III SA/Wr 1402/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Moskała (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Sędzia WSA Katarzyna Borońska, Bogumiła Kalinowska, , Protokolant Katarzyna Kiermacka, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 16 lutego 2017 r. sprawy ze skargi A w L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie określenia wysokości dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem i nakaz jej zwrotu. I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. na rzecz strony skarżącej kwotę [...] ([...]) złotych kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia (...) r., nr(...) , Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L (dalej: "SKO", "Kolegium"), po rozpatrzeniu odwołania (...) w L (dalej jako: "Stowarzyszenie, strona skarżąca") od decyzji wydanej przez działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta L, Zastępcy Prezydenta z dnia (...) r., nr (...) określającej wysokość dotacji wykorzystanej w (...) r. niezgodnie z przeznaczeniem w kwocie (...) zł wraz z odsetkami i nakazującej zwrot tej dotacji – uchyliło zaskarżoną decyzję w pkt 2 a w pozostałym zakresie utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Z jej uzasadnienia wynika, że strona skarżąca w (...) r. prowadziła w L (...) ", wpisane do ewidencji szkół i placówek niepublicznych Miasta L pod nr (...) . Na podstawie art. 90 ust. 2b ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2015r., poz. 2156 z późn. zm.), zwanej dalej: "u.s.o.", Stowarzyszenie otrzymało w (...) r. z budżetu miasta L dotację podmiotową w kwocie (...) zł. W rocznym rozliczeniu dotacji, otrzymanej w (...) r. na realizację zadań przedszkola, strona skarżąca przedstawiła wykorzystanie dotacji w kwocie (...) zł, w tym: wynagrodzenia nauczycieli – (...) zł, wynagrodzenia pozostałych pracowników – (...) zł, składki ubezpieczenia społecznego i Fundusz Pracy – (...) zł, opłaty za media – (...) zł, materiały i wyposażenie – (...) zł, pomoce dydaktyczne – (...) zł oraz inne wydatki w łącznej kwocie (...) zł. W okresie od (...) r. do (...) r., z przerwą w dniach od (...) do (....) r., i od (...) do (...) r. została przeprowadzona kontrola prawidłowości wykorzystania dotacji za (.../) r. przez pracowników Urzędu Miasta. Ustalenia kontroli zostały oparte na przedłożonych w toku kontroli dowodach, ewidencji tych dowodów w formie miesięcznych rozliczeń oraz na podstawie wyjaśnień organu prowadzącego przedszkole. W wyniku przeprowadzonej kontroli stwierdzono nieprawidłowości w zakresie wykorzystania dotacji, polegające na sfinansowaniu dotacją wydatków poniesionych na zakup żywności w wysokości (...) zł oraz wydatków o charakterze majątkowym w łącznej kwocie (...) zł, do których zaliczono: materiały remontowe, ujęte w protokole kontroli w formie Tabeli nr 1 (poz. od 1 do 107) na kwotę (...) zł oraz wydatki ujęte w Tabeli nr 2 (poz. 5, 7, 11-14, 16,17,19-21) na kwotę (...) zł. Zakwalifikowanie tych wydatków jako wydatków majątkowych nastąpiło na podstawie wyjaśnień złożonych w dniu (...) (...) (...) przez reprezentującego Stowarzyszenie Prezesa Zarządu - W M oraz w oparciu o dokumentację przebudowy poddasza realizowaną w tym okresie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia (...) r. nr (...). Zgodnie z inwentaryzacją poddasza, zawartą w projekcie budowlanym ze stycznia (...) r., na poddaszu pierwotnie znajdowały się pomieszczenia gospodarcze i pomieszczenia magazynowe. Wykonano tam takie prace jak: przepierzenie przestrzeni, zagospodarowanie skosów, utworzenie schowków na pomoce, doświetlenie, montaż okien dachowych i docieplenie. Obecnie na poddaszu, według wyjaśnień przedstawiciela strony skarżącej odbywają się zajęcie dla niepełnosprawnych dzieci. Pismem z dnia (...) r. nr (...) Prezydent Miasta L zawiadomił Stowarzyszenie o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie określenia należności z tytułu wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem kwoty dotacji za (...) rok, które zakończone zostało wydaniem przez organ I instancji decyzji na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 2, art. 67 i art. 252 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 2156) - dalej: "u.f.p." Od niniejszego rozstrzygnięcia strona skarżąca złożyła odwołanie zarzucając decyzji Prezydenta Miasta L naruszenie przepisów: - art. 90 ust. 3d u.s.o. poprzez błędną wykładnią, a w konsekwencji przyjęcie, iż przeprowadzone prace remontowe nie stanowiły wydatków bieżących oraz wydatki został wydany niezgodnie z przeznaczeniem, - art. 252 u.f.