III SA/Wr 1419/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Borońska Sędziowie Sędzia NSA Anna Moskała Asesor WSA Wojciech Śnieżyński (sprawozdawca) Protokolant specjalista Monika Tarasiewicz po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 10 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] 2016 r. nr [...] w przedmiocie skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w formie egzaminu państwowego w zakresie prawa jazdy kat. [...] I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. na rzecz skarżącej kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z [...].2016 r. Naczelnik Wydziału Ruchu Drogowego Komendy Miejskiej Policji we W. wystąpił do Prezydenta W. o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji J. B. (dalej przywoływanej także jako: "skarżąca") do kierowania pojazdami w ramach posiadanych uprawnień, w związku z istnieniem uzasadnionych i poważnych zastrzeżeń co do kwalifikacji tej osoby. Do wniosku załączono notatkę urzędową sporządzoną w dniu [...].2015 r., przez sierżanta sztabowego P. K., w której opisano przebieg interwencji związanej ze zdarzeniem drogowym z udziałem skarżącej, które miało miejsce w dniu [...].2015 r. we W. Z notatki wynika, że skarżąca nie zachowała bezpiecznej odległości od poprzedzającego pojazdu i najechała na jego tył. Opisując przebieg interwencji w związku z tym zdarzeniem drogowym, wskazano, że kierująca oświadczyła, że nie ponosi odpowiedzialności za zaistniałą sytuację. Oświadczyła, że winna leży po stronie drugiego uczestnika, ponieważ miał niesprawne lewe światła stopu. Ponadto oświadczyła, że jeździ m.in. zagranicą i posiada wiedzę o tym, jak powinno się kierować pojazdem w ruchu drogowym. Dlatego nie można mówić, że jest winna zaistniałego zdarzenia. Według relacji funkcjonariusza policji, oświadczyła, że drugi uczestnik gwałtownie zahamował, w sytuacji gdy miał zielone światło dla swojego kierunku jazdy. W związku z otrzymanym wnioskiem Prezydent W. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne, w którego trakcie skarżąca złożył w dniu [...].2016r. pisemne wyjaśnienia. W piśmie tym wniosła również o umorzenie postępowania z uwagi na brak jakichkolwiek podstaw do zastosowania art. 99 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2016 r., poz. 627 ze zm. – dalej: u.k.p.), a także z uwagi na toczące się postępowanie w sprawie o wykroczenie wniosła o zawieszenie postępowania do czasu ustalenia przyczyny i okoliczności oraz osób odpowiedzialnych kolizji z [...].2015 r. Skarżąca wystąpiła także o przeprowadzenie dowodów: z informacji policji o dotychczasowym prawidłowym wykonywaniu obowiązków kierowcy i ilości zgromadzonych punktów karnych za wykroczenia drogowe w całym okresie, w którym posiada prawo jazdy, a także z zeznań trzech świadków na okoliczność przyczyn kolizji drogowej, zachowania kierującego pojazdem, z którym miała kolizję, a także bezkolizyjnego poruszania się skarżącej pojazdami w okresie poprzedzającym zdarzenie drogowe z dnia [...].2015 r. Skarżąca wyjaśniła, że w dniu [...] .2015 r. najechała na tył auta, którego kierowca wielokrotnie w sposób niebezpieczny hamował. Z uwagi na fakt, że kierowca, w którego pojazd najechała zachowywał się bardzo nerwowo, skarżąca zdecydowała się na wezwanie policji. Wyjaśniła, że spowodował kolizję nieumyślnie, nie będąc pod wpływem alkoholu, jadąc z przepisową prędkością, nie narażając nikogo z uczestników zdarzenia na uszczerbek dla zdrowa. Podała, że do [...] .2015 r. nie miał żadnych kolizji i żadnych punktów karnych. Skarżąca oświadczyła, że nie rozumie, dlaczego za jedną kolizję chce się ją skierować na badania i egzamin. Zadała pytanie, czy wszyscy, którzy najadą na kogoś idą na powtórny egzamin? Wyraziła również przypuszczenie, zgodnie z którym powodem wniosku o skierowanie jej na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji