia. Zakres i forma działania sądu administracyjnego nie powinna bowiem wykraczać poza to, co jest konieczne do osiągnięcia celu jakim jest sądowa kontrola wykonywania administracji publicznej. Sąd podziela pogląd sformułowany w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 maja 2007 r. (sygn. akt I OSK 652/07, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej CBOSA), zgodnie z którym, dla wymierzenia organowi administracji grzywny nie wystarczy jedynie opóźnienie w przekazaniu sądowi skargi. Niezbędne jest także dodatkowe ustalenie obciążających organ przyczyn w zaistnieniu tego faktu. Odpowiedzialność organu z art. 55 § 1 p.p.s.a. nie jest odpowiedzialnością rodzącą się w sposób automatyczny, lecz wymaga każdorazowego rozważenia przez Sąd, zasadności zastosowania omawianego środka. Innymi słowy ustalenie, iż w sprawie nastąpiło nieterminowe przekazanie skargi, nie przesądza o konieczności zastosowania sankcji wobec organu, który tego uchybienia się dopuścił. Sąd administracyjny, rozpoznając wniosek o wymierzenie organowi grzywny, nie wymierza jej automatycznie, lecz bierze pod uwagę specyfikę i charakter okoliczności danej sprawy, w tym przyczyny niewypełnienia przez organ obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 marca 2009 r., sygn. akt I OZ 274/09, CBOSA). W ocenie Sądu, przy niewątpliwym przekroczeniu przez organ przewidzianego w ustawie terminu przekazania skargi do Sądu wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy, okoliczności faktyczne sprawy nie uzasadniały wymierzenia organowi grzywny. Skarga strony wpłynęła do organu w dniu 25 listopada 2021 r., a zatem trzydziestodniowy termin na jej przekazanie mijał w dniu 25 grudnia 2021 r. (sobota – Boże Narodzenie). Organ w dniu 31 grudnia 2021 r. przekazał skargę strony do Sądu wraz z odpowiedzią na skargę z dnia 23 grudnia 2021 r. i aktami spawy. W ocenie Sądu, przekroczenie przez organ terminu przekazania skargi o 5 dni, jakkolwiek niewątpliwie nie powinno mieć miejsca, to jednak nie jest na tyle duże, by uzasadniało stosowanie środka represyjno-dyscyplinującego w postaci wymierzenia grzywny. W szczególności, biorąc pod uwagę znany Sądowi z urzędu fakt nadmiernego obciążenia organu ilością wpływających wniosków w sprawach cudzoziemców i związaną z tym komplikację obiegu dokumentów wynikającą z niewystarczających zasobów kadrowych i technicznych. W sprawie trzeba też podnieść, że ostatecznie organ wypełnił ciążący na nim obowiązek ustawowy, a zatem podstawowy cel wniosku złożonego w trybie art. 55 § 1 p.p.s.a., jakim jest wymuszenie na organie przekazania akt do Sądu, został w sprawie zrealizowany. Sądowi z urzędu wiadomo, że skarga z dnia 23 listopada 2021 r. została zarejestrowana pod sygnaturą akt II SAB/Wr 1624/21 i rozpoznana w dniu 31 maja 2022 r. Wyrok na dzień wydania niniejszego postanowienia jest nieprawomocny. Z tych wszystkich względów, żądanie wymierzenia grzywny w trybie art. 55 § 1 p.p.s.a. Sąd uznał za niezasadne i na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.