III SA/Wr 102/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogumiła Kalinowska (sprawozdawca), Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Malinowska-Grakowicz, sędzia WSA Marcin Miemiec, Protokolant sekretarz sądowy Paulina Białkowska, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 29 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. we W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej oddala skargę. Wyrokiem z dnia [...] lipca 2013 r., sygn. akt III SA/Wr 241/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po rozpoznaniu skargi "A" Sp. z o.o. w W. (dalej: skarżąca, Spółka) na decyzję SKO w W. (dalej: SKO, Kolegium) z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...], w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej: uchylił zaskarżoną decyzję; zasądził od SKO na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania oraz określił, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Spółka w okresie od dnia [...] września 2011 r. do dnia [...] września 2011 r. zajmowała pas drogowy drogi gminnej ul. O. w W. na wysokości posesji nr [...], w celu prowadzenia robót związanych z remontem dachu budynku wielorodzinnego, na podstawie uzyskanego zezwolenia zarządcy drogi. Na skutek wniosku skarżącej Prezydent W. udzielił Spółce dalszego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, obejmującego okres od dnia [...] do dnia [...] września 2011 r. Pismem z dnia [...]września 2011 r. (piątek), skarżąca wniosła o "przedłużenie zezwolenia od [...] października 2011 r. do dnia [...] października 2011 r." Decyzją z dnia [...] października 2011 r. Zarząd Dróg i Utrzymania Miasta, działający w imieniu Prezydenta W., udzielił skarżącej zezwolenie na dalsze zajmowanie pasa drogowego, w okresie od dnia [...] do [...] października 2011 r. Odstąpiono od uzasadnienia decyzji jako w całości uwzględniającej żądanie strony na zasadzie art. 107 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.). Decyzja ta nie obejmowała zezwolenia na dni [...] i [...] października 2011 r. (sobota, niedziela). W dniu [...] października 2011 r. skarżąca zgłosiła zakończenie prowadzonych robót, wobec tego decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., zarządca drogi zmienił decyzję wydaną w dniu [...] października 2011 r. w ten sposób, że określił termin zezwolenia na zajęcie pasa drogowego od dnia [...] do dnia [...] października 2011 r. Prezydent W. decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. nałożył na skarżącą karę pieniężną w wysokości 38,40 zł za zajęcie w dniach od [...] do [...] października 2011 r. pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi z dnia [...] września 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpatrzeniu odwołania Spółki od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] listopada 2012 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium wyjaśniło, że ustalony w sprawie stan faktyczny pozwala na kategoryczne ustalenie, że zajęcie pasa drogowego przez stronę miało charakter ciągły i trwało nieprzerwanie do dnia [...] października 2011 r., czyli do dnia zgłoszenia zakończenia robót. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uchylił zaskarżoną decyzję, określił, że nie podlega ona wykonaniu oraz na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, zwanej dalej: p.p.s.a.) orzekł o kosztach postępowania. Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie oraz utrzymane nim w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji zostały podjęte z naruszeniem zasad postępowania administracyjnego, wyrażonych w art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a. W ocenie Sądu I instancji organy orzekające w sprawie zbyt powierzchownie oceniły kwestię wystąpienia przez stronę o przedłużenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Organy administracji wiązały w sprawie przesłankę zajęcia pasa drogowego w dniach 1-2 października 2011 r. z przekroczeniem terminu, z faktem, że na te dni strona nie legitymowała się stosownym zezwoleniem organu na zajęcie pasa drogowego. Poprzednie zezwolenie wygasało bowiem w dniu 30 września 2011 r. Organy pominęły jednak to, że zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 260, dalej: u.d.p.), zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Sprawa dotycząca zezwolenia na zajęcie pasa drogowego jest niewątpliwie sprawą administracyjną, której załatwienie wymaga wydania decyzji. Organ rozpoznając wniosek o kolejne zezwolenie na zajęcie pasa drogowego ocenia ponownie przesłanki negatywne lub pozytywne wydania zezwolenia. Tymczasem w dniu 3 października 2011 r. wpłynął do organu wniosek o przedłużenie terminu, określający dokładnie nowy termin: od 1 do 7 października 2011 r. Mimo, że formalnie dotyczył on przedłużenia terminu, to faktycznie zainicjował nową sprawę administracyjną w przedmiocie zezwolenia na dalsze zajmowanie pasa drogowego w określonym terminie. Zdaniem Sądu I instancji wniosek ten należało rozpatrzyć w przewidzianej prawem formie, aż do wydania decyzji ostatecznej, kończącej to postępowanie w administracyjnym toku instancji. Tymczasem organ wydając decyzję w dniu [...] października 2011 r. wyraził zgodę na zajmowanie pasa drogowego od dnia 3 października 2011 r. do dnia 7 października 2011 r., nie orzekając w ogóle o części wniosku dotyczącej zezwolenia na zajęcia pasa drogi w dniach 1- 2 października 2011 r. Niezrozumiałe więc było, dlaczego kolejna decyzja, mimo wyraźnego wniosku strony, nie obejmowała również dni wcześniejszych, tj. 1-2 października 2011 r. W takiej sytuacji orzekanie o nałożeniu kary za zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia Sąd uznał za przedwczesne. Dodatkowo, wobec zastosowania przy wydawaniu decyzji możliwości wynikającej z art. 107 § 4 k.p.a., zdaniem WSA wystąpiła wyraźna sprzeczność między odstąpieniem od uzasadnienia, a sentencją decyzji, gdyż ta nie rozstrzygała wniosku w całości pozytywnie. Organ administracji nie jest władny do zmiany kwalifikacji żądania strony lub jej arbitralnego przyjmowania. Gdyby jednak organ powziął wątpliwości co to tego, jaka była wola strony, to winien tę kwestię wyjaśnić w trybie art. 64 § 2 k.p.a., a organ tego nie uczynił. Sąd I instancji wskazał, że rozpoznając ponownie sprawę organ powinien rozważyć wskazane okoliczności, przeprowadzić postępowanie administracyjne stosownie do zasad ogólnych zawartych w k.p.a., a wydane rozstrzygnięcie uzasadnić zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. Organ powinien rozważyć ponownie przesłanki do nałożenia na skarżącą kary pieniężnej na podstawie art. 40 ust. 12 u.d.p. za zajmowanie w dniu 10 czerwca 2012 r. pasa drogowego bez zezwolenia, tj. z przekroczeniem terminu określonego w poprzednim zezwoleniu lub naliczenie za ten dzień opłaty, tak jak za pozostały okres, na który zostało wydane zezwolenie. Sąd I instancji w konkluzji stwierdził, że na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną przez nią w mocy decyzję organu I instancji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W.. Na podstawie art. 185 p.p.s.a. organ wniósł o uchylenie wyroku WSA we Wrocławiu w całości i przekazanie Sądowi sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od skarżącej na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Wyrokiem z dnia 17 grudnia 2014 r. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił w/w wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu orzeczenia NSA w pierwszej kolejności podzielił stanowisko SKO, że Sąd I instancji naruszył art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przywołując treść art. 134 § 1 p.p.s.a. wskazał, że Sąd I instancji nie mógł uczynić przedmiotem kontroli decyzji wydanych w postępowaniu o udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, nawet wydanej przez Prezydenta Miasta W., działającego poprzez Zarząd Dróg i Utrzymania Miasta w W., z dnia [...] października 2011 r. nr [...], zezwalającej Spółce na zajęcie pasa drogowego drogi publicznej od dnia 3 października 2011 r. do dnia 7 października 2011 r. Decyzja ta została bowiem wydana w odrębnym postępowaniu. Jak zaakcentował NSA - Sąd I instancji stwierdził, że wniosek Spółki, opatrzony datą 1 października 2011 r., a złożony w organie w dniu 3 października 2011 r., chociaż "formalnie dotyczył przedłużenia terminu, to faktycznie zainicjował nową sprawę w przedmiocie zezwolenia na dalsze zajmowanie pasa drogowego w określonym terminie" (s. 8 uzasadnienia). Dalej Sąd stwierdził, że postępowanie w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego jest postępowaniem odrębnym od postępowania w sprawie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (s. 9 uzasadnienia). I już z tego powodu niezrozumiała jest konkluzja WSA o konieczności rozstrzygania o zgodności z prawem decyzji z dnia [...] października 2011 r. zezwalającej na zajmowanie pasa drogowego w postępowaniu o nałożeniu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia pasa. Tymczasem, jak zauważył NSA, w myśl art. 40 ust. 1 u.d.p. zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Zezwolenie to wymagane jest także na prowadzenie robót w pasie drogowym (art. 40 ust. 2 pkt 1 u.d.p.). Zatem pas drogowy można zająć dopiero po uzyskaniu zezwolenia na jego zajęcie. Zajmowanie zaś pasa drogowego przez podmiot, który nie uzyskał stosownego zezwolenia decyzją (mieści się w nim także sprawa dalszego zajmowania już zajętego pasa drogowego), o której mowa w art. 40 ust. 1 u.d.p., ma charakter samowoli. Jest zajęciem samowolnym (por. wyrok NSA z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt II GSK2466/11, Lex nr 1334132). W decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego określa się liczbę dni zajmowania pasa. Wynika to z art. 40 ust. 11 u.d.p. (Opłatę, o której mowa w ust. 3, ustala, w drodze decyzji administracyjnej, właściwy zarządca drogi przy udzielaniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego.) w zw. z ust. 4 tego przpisu (Opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 1 i 4, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego i liczby dni zajmowania pasa drogowego, przy czym zajęcie pasa drogowego przez okres krótszy niż 24 godziny jest traktowane jak zajęcie pasa drogowego przez 1 dzień.). W sytuacji upływu terminu, na jaki zostało wydane zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, strona, jeżeli chce zajmować dalej pas drogowy, powinna więc wystąpić o kolejne zezwolenie na zajęcie pasa drogowego i powinna złożyć wniosek w takim terminie, aby w przypadku uzyskania następnego zezwolenia nastąpiła ciągłość zgody na zajmowanie pasa drogowego. W innym przypadku dojdzie do samowolnego zajmowania tego pasa (właśnie w okresie między terminami określonymi w zezwoleniu). Taka sytuacja wystąpiła bowiem w kontrolowanej sprawie. Z uregulowania art. 40 ust. 1, 2, 4, 11 wynika, że decyzja zezwalająca na zajęcie pasa drogowego ma charakter konstytutywny i może określać termin zajęcia tylko na przyszłość (por. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2422/11, Lex nr 1302903). Z tego to powodu - jak podkreślił NSA - decyzja z dnia [...] października 2011 r. nie mogła zawierać zezwolenia na zajęcie pasa drogowego od dnia 1 października 2011 r. (mimo takiego żądania), gdyż wniosek o jej wydanie wpłynął do organu w dniu 3 października 2011 r. Spółka mogła złożyć odwołanie od pozwolenia – decyzji z dnia [...] października 2011 r. Została o tym pouczona, lecz tego nie uczyniła. Ponadto decyzja z dnia [...] października 2011 r. została na mocy art. 155 k.p.a. zmieniona decyzją zarządcy drogi z dnia [...] grudnia 2011 r. w zakresie terminu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, określonego w decyzji (termin został skrócony i obejmował dni 3 – 5 października 2011 