może być negatywne nastawienie policjantów do jej osoby, którzy w przekonaniu skarżącej, od początku interwencji chcieli jej zabrać prawo jazdy. Wskazała, że w dniu [...].2015 r. złożyła skargę na funkcjonariuszy policji, którzy nie reagowali na agresywne zachowanie kierowcy samochodu, na który najechała. Skarżąca do pisma dołączyła kopię postanowienia sądu z [...].2015 r., wydanego w przedmiocie nieuwzględnienia wniosku policji o zatrzymanie jej prawa jazdy. Postanowieniem z [...].2016 r. organ I instancji odmówił zawieszenia postępowania. W ocenie organu, w sprawie bez znaczenia jest fakt, na który powołuje się strona wnosząc o zawieszenie postępowania od czasu "ustalenia przyczyn i okoliczności oraz osób odpowiedzialnych za spowodowanie kolizji" z uwagi na to, że funkcjonariusz policji uprawniony jest do wystosowania wniosku o skierowanie na egzamin sprawdzający kwalifikacje bez obowiązku zajęcia stanowiska w sprawie ewentualnego wykroczenia przez inny organ lub sąd. Podkreślono, że wystosowanie wniosku o skierowanie na egzamin sprawdzający kwalifikacje nie było bezpośrednią konsekwencją spowodowania przez skarżącą kolizji drogowej, której przyczyna i sprawca będzie ustalony na podstawie odrębnego postępowania sądowego w sprawie o wykroczenie z art. 86 § 1 k.w. i która nie będzie podlegała ocenie organu administracyjnego. Taką podstawą było natomiast zachowanie się podejrzanej o spowodowanie zagrożenia w ruchu drogowym bezpośrednio po zdarzeniu podczas wykonywania czynności z udziałem policji. Wyjaśniono, że o ile sam fakt popełnienia wykroczenia drogowego lub spowodowania kolizji nie daje jeszcze podstaw prawnych do wystąpienia z wnioskiem o skierowanie kierowcy na egzamin kontrolny, tyle zachowanie kierującego w trakcie czynności z udziałem funkcjonariusza policji i wystąpienie przesłanek mogących potwierdzić brak znajomości przepisów ruchu drogowego i bezpiecznego prowadzenia pojazdu, uprawnia funkcjonariusza policji do wystąpienia w trybie art. 129 ust. 2 pkt 13 i pkt 13a ustawy Prawo o ruchu drogowym z wnioskiem o sprawdzenie kwalifikacji. Wydanym w tym samym dniu postanowieniem organ I instancji odmówił przeprowadzenia dowodu z zeznań świadków wskazanych przez skarżącą. W uzasadnieniu postanowienia podano, że przeprowadzenie dowodu z zeznań zawnioskowanych osób nie zasługuje na uwzględnienie z uwagi na fakt, że organ prowadzący postępowanie nie jest uprawniony do badania przyczyn kolizji drogowej i okoliczności zachowania kierującego pojazdem, z którym skarżąca miała kolizję. Podmiotem właściwym do ustalenia tych okoliczności, w przypadku nie przyjęcia mandatu, będzie sąd powszechny. Ponadto wyjaśniono, że przeprowadzenie dowodu z zeznań tych świadków nie wnosi istotnych faktów do prowadzonego postępowania z uwagi na to, że jak wynika z wniosku policji, powodem wystosowania wniosku nie był fakt uczestnictwa w kolizji drogowej lecz ujawnione zastrzeżenia odnośnie kwalifikacji podczas wykonywania czynności służbowych z udziałem funkcjonariuszy policji. W dniu [...].2016 r. pełnomocnik skarżącej złożył do akt sprawy zaświadczenie z [...].2016 r. o wpisach w ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego. Wynika z niego, że poza zdarzeniem z dnia [...].2015 r. skarżąca dopuściła się naruszeń przepisów ruchu drogowego w dniu [...].2016 r., polegającego na spowodowaniu zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego - kolizji drogowej, za co została ukarana mandatem karnym i punktami karnymi oraz w dniu [...].2016 r. W tym ostaniem przypadku kierowała pojazdem nie mając przy sobie wymaganych dokumentów oraz naruszyła zakaz korzystania podczas jazdy z telefonu wymagającego trzymania słuchawki lub mikrofonu w ręku. Skarżąca za to zdarzenie nie przyjęła mandatu i w związku z tym sporządzono wniosek o ukaranie do sądu. Z zaświadczenia wynika, że