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że skarżący nie przedłożył dowodów potwierdzających wykorzystanie dotacji zgodnie z przeznaczeniem, w kwocie (...) złotych podczas, gdy w przedmiotowej sprawie organ administracyjny posiadał niezbędne dokumenty oraz wyjaśnienia potwierdzające prawidłowość wydatkowania, - wydanie decyzji bez podstawy prawnej w zakresie pkt 2, nakazującej dokonanie zwrotu do budżetu Miasta L niezgodnie z przeznaczeniem wykorzystanej dotacji wraz z ustawowymi odsetkami, w terminie 15 dni, gdyż obowiązek zwrotu wynika z samej ustawy i nie podlega konkretyzacji poprzez wydanie decyzji, - wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 7 i 8 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy, w tym stanu faktycznego i prawnego, oraz podejmowanie działań sprzecznych z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do władz publicznych polegającym na niepodjęciu wszelkich czynności wymaganych od organu, a niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz na działaniu w sposób rażąco naruszający zaufanie do władzy publicznej, poprzez nieuwzględnienie dokumentów, wyjaśnień składanych w toku postępowania, a wskazujących na nieuzasadnione przyjęcie, iż wykonane prace miały charakter modernizacyjny lub inwestycyjny, - wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 80 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego zebranego w sprawie, co doprowadziło organ do poczynienia w zaskarżonej decyzji całkowicie dowolnych i nieuprawnionych ustaleń faktycznych, - wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem reguł wskazanych w art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. co uniemożliwiło właściwe zapoznanie się z motywami działania organu pierwszej instancji i zrozumieniem tych motywów, gdyż uzasadnienie pozostaje lapidarne w stosunku do zgromadzonego materiału dowodowego (zaniechanie należytego uzasadnienia decyzji), - art. 7 k.p.a. poprzez pominięcie przy orzekaniu słusznego interesu społecznego i interesu strony. Podnosząc powyższe zarzuty Stowarzyszenie wniosło o uchylenie decyzji organu I instancji w zaskarżonej części i umorzenie postępowania, a także o zobowiązanie organu administracyjnego do przedłożenia akt sprawy. SKO w rozpoznaniu odwołania, zauważyło, że dotacja z budżetu jednostki samorządowej, zgodnie z przepisem prawa, może zostać wykorzystana wyłącznie na wydatki bieżące przedszkola dla realizacji zadań w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej, przy czym do pojęcia wydatków bieżących, o jakich mowa w art. 90 ust. 3d u.s.o. włączono cechę koniecznego faktycznego związku z funkcjami kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej, świadczonymi na rzecz uczniów, na jakich dotacja jest przyznawana. Z uwagi na to, że u.s.o. nie zawierała własnej definicji "wydatków bieżących" znaczenia i rozumienia tego pojęcia należało poszukiwać na gruncie u.f.p., co potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 marca 2008 r. (sygn. akt II GSK 284/08, publ. CBOSA). Korzystając zatem z definicji wydatków bieżących zawartej w art. 124 ust. 3 w zw. z art. 236 ust. 2 u.f.p., należy uznać, że takimi wydatkami były koszty poniesione przez placówkę oświatową na wynagrodzenia i uposażenia osób w niej zatrudnionych oraz składki naliczane od tych wynagrodzeń i uposażeń, zakupy towarów i usług, koszty utrzymania oraz inne wydatki związane z funkcjonowaniem placówki i realizacją jej statutowych zadań, to jest: kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Wydatki majątkowe obejmują natomiast wydatki na zakup i objęcie akcji oraz wniesienie wkładów do spółek prawa handlowego oraz wydatki inwestycyjne państwowych jednostek budżetowych oraz dotacje celowe na finansowanie lub dofinansowanie kosztów inwestycji realizowanych przez inne jednostki (art. 124 ust. 4 pkt 1 i pkt 2 u.f.p.). Następnie Kolegium podniosło, że zakresem postępowania administracyjnego prowadzonego przez organ I instancji objęta była prawidłowość wykorzystania udzielonej stronie skarżącej dotacji przy uwzględnieniu kryterium realizacji zadań określonych w art. 90 ust. 3d u.s.o., na podstawie przepisów ustawy o finansach publicznych oraz przepisów Uchwały Nr (...) Rady Miejskiej L z dnia (...) r. w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji niepublicznym oraz publicznym szkołom, placówkom prowadzonym przez osoby prawne i fizyczne a także trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania (Dz. Urz. Woj. Doln. z 2009 r., poz. 3361). SKO wskazało, że w toku prowadzonego postępowania wyjaśniającego Stowarzyszenie nie przedłożyło dowodów, z których wynikałoby, że poniesione wydatki nie były realizowane w ramach przebudowy. Do akt sprawy dołączone zostały natomiast dokumenty opisujące warunki lokalowe oraz bazę dydaktyczną w budynku, w którym usytuowane jest przedszkole. Dokumenty te były złożone przez (...) celem dokonania wpisu do prowadzonej przez miasto ewidencji szkół i placówek niepublicznych i obejmowały także protokół kontroli z dnia (...) r. Państwowego Powiatowego Inspektoriatu Sanitarnego w L , w zakresie dopuszczenia do użytkowania obiektu przy ul. (...) oraz Informacja o warunkach lokalowych i bazie. Według ww. protokołu, budynek został zaadoptowany na przedszkole 3 - oddziałowe, w budynku po hotelu robotniczym i dopuszczony został do użytkowania. W informacji o warunkach lokalowych organ prowadzący przedszkole wymienił: 3 sale dydaktyczne z toaletami dla dzieci, szatnię, wc oraz pomieszczenie socjalne dla pracowników, kuchnie z częścią "czystą" i "brudną", pomieszczenia gospodarcze, a także salę do gimnastyki korekcyjnej oraz toaletę dla rodziców. Do akt sprawy dołączono także dokumentację opisującą stan budynku przedszkola na miesiąc (...) (...) r., złożoną w urzędzie w celu wydania decyzji - pozwolenia na budowę na podstawie projektu budowlanego pn. przebudowa poddasza z przeznaczeniem na grupę przedszkolną (...) w budynku przedszkola przy ul.