III SA/Wr 121/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anetta Chołuj Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak Asesor WSA Anna Kuczyńska-Szczytkowska (sprawozdawca) Protokolant st. specjalista Ewa Bogulak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 26 czerwca 2025 r. sprawy ze skargi R. K. na czynność Starosty Głogowskiego w przedmiocie wpisu w dokumencie prawa jazdy terminu ważności uprawnień do kierowania pojazdami kat. A i B I. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności; II. zasądza od Starosty Głogowskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 697 (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 11 kwietnia 2024 r. R. K. (dalej: skarżący) zwrócił się do Starosty Głogowskiego (dalej: organ, Starosta) z wnioskiem o wydanie prawa jazdy w związku z uzyskaniem dodatkowych uprawnień do kierowania pojazdami kategorii B+E, załączając m.in. orzeczenie lekarskie z dnia 2 kwietnia 2024 r., w którym oznaczono termin kolejnego badania skarżącego na dzień 2 kwietnia 2039 r. W dacie złożenia wniosku skarżący posiadał nabyte w dniu 10 czerwca 1987 r. uprawnienia do kierowania pojazdami kategorii A i B wydane bezterminowo. W dniu 16 października 2024 r. organ wydał decyzję, wypełniając część H formularza wniosku i orzekając w ten sposób o uprawieniu skarżącego do kierowania pojazdami kategorii AM, A1, A2, A, B1, B, B+E i T. Jednocześnie na dokumencie prawa jazdy określił datę ważności m.in. uprawnień kategorii A i B na dzień 2 kwietnia 2039 r. Skarżący odebrał ww. dokument prawa jazdy w dniu 28 stycznia 2025 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, skarżący zaskarżył czynność Starosty Głogowskiego w części dotyczącej wpisania terminu ważności uprawnień do kierowania pojazdami kategorii A i B, zarzucając naruszenie: - art. 18 ust. 1 i 2 pkt 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2023 r., poz. 622 ze zm., dalej jako: u.k.p.) przez wydanie prawa jazdy o uprawieniu do kierowania pojazdami kategorii BE i T na czas do 2 kwietnia 2039 r. i dokonanie zmiany w posiadanych już uprawnieniach w kategorii A i B na czas nieokreślony przez ich zmianę na czas do 2 kwietnia 2039 r., podczas gdy organ powinien był powtórzyć zapisy zawarte w dokumencie poprzednim; - § 29 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 24 lutego 2016 r. w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz. U. z 2016 r., poz. 231 ze zm., dalej: rozporządzenie), gdyż organ nie miał prawnych możliwości, aby wymieniając prawo jazdy przy okazji wydawania decyzji o przyznaniu nowych uprawnień, wprowadzić w wymienionym dokumencie prawa jazdy wpis dotyczący okresu ważności prawa jazdy kategorii A i B. Mając powyższe na względzie skarżący wniósł o stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności w zakresie wpisania w dokumencie prawa jazdy terminu ważności uprawnień do kierowania pojazdami kategorii A i B oraz o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podkreślił, że fakt otrzymania kolejnych uprawnień nie może mieć wpływu na nabyte wcześniej prawo, a więc prawo jazdy w zakresie kategorii A i B, które otrzymał na czas nieokreślony. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie w zakresie wpisania w dokumencie prawa jazdy terminu ważności uprawnień do kierowania pojazdami kategorii A i B oraz o zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania wg norm przepisanych. W uzasadnieniu Starosta podkreślił, że wydając prawo jazdy z nowo uzyskaną przez skarżącego kategorią B+E oraz z posiadanymi kategoriami A i B organ na podstawie § 10 ust. 3 pkt 10 lit. a rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 24 lutego 2016 r. określił datę ważności tych kategorii na dzień 2 kwietnia 2039 r., która wynikała z dołączonego do wniosku orzeczenia lekarskiego z dnia 2 kwietnia 2024 r. Dodał, że na podstawie § 10 ust. 6 pkt 1 rozporządzenia wydając prawo jazdy kategorii B+E organ nadał również uprawnienia w zakresie prawa jazdy kategorii T. Starosta powołał treść § 29 ust. 1 rozporządzenia i wskazał, że nie miał on zastosowania, ponieważ obowiązujący od 7 maja 2022 r. ust. 3 tego przepisu wyłączał jego zastosowanie w związku z przedłożeniem nowego orzeczenia lekarskiego. Dalej organ powołał się na zapisy dyrektywy 2006/126/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 20 grudnia 2006 r. w sprawie praw jazdy (Dz.U.UE.L.2006). Zdaniem organu, zapisy dyrektywy wyraźnie rozgraniczają kwestie dotyczące wiedzy i umiejętności osób ubiegających się o prawo jazdy potwierdzonych zdanym egzaminem od wymagań dotyczących fizycznych i psychicznych zdolności do kierowania pojazdami. W ocenie organu, skarżący uzyskując prawo jazdy kategorii A, B jak również B+E oraz T nabył uprawnienia do kierowania pojazdami w ramach tych kategorii. Prawo jazdy potwierdza, że skarżący posiada niezbędną wiedzę i umiejętności do prowadzenia pojazdów silnikowych potwierdzone zdanym egzaminem. W tym zakresie są to prawa nabyte i organ zgodził się ze skarżącym, że nikt nie może mu ich odebrać. Natomiast kwestie stanu zdrowia oraz predyspozycje fizyczne i psychiczne kierowców są zmienne i - w ocenie organu - nie należy ich utożsamiać z prawem nabytym bezterminowo. Skarżący do wniosku o ubieganie się o kategorię B+E załączył orzeczenie lekarskie, w którym uprawniony lekarz określił termin następnego badania na dzień 2 kwietnia 2039 r. Zdaniem organu wydając prawo jazdy wskutek ubiegania się o nową kategorię organ obowiązany jest uwzględnić zmianę stanu zdrowia kierowcy wynikającą z ostatniego orzeczenia lekarskiego. W piśmie procesowym z 24 czerwca 2025 r. skarżący podtrzymał w całości argumentację zawartą w skardze i ponownie podkreślił, że uzyskanie nowych uprawnień kategorii B+E nie może pozbawić go nabytych bezterminowo praw kategorii A i B. Na rozprawie w dniu 26 czerwca 2025 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wnioski zawarte w skardze oraz piśmie procesowym. Ponadto wniósł o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Podkreślił, że stanowisko organu zawarte w odpowiedzi na skargę jest niezgodne z obowiązującymi przepisami i orzecznictwem. Zauważył, że orzeczenie lekarskie ograniczające ważność uprawnień pozostaje bez znaczenia w odniesieniu do bezterminowych uprawnień posiadanych przez skarżącego w kategoriach A i B. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli sądowej z mocy art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.). mogą być inne niż decyzje i postanowienia akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Natomiast według art. 146 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na akt lub czynność, uchyla ten akt, interpretację, opinię zabezpieczającą lub odmowę wydania opinii zabezpieczającej albo stwierdza bezskuteczność czynności. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. stosuje się odpowiednio. W art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. ustawodawca określił przesłanki uwzględnienia skargi wniesionej na decyzję administracyjną lub postanowienie. Przedmiotem kontroli w rozpoznawanej sprawie była czynność Starosty dotycząca wpisu do prawa jazdy daty ważności uprawnień do kierowania pojazdami w zakresie zakwestionowanym w skardze przez skarżącego, tj. wpisania do prawa jazdy terminu przysługujących uprawnień do kierowania pojazdami kategorii A i B. W tym więc zakresie Sąd dokonał kontroli czynności organu. Zgodnie z art. 18 ust. 1 i 2 u.k.p. osoba posiadająca prawo jazdy lub pozwolenie na kierowanie tramwajem jest obowiązana zawiadomić starostę o zmianie stanu faktycznego wymagającego zmiany danych w nim zawartych, w terminie 30 dni od dnia zaistnienia tego zdarzenia. Na taki wniosek starosta wydaje nowy dokument pod warunkiem zwrotu dokumentu wymagającego zmiany danych. Z przepisu tego wynika, że wydanie nowego dokumentu prawa jazdy nie stanowi rozstrzygnięcia władczego, gdyż starosta zobowiązany jest wydać nowy dokument uwzględniający wskazaną przez wnioskującego zmianę, w tym zmianę wynikającą z nabycia nowych uprawnień do kierowania pojazdami, które to nowe uprawnienia wynikały ze stosownej decyzji o ich nadaniu. Kwestia ta była już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego (m.in. w wyrokach z: 24 lutego 2021 r., sygn. akt I OSK 2312/20, z 21 października 2021 r. sygn. akt II GSK 1421/21, z 17 marca 2022 sygn. akt II GSK 98/22 - treść tych orzeczeń jest dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). W konsekwencji art. 18 ust. 1 i 2 u.k.p. nie daje podstaw do przyjęcia, że w ramach wymiany prawa jazdy w celu zmiany danych (dodanie nowych uprawnień) właściwy organ uzyskał kompetencję do weryfikacji posiadanych już przez wnioskodawcę uprawnień do kierowania pojazdami. Zgodnie z procedurą określoną powyższym przepisem organ powinien wydać osobie uprawnionej do kierowania pojazdami nowy dokument z uaktualnionymi danymi objętymi zmianą. Za Naczelnym Sądem Administracyjnym należy powtórzyć, że powyższa regulacja ma na celu zapewnienie aktualności danych ujętych w dokumencie prawa jazdy tak, aby brak było jakichkolwiek wątpliwości co do tego, jakie konkretnie kategorie uprawnienia do kierowania pojazdem posiada określona osoba. Nowo wydany dokument, o jakim mowa w art. 18 ust. 2 pkt 2 u.k.p., udostępniany osobie wnioskującej o jego wydanie z powodu zmiany stanu faktycznego wymagającego zmiany danych w nim zawartych powinien poza uzasadnioną zmianą jedynie powtarzać zapisy zawarte w dokumencie poprzednim. Dokonane zmiany nie mogą dotyczyć w żadnym wypadku posiadanych już uprawnień do kierowania pojazdami (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 lutego 2021 r., sygn. akt I OSK 2312/20, LEX nr 3179274). Podkreślić należy, że § 29 rozporządzenia rozróżnia pojęcia "daty ważności prawa jazdy" i "daty ważności uprawnienia". Zgodnie z § 29 ust. 1 wyżej wymienionego przepisu w przypadku osób, które posiadały w dniu wejścia w życie ustawy uprawnienia do kierowania pojazdami, których data ważności nie była ograniczona orzeczeniem lekarskim lub psychologicznym, w pozycji "data ważności uprawnienia" umieszcza się symbol "-" jako informację, że dana kategoria prawa jazdy jest ważna bezterminowo. Natomiast o ważności prawa jazdy stanowi ust. 2, według którego w przypadku osób, o których mowa w ust. 1, data ważności prawa jazdy, o której mowa w § 10 ust. 3 pkt 4 lit. a, nie może być dłuższa niż 15 lat. Przepis ten odnosi się do uregulowań zawartych w u.k.p. rozróżniających przysługujące stronie prawo podmiotowe - uprawnienie do kierowania pojazdem, od samego dokumentu prawa jazdy - blankietu, który jedynie potwierdza posiadanie przez daną osobę tego uprawnienia (por. wyroki WSA we Wrocławiu: z 31 maja 2023 r., sygn. akt III SA/Wr 52/22, z 9 sierpnia 2023 r., sygn. akt III SA/Wr 581/22, CBOSA). Nie jest sporne pomiędzy stronami, że skarżący posiada uprawnienia do kierowania pojazdami kategorii A i B przyznane bezterminowo. Tym samym w dniu wejścia w życie przepisów u.k.p. skarżący posiadał uprawnienia do kierowania pojazdami powyższych kategorii wydane bezterminowo. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.k.p., dokument prawa jazdy według nowego wzoru ma ściśle określony termin ważności. Jednakże z przepisu tego nie wynika, że nabyte bezterminowo uprawnienia do kierowania pojazdami pod rządami poprzednio obowiązujących przepisów, tracą ważność. Przy ubieganiu się o nowe prawo jazdy osoby takie nie muszą zatem ubiegać się jednocześnie o ponowne nabycie uprawnień do kierowania pojazdami (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 grudnia 2013 r., sygn. akt K 5/13, OTK-A 2013/9/137). Z kolei ograniczenia wynikające z wdrożenia dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady z 20 grudnia 2006 r., nr 2006/126/WE, w sprawie praw jazdy (Dz.Urz.UE Seria L z 2006 r. Nr 403, s. 18 z późn. zm.), która w art. 7 ust. 2 przewiduje administracyjny okres ważności praw jazdy poszczególnych kategorii, nie dotyczą uprawnień do kierowania pojazdami przyznanych przed 19 stycznia 2013 r. i nie podlegają ograniczeniu lub unieważnieniu przez przepisy tejże dyrektywy. Przyjęcie za poprawne stanowiska organu doprowadziłoby do sytuacji, w której złożenie wniosku o wymianę dokumentu prawa jazdy z powodu zmiany danych czy uzyskania nowych uprawnień, stwarzałoby podstawę do prowadzenia powtórnej weryfikacji uprawnień nabytych bezterminowo. Po wtóre, podstawę prawną do cofnięcia lub ograniczenia uprawnień nabytych z mocy decyzji ostatecznej stanowiłyby przepisy rozporządzenia wykonawczego do ustawy. Oznaczałoby to naruszenie podstawowej dyrektywy wykładni systemowej nakazującej respektowanie hierarchii aktów normatywnych. Ponadto, nabyte bezterminowo uprawnienia administracyjne doznawałyby ograniczeń na podstawie regulacji zawartej w rozporządzeniu, która w tym zakresie nie mieści się w upoważnieniu ustawowym (por. wyrok NSA z 10 listopada 2021 r. sygn. akt II GSK 2030/21, CBOSA). Nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem organu wyrażonym w odpowiedzi na skargę, zgodnie z którym skoro z orzeczenia lekarskiego wynika ograniczenie terminu ważności uprawnień do kierowania pojazdami w zakresie kategorii AM, A1, A2, A, B1, B, B+E, T, to winno zostać to odnotowane w dokumencie prawa jazdy. Niewątpliwie ograniczenie terminu ważności uprawnienia do kierowania pojazdami w zakresie kategorii posiadanych wcześniej przez skarżącego wynika z orzeczenia lekarskiego, w którym skarżącemu wyznaczono datę kolejnego badania na dzień 2 kwietnia 2039 r. dla wszystkich wskazanych w tym dokumencie kategorii. Przedmiot i zakres tego orzeczenia, wydanego na wniosek skarżącego, był jednak związany wyłącznie z nabyciem nowych uprawnień - kategorii B+E. Organ nieprawidłowo uznał zatem, że skoro z przedstawionego orzeczenia lekarskiego, które skarżący zobowiązany był złożyć z uwagi na rozszerzenie uprawnień o tę kategorię, wynikało, że termin następnych badań określony na 2 kwietnia 2039 r. dotyczy również innych kategorii. To, że formularz takiego orzeczenia operuje "szablonem" w postaci rubryk, zbiorczo kategoryzujących uprawnienia, nie może być podstawą do wywodzenia z niego skutków prawnych nieuregulowanych materią ustawową. W tym zakresie Sąd w niniejszym składzie podziela w całości zapatrywania wyrażone w wyroku WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 22 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Go 692/22, CBOSA). Końcowo należało odnieść się do wyrażonego w odpowiedzi na skargę stanowiska organu, zgodnie z którym § 29 ust. 1 nie miał zastosowania, z uwagi na treść obowiązującego od 7 maja 2022 r. ust. 3 tego przepisu. Zgodnie z nim przepisu ust. 1 nie stosuje się w przypadku