skarżąca otrzymała tymczasowo 5 punktów karnych. W dniu [...].2016 r. w charakterze światów przesłuchano funkcjonariuszy policji biorących udział w interwencji w dniu [...].2015 r. Funkcjonariusze zgodnie zeznali, że zachowanie skarżącej po kolizji drogowej wzbudziło ich podejrzenia odnośnie znajomości przepisów o ruchu drogowym. Według funkcjonariuszy, skarżąca wykazała się brakiem znajomości podstawowych przepisów ruchu drogowego co spowodowało zatrzymanie prawa jazdy i skierowanie sprawy do sądu. Funkcjonariusze zgodnie wskazali, że po obejrzeniu nagrania z video-rejestratora udostępnionego przez skarżącą wynikało z niego, że nie reagowała ona na sytuację na drodze, nie hamowała i uderzyła w poprzedzający ją pojazd. W tym samym dniu w charakterze strony przesłuchano skarżącą, która potwierdziła fakt bycia sprawcą kolizji drogowej. Przyznała, że powyższe zostało potwierdzone wyrokiem Sądu, który ukarał ja grzywną w wysokości [...] zł. Wyjaśniła, że jej zachowanie było spowodowane faktem, iż była to jej pierwsza kolizja drogowa. Była bardzo zdenerwowana. Dodatkowo kierujący, którego auto uszkodziła był bardzo agresywny i chciał ją uderzyć. Wyjaśniała, że z powodu braku reakcji policjantów na takie zachowanie drugiego kierowcy, doszło do utarczki słownej z policjantami. Decyzją z dnia [...].2016 r. Prezydent W. orzekł o skierowaniu skarżącej na egzamin sprawdzający kwalifikacje w zakresie kat. B w związku z uzasadnionymi zastrzeżeniami co do posiadanych kwalifikacji w terminie 2 miesięcy od dnia doręczenia decyzji. Organ podając motywy podjętego rozstrzygnięcia wskazał, że bezpośrednią przyczyną wystosowania wniosku o skierowanie na egzamin sprawdzający kwalifikacje nie było spowodowania przez skarżącą kolizji drogowej, której przyczyna i sprawca ustalany jest na podstawie odrębnego postępowania sądowego w sprawach o wykroczenie z art. 86 § 1 k.w. Kwestia ta nie podlegała ocenie organu w niniejszym postępowaniu. Przyczyną taką było zachowanie się skarżącej bezpośrednio po zdarzeniu oraz rażąca w ocenie funkcjonariuszy policji nieznajomość przepisów i podstawowych zasad bezpieczeństwa ruchu drogowego. Powołując się na zeznania funkcjonariuszy policji oraz wskazując na informacje wynikające z zaświadczenia z ewidencji kierowców, organ I instancji wskazał, że zgodnie z art. 129 ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym czuwanie nad bezpieczeństwem i porządkiem ruchu na drogach, kierowanie ruchem i jego kontrolowanie należy do policji. Dalsze kompetencje powierzone przez ustawodawcę organowi kontroli ruchu drogowego sprowadzają się do występowania na podstawie w art. 129 ust. 1 pkt 13a tej ustawy z wnioskiem o sprawdzenie kwalifikacji i dają policjantowi pełną swobodę decyzyjną w zakresie oceny kwalifikacji kierowcy odnośnie bezpiecznego uczestnictwa w ruchu drogowym. Tym samym w ocenie organu I instancji zebrane w toku postępowania administracyjnego dowody w postaci notatki urzędowej z [...].2015 r. oraz zeznań funkcjonariuszy policji jako świadków w prowadzonym postępowaniu dają podstawę do uznania, że wniosek o skierowanie skarżącej na egzamin sprawdzający kwalifikacje do kierowania pojazdami w trybie art. 49 ust. 1 pkt 2 u.k.p. jest w pełni zasadny. Organ prowadzący postępowanie uznał jednocześnie za niewystarczające do deprecjonowania poczynionych ustaleń odnośnie poważnych zastrzeżeń co do posiadanych kwalifikacji, wyjaśnień strony złożonych w toku postępowania. W odwołaniu strona postępowania zarzucił organowi I instancji naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj. art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez: -zaniechanie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego uwzględniającego całokształt okoliczności, w tym zgłaszanych przez stronę wniosków dowodowych z zeznań świadków, a także zastrzeżeń, co skutkowało błędnym