(...) . Szczegółowy opis prac zawarty w powołanym projekcie budowlanym potwierdza istnienie na poddaszu w (...) r. tylko pomieszczenia gospodarczego i magazynowego. Według tego opisu po przebudowie na poddaszu ma być zlokalizowana sala zajęć z węzłem sanitarnym i szatnią. W aktach sprawy znajdują się ponadto rysunki, które stanowią "Rzut poddasza - inwentaryzacja" i "Rzut poddasza", stanowiące załączniki do decyzji nr (...) z dnia (...) r. W toku kontroli i na podstawie wyjaśnień reprezentującego Stowarzyszenie Prezesa Zarządu ustalono ostatecznie, iż z dotacji sfinansowano przebudowę poddasza w budynku przedszkola na łączną kwotę (...) zł, na którą składają się wydatki dot.: 1) nadzoru nad dociepleniem poddasza strychowego budynku przedszkola przy ul. (...) - rachunek nr (...) z dnia (...) r, na kwotę (...) zł wystawiony przez IPON P, O i N I-B, L (poz. 19 tabeli), 2) docieplenia budynku na łączną kwotę (...) zł, w tym: a) wymiana drzwi zewnętrznych - faktura (...) na kwotę (...) zł, (poz. 11 tabeli), b) elementy aluminiowe stałe zadaszenie z montażem - faktura nr (...) z dnia (...) r. wystawiona przez (...) , L na kwotę (...) zł (poz. 12 tabeli), c) zadaszenie aluminiowe z montażem — faktura (...) z dnia (...) r. wystawiona przez(...) , L na kwotę (...) zł (poz. 13 tabeli), d) drzwi przesuwane, elementy z płyty meblowej, cięcie płyt - faktura (...) z dnia (...) r. wystawiona przez (...) L na kwotę (...) zł (poz. 20 tabeli), e) drzwi przesuwane, elementy z płyty meblowej - faktura (...) z dnia (...) r. wystawiona przez(...) , L na kwotę (...) zł (poz. 21 tabeli), 3) zakup i montaż okien na poddaszu w łącznej kwocie (...) zł, w tym: a) wymiana okien - rachunek nr 2 z dnia (...) r. wystawiony przez (...) na kwotę (...) zł (poz. 7 tabeli), b) okna (...) szt. - faktura (...) z dnia (...) wystawiona przez (...) L, na kwotę (...) zł (poz. 5 tabeli), c) umywalka 2 szt. (...zł), deska do wc (... zł), wc symfonia (....zł), bidet symfonia (....zł), stelaż (...zł), stelaż do bidetu (....zł) - faktura (...) z dnia (...) r. wystawiona przez(...) , L, na kwotę (...) zł (poz. 14 tabeli), 4) wymiana armatury sanitarnej na łączną kwotę (,...) zł, w tym: a) bateria (...) umywalka (...) szt ((...) zł) bateria (...) bidet (... zł) - faktura (...) z dnia (...) r. wystawiona przez (...) T Kr , L na kwotę (...0 zł (poz. 16 tabeli), b) bateria (...) wannowa (...zł), bateria (...) prysznicowa (...zł), panel ....prysznicowy (....zł), kabina (...) (...) (....zł) - faktura .... z dnia ....r. wystawiona przez (...) TK, L na kwotę ... zł (poz. 17 tabeli). W ocenie Kolegium nie ulega wątpliwości, że w następstwie wykonanych prac, których szczegółowy opis znajduje się w projekcie budowlanym, przystosowano składnik majątku do wykorzystania go w innym niż pierwotnie celu, nadając mu nowe cechy użytkowe, zatem nie można tym pracom przypisać charakteru prac remontowych. Wskazując następnie na definicję remontu z art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 2290), organ odwoławczy wskazał, że tylko działania przywracające pierwotny stan techniczny i użytkowy składnika majątku wraz z wymianą zużytych składników, niezmieniające jego charakteru i funkcji mogą być uznane za remont. Natomiast przystosowanie składnika majątku do wykorzystywania go w innym niż pierwotny celu, bądź nadanie mu nowych cech użytkowych stanowi ulepszenie środka trwałego. Wobec tego SKO uznało, że poniesione na ulepszenie (adaptację, przebudowę) obiektu wydatki inwestycyjne nie podlegają finansowaniu z dotacji oświatowej, nie stanowią one bowiem wydatków bieżących przedszkola. Dodatkowo organ odwoławczy zwrócił uwagę, że nowelizacje przepisu art. 90 ust. 3d u.s.o. w sposób jednoznaczny wyłączają wydatki na inwestycje i zakupy inwestycyjne z katalogu tych, które mogą być finansowane z dotacji. Tym samym, Kolegium w pełni podzieliło wyniki szczegółowej analizy wydatków dokonaną przez organ I instancji. Kolegium wskazało także, że wyjaśnienia reprezentującego Stowarzyszenie Prezesa Zarządu zawarte w piśmie z dnia (...) r. oraz w protokole kontroli, potwierdzają charakter inwestycyjny prac, a nie bieżący. Również opisy znajdujące się na rachunkach i fakturach, na których widnieje podpis i pieczątka imienna Prezesa, świadczą, że wydatek został sfinansowany ze środków otrzymanej dotacji. Tym samym – jak wywodził dalej organ – argument zawarty w odwołaniu, iż adaptację strychu dokonano z własnych środków pochodzących z czesnego rodziców, opiekunów prawnych jest gołosłowny, i nie znajduje poparcia w zebranym materiale dowodowym. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 7 i art. 8 k.p.a. organ odwoławczy wskazał, że nie stwierdził aby w toku postępowania organ nie podejmował czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy. Oprócz ustaleń zawartych w protokole kontroli organ I instancji nie ograniczał stronie możliwości składania oświadczeń, przeprowadził dowód z przesłuchania strony na podstawie art. 86 k.p.a., dokonał analizy dokumentów związanych z prowadzoną inwestycją (projekt budowlany), analizował faktury, rachunki, wzywał organ prowadzący do składania wyjaśnień, a na koniec pismem z dnia ...) r. nr (...) realizując zasadę zawartą w art. 10 k.p.a. zawiadomił stronę skarżącą o zakończeniu postępowania dowodowego i możliwości wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów. Za gołosłowny SKO uznało zarzut naruszenia reguł wskazanych w art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., podnosząc, że decyzja organu I instancji zawiera wszystkie elementy określone w art. 107 § 3 k.p.a. Organ przytoczył zarówno zastosowane przepisy prawne, jak i wskazał na ich treść, odwołał się do konkretnych elementów stanu faktycznego sprawy. Organ odwoławczy zgodził się natomiast ze stroną skarżącą co do wydania bez podstawy prawnej rozstrzygnięcia zawartego w pkt 2 decyzji, nakazujące dokonanie zwrotu dotacji, wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych, w terminie 15 dni od dnia doręczenia decyzji na rachunek bankowy budżetu Miasta L. Taką podstawą prawną nie stanowi art. 252 ust. 1 pkt 1 u.f.p., zgodnie z którym dotacje podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2. Obowiązek zwrotu dotacji w tak zakreślonym terminie wynika z samej ustawy i nie podlega on konkretyzacji poprzez wydanie decyzji. W związku z powyższym Kolegium uchyliło zaskarżoną decyzję w pkt 2. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem Stowarzyszenie złożyło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W, wnosząc jednocześnie o uchylenie decyzji obu organów administracyjnych w zaskarżonym zakresie oraz umorzenie postępowania a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania przed organami administracyjnymi oraz Sądem. Kwestionowanej decyzji zarzucono naruszenie przepisów: - art. 5 ust. 7 w związku z art. 90 ust. 3d u.s.o. poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji przyjęcie, iż przeprowadzone prace remontowe nie stanowiły wydatków bieżących oraz wydatki zostały wydane niezgodnie z przeznaczeniem; art. 252 ustawy o finansach publicznych poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że skarżący nie przedłożył dowodów potwierdzających wykorzystanie dotacji zgodnie z przeznaczeniem, w kwocie (...) złotych podczas, gdy w przedmiotowej sprawie organ administracyjny posiadał niezbędne dokumenty oraz wyjaśnienia potwierdzające prawidłowość wydatkowania; wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 7 i art. 8 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy, w tym stanu faktycznego i prawnego, oraz podejmowanie działań sprzecznych z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do władz publicznych polegającym na niepodjęciu wszelkich czynności wymaganych od organu, a niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz na działaniu w sposób rażąco naruszający zaufanie do władzy publicznej, poprzez nieuwzględnienie dokumentów, wyjaśnień składanych w toku postępowania, a wskazujących na nieuzasadnione przyjęcie, iż wykonane prace miały charakter modernizacyjny lub inwestycyjny; wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 80 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego zebranego w sprawie, co doprowadziło organ do poczynienia w zaskarżonej decyzji całkowicie dowolnych i nieuprawnionych ustaleń faktycznych; art. 7 k.p.a. poprzez pominięcie przy orzekaniu słusznego interesu społecznego i interesu strony. Zdaniem strony skarżącej, w postępowaniu sądowo-administracyjnym winno być rozstrzygnięte, czy zakwestionowane wydatki mieszczą się w granicach remontu. Organy, w sposób nieudolny próbują wykazać w decyzji administracyjnej, że wydatki organu prowadzącego przedszkole są sprzeczne z zasadami udzielonej dotacji i nie mogą być pokryte ze środków publicznych. W ocenie Stowarzyszenia, zakwestionowana kwota winna być rzetelnie i wyczerpująco przedstawiona i omówiona w decyzji administracyjnej a co więcej, organ winien wyjaśnić dlaczego nie uwzględnił logicznych i spójnych wyjaśnień strony skarżącej zwłaszcza, że uwzględnił część wyjaśnień na kwotę (...) zł. Jednocześnie organ nie wskazał w sposób przekonywujący dlaczego nie uwzględnił pozostałych wyjaśnień w tym zakresie. Stowarzyszenie nie zgodziło się z twierdzeniem, że