III SA/Wr 132/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Guziński, Sędziowie Sędzia WSA Sędzia NSA Magdalena Jankowska-Szostak (sprawozdawca), Anna Moskała, Protokolant Katarzyna Kiermacka, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 16 maja 2018 r. sprawy ze skargi "A" S.A. w R. na pismo Zarządu Województwa D. z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie uznania protestu za niezasadny (RPO) I. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie w całości; II. zasądza od Zarządu Województwa D. na rzecz strony skarżącej kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z [...] listopada 2017 r., Zarząd Województwa D. – [...] (dalej: Zarząd WD) poinformował "A" S.A. z/s w R. (dalej: spółka, skarżąca), że w dniu [...] sierpnia 2017 r. do Urzędu Marszałkowskiego Województwa D. we W., Stowarzyszenie "B". przekazała wniosek spółki o dofinansowanie pn. "Poprawa potencjału sprzedażowego przedsiębiorstwa [...] poprzez rozwój obiektu gastronomicznego w R." złożony w ramach naboru nr [...]. Zarząd poinformował, że wniosek znajduje się na liście operacji wybranych, ale nie mieści się w limicie środków określonych w ogłoszeniu o naborze wniosków. Dalszemu procedowaniu będzie podlegał w przypadku gdy okaże się, że przed upływem 6 miesięcy od dnia przekazania wniosku do Urzędu Marszałkowskiego Województwa D. we W. możliwe będzie udzielenie wsparcia w ramach tego limitu (art. 23 ust. 7 ustawy z dnia 20 lutego 2015 roku o rozwoju lokalnym z udziałem lokalnej społeczności Dz. U. z 2015 r., poz. 318, dalej ustawa rozwoju lokalnym). Uzasadniając informację Zarząd WD wskazał, że zgodnie z zapisami § 5 ust. 1 pkt 9 umowy ramowej nr [...] z [...] maja 2016 r. "B". zobowiązana jest do ogłaszania naborów wniosków w ramach wsparcia realizacji operacji w ramach Lokalnej Strategii Rozwoju zgodnie z harmonogramem naborów wniosków o udzielenie wsparcia na wdrażanie operacji w ramach LSR, stanowiącym załącznik nr 2 do umowy, po wcześniejszym uzgodnieniu terminu tego naboru z Zarządem Województwa D.. W konsekwencji, jak podkreśli Zarząd WD biorąc pod uwagę treść zaakceptowanego przez Samorząd Województwa D. ww. harmonogramu, "B". zobowiązana była ogłosić nabór zgodnie z zakresem tematycznym oraz alokacją w nim wskazaną. Analogiczne zapisy znalazły się również w ogłoszeniu o naborze wniosków nr [...] z [...] maja 2017 r., w którym w części IV. Wskazanie wysokości kwoty lub limitu środków w ramach ogłaszanego naboru, określono przedsięwzięcia, zakresy tematyczne oraz alokację. Mając na uwadze zapisy umowy ramowej, harmonogramu naborów oraz ogłoszenia o naborze "B". zobowiązana była przeprowadzić ocenę złożonych wniosków o dofinansowanie zgodnie z ich postanowieniami tj. zgodnie z zaakceptowanym przez Zarząd Województwa D. zakresem oraz alokacją. Analiza przedłożonej dokumentacji wykazała nieprawidłowości w przedmiotowym zakresie i wybór wniosków ponad limit środków określony ww. dokumentach. Zgodnie z postanowieniami art. 23 ust. 4 ustawy o rozwoju lokalnym w sytuacji gdy są spełnione warunki udzielenia wsparcia, o którym mowa w art. 35 ust. 1 lit. b rozporządzenia nr 1303/2013, zarząd województwa udziela wsparcia zgodnie z przepisami regulującymi zasady wsparcia z udziałem poszczególnych EFSI, do limitu środków wskazanego w ogłoszeniu o naborze wniosków o udzielenie wsparcia. Pismem z dnia [...] grudnia 2017 r. spółka na podstawie art. 54 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 11 lipca 2014r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. 2017 poz. 1460 ze zm., dalej ustawa wdrożeniowa w związku z art. 22 ust. 3 ustawy o rozwoju lokalnym, art. 7 § 1 ust. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, ze zm., dalej p.p.s.a.), zaskarżonemu wynikowi zarzuciła naruszenia art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 1, ust. 2 ustawy o rozwoju lokalnym przez: 1. odmowę przyznania pomocy z uwagi na uchybienia dokonane przez "B"., czyli podmiot trzeci, w sytuacji gdy operacja spółki została wybrana przez "B". do dofinansowania, 2. uznanie przez Zarząd WD, że uchybienia, których dopuściła się "B". w trakcie naboru stanowią podstawę do odmowy przyznania pomocy spółce, przy czym "B". nie dopuściła się uchybień, w szczególności proceduralnych związanych z niezachowaniem bezstronności oraz niezachowaniem wymaganego składy Rady "B"., 3. odmowę przyznawania pomocy z uwagi na arbitralne przypisanie przez Zarząd WD, operacji spółki do danego podlimitu dotyczącego utworzenia nowych miejsc pracy, 4. Sporządzenie pisma o wyniku wyboru w sposób uniemożliwiający polemikę, bowiem zarząd WD w sposób lakoniczny przedstawił argumentację uzasadniającą odmowę pozrzynania pomocy. W wyniku złożonego przez spółkę protestu Zarząd WD w oparciu o przepisy art. 53 ust. 3 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. ustawy wdrożeniowej, uznał wniesiony protest za niezasadny. Uzasadniając swoje stanowisko Zarząd WD wskazał, że w odniesieniu do art. 53 ust. 3 ustawy wdrożeniowej w przypadku gdy kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów w konkursie albo w ramach rundy konkursu nie wystarcza na wybranie projektu do dofinansowania, okoliczność ta nie może stanowić wyłącznej przesłanki wniesienia protestu. W konsekwencji mając na uwadze przepisy art. 54 ust. 2 pkt. 4 oraz pkt 5 ustawy wdrożeniowej Zarząd WD podkreślił, że poprawnie wniesiony protest zawiera m.in.: wskazanie kryteriów wyboru projektów, z których oceną wnioskodawca się nie zgadza, wraz z uzasadnieniem oraz wskazanie zarzutów o charakterze proceduralnym w zakresie przeprowadzonej oceny, jeżeli zdaniem wnioskodawcy naruszenia takie miały miejsce, wraz z uzasadnieniem. Reasumując Zarząd WD stwierdził, że ze względu na brak we wniesionym proteście, zarzutów o charakterze formalnym (art. 54) oraz przepisy art. 53 ust. 3 ww. Ustawy, Zarząd Województwa uznał protest za niezasadny. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. zarzucając naruszenie przepisów: 1. art. 53 ust. 3 ustawy wdrożeniowej poprzez jego błędne zastosowanie, polegające na przyjęciu, że skarżąca spółka uczyniła jedyną przesłanką wniesienia protestu okoliczność, że w niniejszej sprawie kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów w konkursie nie wystarcza na wybranie projektu do dofinansowania, przy czym z treści protestu wynika, że skarżąca spółka zarzuca naruszenia proceduralne; 2. art. 54 ust. 2 pkt 4 i pkt 5 ustawy wdrożeniowej poprzez uznanie, że protest skarżącej spółki nie zawiera wszystkich elementów, określonych ustawą, przy czym uzasadnienie wyniku wyboru Zarządu Województwa D. z 29 listopada 2017 r., nie zawierało wyczerpującego uzasadnienia, co uniemożliwiało skuteczną polemikę Skarżącej; 3. art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej w związku z art. 17 ust. 1 pkt 1 i art. 17 ust. 2 ustawy o rozwoju lokalnym poprzez przeprowadzenie wyboru projektu skarżącej spółki do dofinansowania w sposób naruszający zasady przejrzystości i rzetelności, nie zapewniając wnioskodawcom równego dostępu do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania, a to: 1) odmowę przyznania pomocy skarżącej spółce przez Zarząd WD z uwagi na uchybienia dokonane przez "B"., tj, podmiot trzeci, przy czym operacja skarżącej spółki została wybrana przez "B". do dofinansowania, czyli zostały spełnione warunki pomocy; 2) uznanie przez Zarząd WD, że uchybienia których dopuściła się "B". w trakcie naboru stanowią podstawę do odmowy przyznania pomocy skarżącej spółce, przy czym "B". nie dopuściła się tychże uchybień, w tym w szczególności uchybień proceduralnych polegających na niezachowaniu bezstronności oraz niezachowaniu wymaganego składu Rady "B"., 3) odmowę przyznania pomocy, z uwagi na arbitralne