ustaleniem stanu faktycznego, a w konsekwencji wydaniem rozstrzygnięcia o niepełny i wybiórczo oceniony materiał dowodowy; -zapoznanie świadków funkcjonariuszy policji z treścią akt postępowania, w tym notatki z[...] .2015 r. przed rozpoczęciem ich przesłuchania, pomimo iż osobom tym nie przysługiwał status strony w postępowaniu administracyjnym, a zatem nie przysługiwało im prawo do przejrzenia akt prowadzonego postępowania; -brak uwzględnienia okoliczności świadczących ma korzyść skarżącej, że zdarzenie drogowe, które stało się podstawą do tego aby funkcjonariusze policji złożyli wniosek o skierowanie na egzamin sprawdzający kwalifikacje było pierwszym naruszeniem przepisów o ruchu drogowym, co wynika z zaświadczenia z dnia [...].2016 r.; - nieuwzględnienie faktu, że wydanie zaskarżonej decyzji spowoduje zbyt daleko idące skutki dla skarżącej i jej rodziny, ponieważ ona wraz z mężem i dzieckiem na co dzień zamieszkuje zagranicą, zaś wykonanie decyzji spowoduje konieczność długotrwałego przebywanie na terenie Polski. Ponadto według strony postępowania, doszło w sprawie do naruszenia art. 99 ust. 1 pkt 1 u.k.p., poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na bezpodstawnym przyjęciu, że zaistniały uzasadnione zastrzeżenia co do kwalifikacji kierowcy, pomimo iż rozstrzygnięcie organu administracyjnego w tym zakresie ograniczyły się jedynie do przesłuchania policjantów, którzy podtrzymali złożony wniosek, a bezpośrednio przed złożeniem zeznań zapoznali się z treścią materiału dowodowego, co wynika z protokołu ich przesłuchania. Doszło również do naruszenia art. 49 ust. 1 pkt 2 u.k.p. poprzez niezasadne przyjęcie, że zaistniały uzasadnione zastrzeżenia do umiejętności kierowania pojazdami przez odwołującą się. Według odwołującej się strony w sprawie zaistniał również błąd w ustaleniach faktycznych mających wpływ na treść rozstrzygnięcia poprzez przyjęcie przez organ I instancji, że skarżąca w okresie od [...].2015 r. Do [...].2016 r. zgromadziła łącznie [...] pkt za wykroczenia popełnione w ruchu drogowym, gdy z treści zaświadczenia z dnia [...].2016 r. wynika, że w zakreślonym okresie zgromadziła jedynie [...] punktów, zaś pozostałe [...] punktów stanowią punkty tymczasowe. W takim przypadku zatem ustalenie czy do wykroczenia doszło podlegać będzie rozstrzygnięciu sądu. Dla uzasadnia tych zarzutów strona przedstawiła stosowną argumentację. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., decyzją z [...].2016 r. uchyliło decyzję organu I instancji w części dotyczącej określenia terminu poddania się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji i w tym zakresie umorzyło postępowanie pierwszej instancji, w pozostałym zakresie utrzymując w mocy decyzję. W ocenie organu odwoławczego, organ administracji publicznej rozpatrując daną sprawę administracyjną jest zobowiązany do podjęcia rozstrzygnięcia (wydania decyzji administracyjnej) według stanu prawnego i z uwzględnieniem okoliczności faktycznych istniejących w dniu orzekania (wydania decyzji). Tym samym, w niniejszej sprawie, organ pierwszej instancji rozstrzygając sprawę był zobligowany do uwzględnienia wszystkich zdarzeń i okoliczności, które miały miejsce do dnia wydania decyzji. To oznacza, że zasadnym (wręcz wymaganym) było uwzględnienie przez organ zdarzeń, które miały miejsce po zdarzeniu drogowym z [...].2015 r., a dotyczących kwalifikacji strony jako osoby posiadającej uprawnienie do kierowania pojazdami silnikowymi kat. B prawa jazdy. Kolegium wobec tego uznało, że zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy mają okoliczności faktyczne wynikające z zaświadczenia z [...].2016 r. Z tego zaświadczenia wynika, że odwołująca w okresie od [...].2015 do [...].2016 r. dopuściła się naruszeń przepisów ruchu drogowego, co skutkowało przypisaniem jej punktów karnych. Dla Kolegium okazała się również