nie przedłożyło dokumentów potwierdzających złożone wyjaśnienia z tej przede wszystkim przyczyny, iż w toku kontroli kontrolujący dokonali oględzin budynku oraz poszczególnych pomieszczeń (wskazano zakupione materiały) i nie podnosili uwag. Odnosząc się do natomiast do swoich wyjaśnień składanych w toku postępowania oraz wynikłych rozbieżności, strona skarżąca wskazała, że wpływ na to miał duży upływ czasu oraz zakres prac remontowych. Mogły zatem wystąpić nieprecyzyjne stwierdzenia w zakresie miejsca montażu zakupionych rzeczy. Kontrolujący zadając pytanie zażądali udzielenia natychmiastowej odpowiedzi, co następnie zostało ujęte w dokumentacji kontrolnej. Jednakże po dokonaniu analizy dokumentów oraz zakresu wykonanych prac remontowych strona doprecyzowała swoje stanowisko i wskazała miejsce montażu poszczególnych elementów. W zakresie niezakwalifikowania wydatków związanych z wiatrołapem, oprócz złożonych wyjaśnień (kwestie bezpieczeństwa dzieci, wniosek rodziców) Stowarzyszenie wskazało, że Inspektor Nadzoru Budowlanego właśnie z tego powodu nałożył obowiązek zainstalowania wiatrołapu, który spełnia funkcję szatni. Jest to więc wydatek kwalifikowany. Podobnie, za nie zrozumiałe, strona skarżąca uznała stanowisko organu w zakresie zwrotu kwoty poniesionej na zakup kabiny, panelu i baterii poprzez zaliczenie wydatków do wydatków modernizacyjnych. Podniesiono, że osoby kierujące niepubliczną szkołą czy przedszkolem, a mianowicie dyrektor szkoły lub placówki jest zobowiązany zapewnić bezpieczne i higieniczne warunki pobytu w szkole lub placówce, a także bezpieczne i higieniczne warunki uczestnictwa w zajęciach organizowanych przez szkołę lub placówkę. Ma obowiązek dbać o stan techniczny łazienek i toalet. Z uwagi na specyfikę przedszkola integracyjnego niezbędne pozostaje posiadanie infrastruktury umożliwiającej dbanie o higienę osobistą niepełnosprawnych dzieci. Standardem w przedszkolach jest posiadanie łazienek z kabiną oraz prysznicem. Zdaniem skarżącego, organ administracyjny nie wyjaśnił w sposób należyty celów dla jakich dokonano zakupów rzeczy oraz okoliczności związanych ze zużyciem oraz zniszczeniem zakupionych rzeczy. Podobną argumentację, należy zdaniem skarżącej strony, odnieść do zakwestionowanych wydatków dotyczących miejsca zamontowania rzeczy na potrzeby wychowanków przedszkola. Ponownie podkreślono, że prace wykonano na zlecenie Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Zdaniem skarżącego, za kwalifikowany wydatek należy uznać wydatek poniesiony na pomieszczenie socjalne dla potrzeb rehabilitacyjnych. Wydatek ten ma bezpośredni związek z art. 90 ust. 3 d u.s.o. Także zakup okien określonych w pkt 6 uzasadnienia decyzji był zasadny, gdyż okna zostały zamontowane w salach dydaktycznych, z wyłączeniem strychu. Organ w sposób nieuzasadniony powiązał montaż okien z projektem przebudowy poddasza. Zdaniem strony skarżącej, organ w sposób dowolny i nieuzasadniony przyjął, że część wydatków z dotacji została poniesiona na adaptację strychu. Jest to podyktowane zbieżnością czasową. Strona skarżąca podniosła, że adaptacja strychu została sfinansowana z własnych środków pochodzących z wpłat z czesnego rodziców i opiekunów prawnych. Tymczasem organ I instancji, a za nim SKO nie przedstawiło dowodów potwierdzających sfinansowanie adaptacji strychu z dotacji oświatowej. Tym samym, w ocenie strony skarżącej, jako dowolne należy uznać stwierdzenia zawarte w decyzji w tym zakresie. Podkreślono, wykonanie remontu budynku było ściśle powiązane z bieżącym funkcjonowaniem oraz potrzebami placówki, dzięki któremu poprawie uległy warunki edukacyjne wychowanków. Prace remontowe nie doprowadziły do rozbudowy istniejącej bazy lokalowej Stowarzyszenia, lecz jej niezbędnej naprawy. Niewątpliwie zatem do wydatków bieżących w zakresie działalności dydaktycznej, opiekuńczej i wychowawczej, zaliczyć należy, zdaniem strony skarżącej, wydatki związane z ponoszeniem kosztów osobowych i materiałowych, a także kosztów utrzymania (eksploatacji) obiektów własnych. Poczynione prace nie miały charakteru przebudowy, czy charakteru inwestycyjnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ), zwanej dalej w skrócie ,,p.p.s.a.’’, sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.) lub stwierdzenia nieważności jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w art. 247 ustawy Ordynacja podatkowa (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Należy nadto wskazać, iż w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, jakkolwiek nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oceniając zaskarżoną decyzję z punktu widzenia wskazanych powyżej kryteriów, stwierdzić należy, że narusza ona przepisy prawa w stopniu powodującym konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Istota sporu w niniejszej sprawie dotyczy tego czy strona skarżąca jako organ prowadzący P z OI "(...) w L, zobowiązana jest do zwrotu kwoty dotacji