przypisanie przez Zarząd WD, operacji spółki do danego "podlimitu" tj. limitu dotyczącego utworzenia nowych miejsc pracy, przy czym z treści wniosku o dofinansowanie spółki nie wynika, że operacja ma na celu wspieranie i tworzenie nowych miejsc pracy, 4) sporządzeniu zaskarżonej informacji oraz pisma o wyniku wyboru w sposób uniemożliwiający polemikę, albowiem Zarząd WD w sposób lakoniczny przedstawił argumentację uzasadniającą uznanie protestu za niezasadny oraz odmowę przyznania pomocy; 4. art. 22 ust. 1 pkt 3) ustawy o rozwoju lokalnym poprzez jego błędne zastosowanie, polegające na odmowie przyznania wsparcia dla projektu skarżącej spółki, uznając że wynik wyboru (dokonany przez "B".) spowodował, że operacja nie mieści się w limicie wskazanym w ogłoszeniu o naborze wniosków o udzielenie wsparcia, przy czym z dokumentacji konkursowej wynika, że operacja mieściła się w limicie, a odmienna interpretacja Zarządu WD dotycząca danego "podlimitu", skutkowała odmową udzielenia pomocy skarżącej spółki; 5. art. 23 ust. 4 ustawy o rozwoju lokalny poprzez jego niezastosowanie, co miało wpływ na wynik sprawy i odmowę udzielenia wsparcia, przy czym w przypadku gdy spełnione są warunki udzielenia wsparcia, co miało miejsce w przypadku wniosku o dofinansowanie Skarżącej, zarząd województwa winien udzielić wsparcia zgodnie z przepisami regulującymi zasady wsparcia z udziałem poszczególnych EFSI, do limitu środków wskazanego w ogłoszeniu o naborze wniosków o udzielenie wsparcia, o którym mowa w art. 35 ust. 1 lit. b rozporządzenia nr 1303/2013. Tak stawiając zarzuty, skarżąca wniosła o uwzględnienie skargi albowiem czynność Zarządu WD, polegająca na odmowie przyznania pomocy miała miejsce w sposób naruszający prawo oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Skarżąca uzasadniła swoje stanowisko w sprawie. W odpowiedzi na skargę, Zarząd WD wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuję; Reguły przyznawania pomocy publicznej beneficjentom przy realizacji polityki spójności są ściśle sformalizowane dlatego, że jest to polityka reglamentowana i celowa, stąd również kontrola sądu administracyjnego w takich sprawach ma charakter szczególny i została sformalizowana w stopniu większym, niż w innego rodzaju sprawach pozostających w kognicji sądu administracyjnego. Zgodnie art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) - dalej p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Aktem normatywnym zawierającym takie rozwiązanie jest ustawa z 20 lutego 2015 r. o rozwoju lokalnym z udziałem lokalnej społeczności (Dz. U. z 2018 r., poz.140). Zgodnie z art 22 ust. 1 "Od: 1) negatywnej oceny zgodności operacji z LSR albo 2) nieuzyskania przez operację minimalnej liczby punktów, o której mowa w art. 19 ust. 4 pkt 2 lit. b, albo 3) wyniku wyboru, który powoduje, że operacja nie mieści się w limicie środków wskazanym w ogłoszeniu o naborze wniosków o udzielenie wsparcia, o którym mowa w art. 35 ust. 1 lit. b rozporządzenia nr 1303/2013, albo 4) ustalenia przez "B". kwoty wsparcia niższej niż wnioskowana - przysługuje podmiotowi ubiegającemu się o wsparcie, o którym mowa w art. 35 ust. 1 lit. b rozporządzenia nr 1303/2013, prawo wniesienia protestu. Protest wnosi się w terminie 7 dni od dnia doręczenia informacji, o której mowa w art. 21 ust. 5 pkt 1 (ust.2). Do protestu stosuje się odpowiednio przepisy art. 54 ust. 2-6 oraz art. 54a ustawy w zakresie polityki spójności(ust.3)." Do wnoszenia protestu i postępowania wszczętego na skutek jego wniesienia przepisy art. 53 ust. 2 i 3, art. 56 ust. 2 oraz art. 57-67 ustawy w zakresie polityki spójności stosuje się odpowiednio (...) – ust. 8 art. 22. W myśl art. 61 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, w przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do sądu administracyjnego. Zgodnie natomiast z art. 61 ust. 8 powyższej ustawy