r.), a tym samym i wysokości opłat za zajmowanie pasa drogowego. Spółka także od decyzji z dnia [...] grudnia 2011 r. nie wniosła odwołania, chociaż ustalało to rozstrzygnięcie na nowo termin zajmowania pasa drogowego i to za sporny okres. Dlatego też nieuzasadnione było stanowisko Sądu I instancji, że kontrola decyzji z dnia [...] października 2011 r. mogła nastąpić w ramach postępowania o wymierzenie kary pieniężnej. Sprzeciwiał się temu art. 134 § 1 p.p.s.a., jak i art. 135 p.p.s.a. W tej sytuacji zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. i powiązany z nim zarzut naruszenia art. 40 ust. 1 i 2 u.d.p. wskutek błędnej wykładni Sądu I instancji co do charakteru prawnego decyzji w sprawie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego należało uznać za usprawiedliwiony. Ponadto, jak wskazano, w decyzji z dnia [...] października 2011 r. zezwalającej na zajęcie pasa drogowego prawidłowo określono początkowy termin zajęcia pasa drogowego. Nie można więc mówić o pomyłce organu w tym zakresie, jak sugeruje Sąd I instancji na s. 10 uzasadnienia. Tym bardziej, że WSA z przekonania o błędzie organu dopuszczał możliwość weryfikacji przesłanek odpowiedzialności Spółki za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Dalej, jak wskazał NSA, skoro bez przekroczenia art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. nie można byłoby skontrolować zezwolenia dla Spółki na zajęcie pasa drogowego, to tym bardziej nie można zgodzić się ze stanowiskiem WSA, że podstawą zakwestionowania prawidłowości ustaleń decyzji w sprawie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w ramach postępowania w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego mogły być następujące przepisy k.p.a.: art. 7 (zawierający zasadę praworządności i prawdy obiektywnej), art. 77 § 1 (zawiera dla organu nakaz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego), art. 80 (nakazujący dokonywanie oceny całokształtu materiału dowodowego) oraz art. 8 (nakazujący prowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej) i art. 9 (nakazujący udzielanie informacji prawnej stronom w toku postępowania). Brak jest też jakichkolwiek podstaw do wyprowadzania dodatkowych przesłanek odpowiedzialności z art. 40 pkt 12 u.d.p. niż wskazane w tym przepisie. Z przepisu art. 40 ust. 12 u.d.p. wynika, że nałożenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia jest obligatoryjne. Z ustawy nie wynikają jakiekolwiek dodatkowe warunki nałożenia omawianej kary, oprócz stwierdzenia, że pas drogowy był zajmowany bez zezwolenia (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2012 r., sygn. akt II GSK 1746/11, Lex nr 1288446). W tym zakresie stanowisko Sądu I instancji należało uznać za błędne, a argumentację Kolegium zawartą w skardze kasacyjnej za prawidłową. Odnosząc się natomiast do zarzutu skargi kasacyjnej – naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., NSA zauważył, że Sąd I instancji, oprócz uchybień w przedstawieniu stanu faktycznego, gdy mówił o robotach związanych z wymianą magistrali wodociągowej (s. 10 uzasadnienia), czy zajmowaniu pasa drogowego bez zezwolenia w dniu [...] czerwca 2012 r. (s. 11 uzasadnienia), co można byłoby zakwalifikować jako omyłki, które w kontekście całego uzasadnienia nie wpływają na jego wartość, wskazał również w uzasadnieniu wyroku, że uchyla zaskarżoną decyzję (czyli Kolegium) oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji (Prezydenta Miasta W.) czyli odmiennie aniżeli w sentencji wyroku, w którego pkt I uchylono tylko decyzję SKO. Ta ostatnia rozbieżność skutkowała – zdaniem NSA - istotnymi wątpliwościami co do zakresu rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."). Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a.), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. "b"), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. "c"). Rozpoczynając rozważania nad zgodnością z prawem zaskarżonej decyzji w pierwszej kolejności należy wskazać, że rozpoznawana sprawa była już przedmiotem rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, który wyrokiem z dnia 3 lipca 2013 r. sygn. akt III SA/Wr 241/13 uchylił decyzję SKO w W. z dnia [...] stycznia 2013 r. Nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 29 kwietnia 2015 r. (sygn. akt II GSK 2027/13 ) uchylił zaskarżony wyrok pierwszoinstancyjny i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania, zawierając wskazania co do dalszego postępowania. Wobec dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny oceny wypada zauważyć, że orzeczenie prawomocne – a takim jest wyrok sądu kasacyjnego, jaki zapadł w niniejszej sprawie, wiąże nie tylko strony postępowania i sąd który je wydał, ale również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach przewidzianych w ustawie także inne osoby (art. 170 p.p.s.a.). W orzecznictwie i doktrynie zauważa się, że moc wiążąca prawomocnego orzeczenia sądowego określona w art. 170 p.p.s.a. w odniesieniu do sądów powoduje, iż podmioty te muszą przyjmować, że dana kwestia kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Zatem w kolejnym postępowaniu nie może ona być już ponownie badana (por. wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. I SA/Bd 686/07 i przywołane tam: J. Kunicki, glosa do postanowienia SN z dnia 21 października 1999 r., I CKN 169/98, OSP 2001, z. 4, poz. 63 oraz B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka–Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydanie II, Zakamycze 2006, s. 365). Skoro zaś związanie wynikające z przywołanego przepisu odnosi się do kolejnych postępowań, to tym bardziej odnosi się do sprawy, w ramach której zapadł prawomocny wyrok. W świetle przedstawionych argumentów oczywiste jest, że skład orzekający w niniejszej sprawie w ramach ponownego rozpoznania sprawy, na mocy art. 190 p.p.s.a. w zw. z art. 170 tej ustawy na skutek uwzględniania skargi kasacyjnej związany jest kwestią prawną ukształtowaną przez Naczelny Sąd Administracyjny. Mając powyższe okoliczności na względzie należy więc stwierdzić, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. W pierwszej kolejności (w ślad za NSA) należy wskazać, że wniosek Spółki opatrzony datą 1 października 2011 r., a złożony w organie w dniu 3 października 2011 r., chociaż formalnie dotyczył przedłużenia terminu, to faktycznie zainicjował nową sprawę w przedmiocie zezwolenia na dalsze zajmowanie pasa drogowego w określonym terminie. Postępowanie w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego jest postępowaniem odrębnym od postępowania w sprawie zezwolenia za zajęcie pasa drogowego. Dlatego też badaniu Sądu – w sprawie ze skargi Spółki z dnia 2 kwietnia 2013 r. – winna podlegać i podlegała jedynie zaskarżona decyzja SKO w W. z dnia [...] stycznia 2013 r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej wydaneej na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 2 u.d.p., nie zaś decyzja z dnia [...] października 2011 r. Jak wskazał NSA, przywołana powyżej decyzja z dnia [...] października 2011 r. nie mogła zawierać zezwolenia na zajęcie pasa drogowego od dnia 1 października 2011 r. (mimo takiego żądania), gdyż wniosek o jej wydanie wpłynął do organu w dniu 3 października 2011 r. Decyzja w sprawie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, jako decyzja konstytutywna, wywołuje bowiem skutki prawne jedynie na przyszłość (ex nunc). Tym samym zarządca drogi nie może orzec o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego na okres sprzed daty złożenia wniosku. W decyzji tej prawidłowo zatem określono początkowy termin zajęcia pasa drogowego. Nie można więc mówić o pomyłce organu w tym zakresie. W myśl art. 40 ust. 1 u.d.p. zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga bowiem zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Zezwolenie to wymagane jest