przyznanej w (...) r. w wysokości (...) zł z powodu wykorzystania jej niezgodnie z przeznaczeniem. Zdaniem organów kwestionowane wydatki sfinansowane z przyznanej dotacji wydatkowane zostały niezgodnie z jej przeznaczeniem, bowiem nie stanowią wydatków, o których mowa w art. 90 ust. 3d) u.s.o. Trzeba zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 252 ust. 1 u.f.p., dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego: 1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, 2) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości - podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2. Zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego podlega ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, nienależnie udzielona lub pobrana w nadmiernej wysokości (ust. 5). Natomiast art. 252 ust. 6 pkt 1 u.f.p. stanowi, że odsetki od dotacji podlegających zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego nalicza się począwszy od dnia przekazania z budżetu jednostki samorządu terytorialnego dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem. Z przytoczonych regulacji wynika, że podlegające zwrotowi kwoty dotacji stanowią niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publiczno-prawnym, a ich zwrot następuje w sposób ustawowo określony, zarówno co do formy i terminu zwrotu, jak i sposobu naliczania odsetek za zwłokę. W zakresie spornych kwestii należy wskazać, że przepis art. 90 ust. 3d u.s.o., w brzmieniu obowiązującym w roku udzielenia i wykorzystania dotacji stanowił, że dotacje, o których mowa w ust. 1a-3b, są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań szkoły lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Dotacje mogą być wykorzystane wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących szkoły lub placówki. Wobec takiej treści przepisu, w orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że wykorzystanie dotacji jest warunkowane jej przeznaczeniem na dofinansowanie zadań szkoły (placówki) w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej i to wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących, realizujących wymienione cele. Udzielana na warunkach określonych w tym przepisie dotacja ma charakter mieszany, podmiotowo – celowy, gdyż udzielana jest jednostkom spoza sektora finansów publicznych na dofinansowanie ich bieżącej działalności statutowej, ale również na konkretny cel - realizację dofinansowania konkretnych zadań szkoły w zakresie kształcenia, wychowania i opieki. Wskazuje się również, że rola dotacji oświatowej nie polega na subsydiowaniu wszelkiej działalności prowadzonej przez szkołę (placówkę), bądź jednostkę prowadzącą szkoły, czy też pokrywaniu wszelkich ich wydatków ( np. wyroki: NSA z dnia 8 maja 2014r. sygn. akt II GSK 229/13, z dnia 19 marca 2014 r. II GSK 1858/12, z dnia 26 sierpnia 2014 r., II GSK 1002/13 oraz WSA w Krakowie z dnia 12 grudnia 2012r., sygn. akt I SA/Kr 1304/12, a także: Mateusz Pilich Komentarz do art. 80 i 90 ustawy o systemie oświaty, ABC Warszawa 2012 ). Zdaniem Sądu, nie ulega wątpliwości, że dotacje przeznaczane na realizację zadań przedszkola niepublicznego, determinowane są zakresem ich celowości oraz wykorzystaniem na pokrycie bieżących wydatków przedszkola. Dotacja oświatowa może zostać wykorzystana wyłącznie na te wydatki bieżące danej szkoły lub placówki, które realizować będą zadania w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Wobec tego wykorzystanie dotacji niezgodnie z przeznaczeniem w rozumieniu art. 252 ust. 1 pkt 1 u.f.p., będzie polegało w szczególności na przeznaczeniu środków z dotacji na realizację innych zadań lub celów, aniżeli te, na które została udzielona. Trzeba również zwrócić uwagę, że z perspektywy art. 90 ust. 3d u.s.o., który w roku przyznania dotacji nie specyfikował konkretnych wydatków, które mogły zostać sfinansowane dotacją (tak jak prawodawca uczynił to poprzez kolejne nowelizacje tego przepisu), w orzecznictwie wskazuje się również na konieczność rozróżnienia wydatków bieżących związanych bezpośrednio z realizacją celu kształcenia, wychowywania i opieki oraz wydatków bieżących, nie związanych bezpośrednio z realizacją tego celu. Te wydatki, które jedynie pośrednio przyczyniają się do realizacji celu, o którym mowa w art. 90 ust. 3d u.s.o., nie powinny podlegać finansowaniu z dotacji. Nadto, odnosząc się do użytego w tym przepisie pojęcia "wydatki bieżące", wskazuje się na zasadność ustalenia jego znaczenia w sposób jaki nadaje mu ustawa o finansach publicznych w art. 236, do którego to przepisu odwołał się również organ odwoławczy. W ocenie Sądu, prezentowana argumentacja ma swoje uzasadnienie, nie mniej, powinna zostać uzupełniona stwierdzeniem, że sposób rozumienia wydatków bieżących winien uwzględniać z jednej strony specyfikę przedszkola, jako jednostki funkcjonującej w systemie oświaty, z drugiej natomiast, zakres realizowanych przez nią zadań, bez wykonania, których