sąd może uwzględnić skargę, stwierdzając że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję przeprowadzającą konkurs. Może również stwierdzić, że pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione, przekazując sprawę do rozpatrzenia przez instytucję właściwą do przeprowadzenia konkursu. Wprowadzając w art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a ustawy wdrożeniowej kryterium "naruszenia prawa", prawodawca przesądził jednocześnie w art. 50, że do postępowań w zakresie ubiegania się o dofinansowanie oraz udzielania dofinansowania na podstawie ustawy nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, z wyjątkiem przepisów dotyczących wyłączenia pracowników organu, doręczeń i sposobu obliczania terminów. Wyklucza to weryfikację zaskarżonego aktu z perspektywy rozwiązań przyjętych w k.p.a. Z powyższych regulacji wynika zatem, że sąd może uwzględnić skargę jedynie wówczas, gdy ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny. Przez "prawo" a zatem sądowy wzorzec kontroli czynności podejmowanych w tego typu sprawach należy uznać ww. ustawę, inne przepisy prawa powszechnie obowiązującego, jak również regulamin konkursu, w ramach którego zgłoszono wniosek podlegający ocenie w niniejszej sprawie (por. m.in. wyroki WSA w Szczecinie z 9 listopada 2016 r., I SA/Sz 1033/16 i WSA w Gdańsku z 23 listopada 2016 r., I SA/Gd 1094/16). Rzeczą sądu jest zatem wyłącznie kontrola prawa, sąd administracyjny nie jest władny dokonywać oceny słuszności, efektywności, racjonalności kryteriów konkursowych, ani tym bardziej zastępować oceniających lub weryfikować merytorycznie wiedzę ekspercką. Sądowa kontrola legalności działań instytucji zarządzającej w procesie wyboru projektu do dofinansowania jest ograniczona kryterium legalności rozumianym stricte jako zgodność albo niezgodność oceny z prawem powszechnie obowiązującym i niesprzecznymi z nim postanowieniami systemu realizacji. Zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej wybór projektów do dofinansowania musi być przeprowadzony w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny przy zapewnieniu wnioskodawcom równego dostępu do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania. W realiach sprawy zarówno pierwotnie przeprowadzona ocena wniosku (pismo z [...] listopada 2017 r.) o dofinansowanie, jak i w szczególności rozstrzygnięcie wydane w wyniku rozpoznania protestu od tej oceny (pismo z [...] lutego 2018 r.) nie zawierają w istocie wymaganego prawem uzasadnienia. Rozstrzygnięcie protestu nie odnosi się w najmniejszym stopniu do przedstawionej przez skarżącą spółkę argumentacji dotyczącej błędnej w opinii spółki oceny Zarządu WD wyboru dokonanego przez "B"., w wyniku którego skarżącej spółce przyznano wstępnie dofinansowanie. Nie wyjaśniono również z jakiego powodu nie przyznano racji skarżącej spółce w zakresie jej twierdzeń dotyczących arbitralnego przypisania przez Zarząd WD wniosku strony do błędnego podlimitu, co spowodowało umieszczenie wniosku strony na liście oczekujących do dofinansowania. Zarząd wskazał jedynie, że protest z powodu braku zarzutów o charakterze formalnym nie był zasadny. Zdaniem Sądu, treść tej informacji nie podaje (nie wyjaśnia) wystarczająco przyczyn z jakiego powodu wybrany do dofinansowania wniosek skarżącej spółki przez "B". nie mieści się w limicie środków określonych w ogłoszeniu o naborze środków w kontekście zebranego w sprawie oraz przesłanego do Sądu wraz ze skargą i odpowiedzią na skargę materiału dowodowego. Przede wszystkim z listy stanowiącej załącznik do protokołu z IX posiedzenia Rady Programowej "B"., z której wynika wprost, że wniosek skarżącej spółki znajduje się na liście operacji mieszczących się w limicie środków. Także wobec treści pisma kierowanego do "B". przez Zarząd WD z [...] listopada 2017 r., w którym Zarząd WD stwierdził, że Rada Programowa "B". naruszyła zapisy umowy ramowej oraz ustawy o lokalnym działaniu, wybierając wnioski zakładające tworzenie nowych miejsc pracy, podczas gdy ogłoszenie o naborze oraz harmonogram naborów wskazywały, że zakres tematyczny ogłoszonego naboru dotyczyć ma operacji polegających na wsparciu istniejących miejsc pracy, co w konsekwencji spowodowało zakwestionowanie wyboru dokonanego przez "B".. Natomiast uzasadnienie rozstrzygnięcia protestu oraz pierwotna informacja o wynikach konkursu uniemożliwiają jakakolwiek polemikę skarżącej spółce z takimi twierdzeniami. Takie działania Zarządu WD są sprzeczne z brzmieniem art. 37 ust. 1 i art. 58 ust. 1 pkt 1 ustawy wdrożeniowej. Ocena projektu opiera się na ocenie, ale nie dowolnej, gdyż jej granice wyznaczają zasady: równego dostępu i przejrzystości reguł oceny. Wynik takiej oceny powinien zawierać uzasadnienie, ze szczególnym wyjaśnieniem okoliczności, które zadecydowały o takim a nie innym rozstrzygnięciu. Natomiast kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się w tym przypadku do zbadania czy dokonana ocena projektu nie narusza wskazanych wyżej reguł. Zatem na etapie ponownego badania sprawy (po wniesionym proteście), beneficjent powinien uzyskać ocenę ze szczegółową, jasną, rzetelną i przejrzystą analizą ocen uwzględniającą zarzuty wnioskodawcy. Informacja podlegająca ocenie sądu administracyjnego musi zawierać powody, które zdecydowały o nieuwzględnieniu protestu wraz z ich uzasadnieniem. Tylko wówczas sąd administracyjny może odnosić się do zarzutów skargi, poznać stanowisko instytucji ponownie oceniającej projekt i ocenić czy tak przeprowadzona ocena jest zgodna z prawem. Oznacza to, że instytucja rozpatrująca protest powinna przeprowadzić szczegółową analizę środka procesowego z uwzględnieniem zarzutów podniesionych w treści złożonego protestu. Z treści użytego w art. 58 ust. 1 ustawy wdrożeniowej sformułowania "...informuje wnioskodawcę na piśmie o wyniku rozpatrzenia jego protestu. Informacja ta zawiera w szczególności treść rozstrzygnięcia polegającego na uwzględnieniu albo nieuwzględnieniu protestu wraz z uzasadnieniem" nie można wyprowadzać wniosku, że w informacji zawierającej ocenę o wynikach rozpatrzenia protestu, nie ma obowiązku wskazywania powodów, które zadecydowały o jego nieuwzględnieniu. Taka interpretacja art. 58 ust. 1 ustawy wdrożeniowej byłaby sprzeczna z art. 2 Konstytucji zważywszy to, że w ustawie wdrożeniowej przewidziano specyficzny i zmodyfikowany sposób procedowania oraz to, że informacja o ocenie jest przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej (por. wydane na podstawie analogicznych uregulowań ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju wyroki NSA: z dnia 11 lipca 2013 r. o sygn. akt II GSK 1113/13, z dnia 16 marca 2016 r. o sygn. akt. II GSK 603/16, z dnia 4 lipca 2013 r. o sygn. akt II GSK 1051/13). W tej sytuacji, wobec wagi wskazanych uchybień, przedwczesne i na obecnym etapie postępowania zbyteczne stało się odnoszenie się do pozostałych merytorycznych zarzutów skargi. W ponownym postępowaniu Zarząd WD rozpatrzy wniesiony protest z uwzględnieniem oceny prawnej wyrażonej w niniejszym wyroku. Uwzględni przy tym okoliczności faktyczne sprawy z daty rozstrzygania. Zgodnie z art. 146 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, uchyla ten akt, interpretację, opinię zabezpieczającą lub odmowę wydania opinii zabezpieczającej albo stwierdza bezskuteczność czynności; przepis art. 145 § 1 pkt 1 stosuje się odpowiednio. W sprawach skarg na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, sąd może w wyroku uznać uprawnienie lub obowiązek wynikające z przepisów prawa (§ 2). Z przedstawionych wyżej powodów, Sąd - na podstawie art. 146 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ p.p.s.a. - orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. (pkt II sentencji wyroku).