także na prowadzenie robót w pasie drogowym (art. 40 ust. 2 pkt 1 u.d.p.). Zatem pas drogowy można zająć dopiero po uzyskaniu zezwolenia na jego zajęcie. Zajmowanie zaś pasa drogowego przez podmiot, który nie uzyskał stosownego zezwolenia decyzją (mieści się w nim także sprawa dalszego zajmowania już zajętego pasa drogowego), o której mowa w art. 40 ust. 1 u.d.p., ma charakter samowoli. Jest zajęciem samowolnym (por. wyrok NSA z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt II GSK2466/11, Lex nr 1334132). W decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego określa się liczbę dni zajmowania pasa. Wynika to z art. 40 ust. 11 u.d.p. (Opłatę, o której mowa w ust. 3, ustala, w drodze decyzji administracyjnej, właściwy zarządca drogi przy udzielaniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego.) w zw. z ust. 4 tego przepisu (Opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 1 i 4, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1 m² pasa drogowego i liczby dni zajmowania pasa drogowego, przy czym zajęcie pasa drogowego przez okres krótszy niż 24 godziny jest traktowane jak zajęcie pasa drogowego przez 1 dzień.). W sytuacji upływu terminu, na jaki wydano zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, strona, jeżeli chce zajmować dalej pas drogowy, powinna wystąpić o kolejne zezwolenie na zajęcie pasa drogowego i powinna złożyć wniosek w takim terminie, aby w przypadku uzyskania następnego zezwolenia nastąpiła ciągłość zgody na zajmowanie pasa drogowego, gdyż inaczej dojdzie do sytuacji samowolnego zajmowania tego pasa (właśnie w okresie między terminami określonymi w zezwoleniu). Taka sytuacja wystąpiła w kontrolowanej sprawie. Z uregulowania art. 40 ust. 1, 2, 4, 11 wynika także (na co już Sąd zwrócił wcześniej uwagę), że decyzja zezwalająca na zajęcie pasa drogowego ma charakter konstytutywny i może określać termin zajęcia tylko na przyszłość (por. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2422/11, Lex nr 1302903). Ponadto należy wskazać - tak jak to uczynił NSA - Spółka mogła złożyć odwołanie od omawianego pozwolenia - decyzji z dnia [...] października 2011 r., o czym została pouczona, a czego nie uczyniła. Ponadto decyzja z dnia [...] października 2011 r. została na mocy art. 155 k.p.a. zmieniona decyzją zarządcy drogi z dnia 20 grudnia 2011 r. w zakresie terminu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, określonego w decyzji (został skrócony i obejmował dni 3 – 5 października 2011 r.), a tym samym zmieniona została wysokości opłat za zajmowanie pasa drogowego. Spółka także od decyzji z dnia [...] grudnia 2011 r. nie wniosła odwołania, chociaż to rozstrzygnięcie ustalało na nowo termin zajmowania pasa drogowego i to za sporny okres. Będąc zatem związanym granicami badanej sprawy oraz uwzględniając bezsporną okoliczność, że skarżąca Spółka w dniach 1 i 2 października 2011 r. w sytuacji utrzymującego się stanu zajęcia pasa drogowego ul. [...] na wysokości nr [...] w W., nie posiadała stosownego zezwolenia zarządcy drogi, organy – w ocenie Sądu – zasadnie zastosowały wobec Spółki sankcję określoną w art. 40 ust. 12 pkt 4 ustawy – przez wymierzenie jej kary pieniężnej. Zdaniem Sądu stan faktyczny sprawy został ustalony w tym zakresie w sposób wyczerpujący. Organy nie naruszyły przy tym zasad ogólnych postępowania zawartych w art. 8 i 9 kpa, gdyż treść przepisu stanowiącego podstawę materialną zaskarżonej decyzji, tj. treść art. 40 ust. 12 pkt 2 ustawy, ma charakter wiążący (obligatoryjny). Ma to z kolei determinujące znaczenie dla zakresu czynności organu i sposobu ich realizacji (patrz wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2012 r., sygn. akt II GSK 1746/11). Tym samym Sąd nie znalazł podstaw do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Mając na uwadze przedstawione wyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 p.p.s.a orzekł, jak w sentencji wyroku.