proces kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej byłby niemożliwy. Jak wynika z akt sprawy w toku przeprowadzonej kontroli prawidłowości wykorzystania udzielonej stronie skarżącej dotacji i na podstawie wyjaśnień Prezesa Zarządu Stowarzyszenia ustalono, że z dotacji sfinansowano przebudowę poddasza w budynku, w którym usytuowane jest przedszkole. Organ zakwestionował poniesione w tym celu wydatki o charakterze majątkowym w łącznej kwocie (...) zł związane z zakupem materiałów remontowych, uznając, że zostały wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem dotacji. Rodzaj poniesionych wydatków, ich opis z ujęciem numerów rachunków i faktur stanowił załącznik do protokołu kontroli ujęty w formie Tabeli nr 1 i Tabeli nr 2. W oparciu o dokumenty opisujące warunki lokalowe i bazę dydaktyczną w budynku przedszkola, złożone przez Stowarzyszenie w urzędzie w celu dokonania wpisu do prowadzonej przez miasto ewidencji szkół i placówek niepublicznych oraz dokumentację przebudowy poddasza realizowaną na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia (...) r. ustalono, że na poddaszu pierwotnie znajdowały się tylko pomieszczenie gospodarcze i magazynowe. Według opisu prac zawartego w projekcie budowlanym oraz rysunków, które stanowią "Rzut poddasza - inwentaryzacja", po przebudowie na poddaszu miała zostać zlokalizowana sala zajęć z węzłem sanitarnym i szatnią. Wykonano tam takie prace jak: przepierzenie przestrzeni, zagospodarowanie skosów, utworzenie schowków na pomoce, doświetlenie, montaż okien dachowych i docieplenie. Obecnie na poddaszu, według wyjaśnień reprezentanta strony skarżącej odbywają się zajęcie dla niepełnosprawnych dzieci. Zdaniem SKO, w następstwie wykonanych prac, przystosowano składnik majątku do wykorzystania go w innym niż pierwotnie celu, nadając mu nowe cechy użytkowe, zatem nie można – jak to uczyniło Stowarzyszenie - wykonanym pracom przypisać charakteru prac remontowych. Wskazując na definicję remontu zawartą w art. 3 pkt 8 ustawy – Prawo budowlane organ stwierdził, że tylko działania przywracające pierwotny stan techniczny i użytkowy składnika majątku wraz z wymianą zużytych składników, niezmieniające jego charakteru i funkcji mogą być uznane za remont. Natomiast przystosowanie składnika majątku do wykorzystywania go w innym niż pierwotny celu, bądź nadanie mu nowych cech użytkowych stanowi ulepszenie środka trwałego. Wobec tego zdaniem organu w niniejszej sprawie poniesione na ulepszenie (adaptację, przebudowę) obiektu wydatki inwestycyjne nie podlegają zatem finansowaniu z dotacji oświatowej, nie stanowią one bowiem wydatków bieżących przedszkola. Natomiast według stanowiska strony, zakwestionowane wydatki miały na celu poprawę warunków bytowych, a tym docieplenie strychu w celu zmniejszenia kosztów ogrzewania oraz remont poddasza, a poczynione prace nie miały charakteru przebudowy, czy inwestycyjnego. Należy w tym miejscu zwrócić uwagę, że strona skarżąca w toku postępowania przed organem zmieniała wersje dotyczące kwalifikowania spornych wydatków, co nie mogło zostać bezkrytycznie przyjęte. Początkowo podawała, że zostały one poniesione na przebudowę poddasza, potem, że adaptację strychu dokonano z własnych środków pochodzących z czesnego rodziców i opiekunów prawnych, a następnie wskazywała, że zakupione urządzenia przeznaczono na remont piwnicy (po zalaniu) i pierwszego piętra budynku przedszkola. Stowarzyszenie w sposób definitywny utrzymywało natomiast, że wykonanie remontu budynku było ściśle powiązane z bieżącym funkcjonowaniem oraz potrzebami placówki, dzięki któremu poprawie uległy warunki edukacyjne wychowanków. Prace remontowe nie doprowadziły do rozbudowy istniejącej bazy lokalowej Stowarzyszenia, lecz jej niezbędnej naprawy. Niewątpliwie zatem do wydatków bieżących w zakresie działalności dydaktycznej, opiekuńczej i wychowawczej, zaliczyć należy, zdaniem strony skarżącej, wydatki związane z ponoszeniem kosztów osobowych i materiałowych, a także kosztów utrzymania (eksploatacji) obiektów własnych. Skoro dotacje są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań szkoły lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej, to zdaniem Stowarzyszenia, wydatki ponoszone na remont cele te realizują. W związku z tym należy ocenić, czy w okolicznościach faktycznych sprawy przeprowadzono wnikliwe postępowanie wyjaśniające mające na celu rozstrzygnięcie charakteru wykonanych prac i poniesionych przez Stowarzyszenie wydatków na łączną kwotę (...) zł, a tym samym czy wystąpiła przesłanka wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem. Należy zgodzić się ze stroną skarżącą, że w zaskarżonej decyzji organ poczynił dowolne i nieuprawnione ustalenia faktyczne w tym zakresie. Przyjął bowiem w sposób jednostronny, że wykonane prace mają charakter inwestycyjny, niepodlegający sfinansowaniu dotacją. Swoje ustalenia oparł na następującym materiale dowodowym: dokumentach opisujących