osób, którym po dniu wejścia w życie ustawy data ważności uprawnienia została zmieniona w związku z przedłożeniem nowego orzeczenia lekarskiego stwierdzającego brak przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami lub brak przeciwwskazań zdrowotnych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy. Przepis ten został dodany na podstawie §1 pkt 10 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 15 kwietnia 2022 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz. U. poz. 874). Rozporządzenie to zostało wydane na podstawie delegacji określonej w art. 20 ust. 1 pkt 2 u.k.p., która to przewiduje, że minister właściwy do spraw transportu w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw informatyzacji oraz ministrem właściwym do spraw wewnętrznych określi, w drodze rozporządzenia szczegółowe warunki wydawania i zatrzymywania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami, cofania i przywracania uprawnień do kierowania pojazdami, a także szczegółowe czynności organów i innych jednostek z tym związane oraz wzory dokumentów stosowanych w tych sprawach. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z 17 grudnia 2024 r., II GSK 1321/24, z 15 kwietnia 2025 r., II GSK 1776/24) trafnie przyjęto, że nie było dopuszczalne wprowadzenie na tej podstawie do § 29 rozporządzenia nowego przepisu ust. 3, który z dniem 7 maja 2022 r. wyłączył względem osób, które posiadały w dniu wejścia w życie ustawy o kierujących pojazdami (19 stycznia 2013 r.) bezterminowe uprawnienia do kierowania pojazdami. W powołanym wyroku trafnie stwierdzono, że regulacja ta nie znajduje dostatecznego upoważnienia w treści art. 20 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 20 ust. 2 u.k.p., nie tylko wykracza poza zakres spraw przekazanych do uregulowania i przesłanek podlagających uwzględnieniu, lecz także narusza zasady konstytucyjne i ustawowe oraz cel wykonawczy względem ustawy upoważniającej. Stąd wskazana delegacja ustawowa nie może być rozumiana jako upoważnienie do wprowadzania przepisów wykonawczych, które stanowią podstawę do ograniczania zakresu bezterminowo nabytych uprawnień. Stosowanie § 29 ust. 3 rozporządzenia skutkowałoby tym, że nabyte bezterminowo uprawnienia administracyjne doznawałyby ograniczeń na podstawie regulacji zawartej w rozporządzeniu. Na gruncie poprzednio obowiązującego stanu prawnego taki sposób interpretacji przepisów rozporządzenia został uznany za wykładnię wadliwą. Skoro bowiem art. 18 u.k.p. nie przewiduje uprawnienia organu do weryfikacji posiadanych przez wnioskodawcę uprawnień do kierowania pojazdami, to nie można ich wyprowadzać z aktu wykonawczego. Z tych samych względów nie może podlegać zastosowaniu w przedmiotowej sprawie przepis § 29 ust. 3 rozporządzenia, albowiem w stwierdzonym wyżej zakresie stanowi on podstawę do niedopuszczalnej konstytucyjnie i ustawowo ingerencji w prawa słusznie nabyte na podstawie dawnego prawa. Z przedstawionych wyżej względów Sąd na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a., stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności w zakresie wpisu daty ważności uprawnień do kierowania pojazdami kategorii A i B w dokumencie prawa jazdy (punkt I sentencji wyroku). O kosztach Sąd orzekł natomiast na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzoną tytułem zwrotu kosztów postępowania kwotę składają się: wpis od skargi w wysokości 200 zł oraz zwrot kosztów zastępstwa procesowego w wysokości 480 zł (§ 14 ust. 1 pkt 1 lit "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych, Dz. U. z 2023 r. poz. 1935) oraz 17 zł opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (punkt II wyroku).