warunki lokalowe i bazę dydaktyczną w budynku przedszkola, złożonych przez Stowarzyszenie w urzędzie w celu dokonania wpisu do prowadzonej przez miasto ewidencji szkół i placówek niepublicznych, dokumentacji opisującej stan budynku przedszkola na (...) r. złożoną w urzędzie w celu wydania decyzji pozwolenia na budowę na podstawie projektu budowlanego pn. przebudowa poddasza z przeznaczeniem na grupę przedszkolną (...), protokole kontroli oraz przeprowadzonego dowodu z przesłuchania strony. SKO uznało także, że w toku prowadzonego postępowania wyjaśniającego Stowarzyszenie nie przedłożyło dowodów, z których wynikałoby, że poniesione wydatki nie były realizowane w ramach przebudowy poddasza. W ocenie Sądu organ odwoławczy ustosunkowując się do wyjaśnień strony dotyczących spornych wydatków w sposób dowolny ocenił ich inwestycyjny charakter. Kolegium niedostatecznie wnikliwie przeanalizowało wszystkie podnoszone w toku postępowania przez stronę skarżącą okoliczności. W szczególności, mając na uwadze doprecyzowanie przez Stowarzyszenie stanowiska co do miejsca montażu zakupionych rzeczy (w tym okien), organ nie wykazał w sposób przekonywujący dlaczego nie uwzględnił zmienionych wyjaśnień strony w tym zakresie. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak jest także przyporządkowania poszczególnych faktur i rachunków do wykonanych prac. Należy zwrócić uwagę, że w celu ostatecznego i jednoznacznego wyjaśnienia kwestii charakteru wykonanych prac w budynku przedszkola, organ winien podjąć działania zmierzające do zebrania pełnego materiału dowodowego (wizja lokalna, przesłuchania świadków, ewentualnie przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego). Od ustalenia bowiem remontowego bądź inwestycyjnego charakteru prac zależy właściwe zakwalifikowanie poniesionych na nie wydatków - jako bieżących lub nie. W tym miejscu przypomnieć należy, że istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy w całokształcie okoliczności faktycznych i prawnych, nie zaś tylko na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji. Mając na względzie powyższe Sąd uznał, iż w realiach kontrolowanego postępowania doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ nie wyjaśnił bowiem wszystkich, istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych, co też nie pozwala przyjąć, iż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jest miarodajny dla prawidłowego wydania rozstrzygnięcia. Tymczasem rzeczą organu w niniejszej sprawie było przeprowadzenie postępowania administracyjnego przy zachowaniu reguł wynikających z art. 6, art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. oraz przedstawienie wyników tego postępowania w uzasadnieniu decyzji z uwzględnieniem wskazówek zawartych w art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 11 k.p.a. Przypomnieć wszak należy, że działania organów administracji publicznej uprawnionych do prowadzenia postępowania i podejmowania orzeczeń, podporządkowane są przede wszystkim zasadzie praworządności zawartej w art. 6 k.p.a. i w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wymaga ona bezwzględnej zgodności z prawem każdej czynności procesowej, w tym - podejmowanej przez organ administracji publicznej w ramach przyznanych kompetencji – czynności orzeczniczej. W ścisłym związku z przywołaną wyżej zasadą praworządności pozostaje określona w art. 7 k.p.a. zasada prawdy obiektywnej. W doktrynie podkreśla się wynikający dla organów administracji publicznej z tej zasady nakaz wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa (W. Dawidowicz "Ogólne postępowanie administracyjne", s.108). Z niniejszą zasadą skorelowane są regulacje umieszczone w art. 77 k.p.a. Według wskazanego przepisu organ jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, tak aby ustalony stan faktyczny zgodny był z rzeczywistością. To czy dana okoliczność została udowodniona, można zaś ocenić jedynie na podstawie całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). Organ nie może więc pomiąć przy ocenie żadnego dowodu, a stanowisko organu prowadzącego postępowanie – po przeprowadzaniu koniecznych czynności procesowych - winno znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu decyzji, sporządzonym stosownie do art. 107 § 3 k.p.a. Wobec niewyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy, czego odzwierciedleniem musiałaby być treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji, przedwczesna byłaby ocena, czy doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego - czy istniała przesłanka zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem. Rozpoznając sprawę ponownie właściwy organ powinien uwzględnić uwagi Sądu przedstawione w uzasadnieniu, mając na względzie przywołane powyżej okoliczności faktyczne i prawne niniejszej sprawy. Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. O kosztach postępowania rozstrzygnięto kierując się dyspozycją zawartą w art. 200 p.p.s.a.