istotna okoliczność przyznania się przez stronę w protokole przesłuchania z[...] .2016 r., że była sprawcą kolizji, co zostało potwierdzone wyrokiem sądu i ukaraniem grzywną w wysokości [...] zł. W ocenie Kolegium, zgromadzony materiał dowodowy wskazuje jednoznacznie, że skarżąca w krótkim okresie, tj. w przeciągu 3 tygodni, dopuściła się licznych naruszeń przepisów ruchu drogowego. Co szczególnie istotne, w tym okresie, dwukrotnie spowodowała kolizję drogową ([...].2015 r. I[...].2016r.), a więc bezpośrednie zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego. Powyższe, w ocenie Kolegium, nie pozostawia wątpliwości co do słuszności skierowania skarżącej na kontrole sprawdzenie kwalifikacji w formie egzaminu państwowego w zakresie kat. B prawa jazdy. Jak słusznie zwrócono uwagę we wniosku Naczelnika Wydziału Ruchu Drogowego Komendy Miejskiej Policji z .2016 r., uczestnictwo w ruchu drogowym w charakterze kierowcy uzależnione jest od posiadania wymaganej sprawności fizycznej, psychicznej oraz umiejętności i wiedzy z zakresu przepisów ruchu drogowego. Przedstawione okoliczności dowodzą zaś istnienia uzasadnionych zastrzeżeń co do kwalifikacji i umiejętności strony kierowania pojazdami silnikowymi, w szczególności, w sposób niezagrażający bezpieczeństwu innych uczestników ruchu drogowego. Pomimo zasadności skierowania strony na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w zakresie kat. B prawa jazdy, Kolegium uznało za pozbawione podstaw prawnych rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji w zakresie określenia terminu poddania się egzaminowi państwowemu. W osnowie zaskarżonej decyzji, organ ten określił bowiem, że strona powinna poddać się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji w terminie 2 miesięcy od dnia doręczenia decyzji tego organu. Według Kolegium, przepisy ustawy nie dają podstaw organowi kierującemu na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji określenia terminu poddania się egzaminowi państwowemu. Wykonanie przedstawionego obowiązku powinno nastąpić niezwłocznie (bez zbędnej zwłoki), dopiero po i w związku z wydaniem ostatecznej decyzji o skierowaniu. To oznacza, że w niniejszym przypadku skarżąca po otrzymaniu ostatecznej decyzji Kolegium powinna niezwłocznie poddać się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu Kolegium uznało, że nie zasługują one na uwzględnienie. Z uwagi na okoliczności faktyczne świadczące o zasadności skierowania skarżącej na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji, Kolegium uznało za niezasadne i niecelowe przeprowadzenie dowodu z przesłuchania świadków co do okoliczności związanych ze zdarzeniem drogowym w dniu [...].2015 r., jak również z bezkolizyjnego poruszania się pojazdami w okresie poprzedzającym. Materiał dowodowy zawarty w aktach sprawy jednoznacznie i obiektywnie wskazuje, że strona była sprawcą dwóch kolizji drogowych mających miejsce w odstępie dwóch tygodni. Ewentualne zaś wcześniejsze bezkolizyjne kierowanie pojazdami, z uwagi m.in. na fakt, że strona jest osobą młodą, a co za tym idzie, także młodym - niedoświadczonym kierowcą, nie ma istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Bez znaczenia dla treści i prawidłowości rozstrzygnięcia w zakresie skierowania na kontrole sprawdzenie kwalifikacji pozostają również podnoszone przez stronę okoliczności dotyczące udostępnienia świadkom akt postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie. Dowody z przesłuchań świadków - funkcjonariuszy policji nie miały zasadniczego znaczenia dla treści podjętego rozstrzygnięcia sprawy. Na powyższą decyzję skarżąca wniosła skargę, w której zarzuciła Kolegium naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez nie uchylenie w całości decyzji organu I instancji i nie umorzenie w całości postępowania w sprawie z uwagi na naruszenie przez organ pierwszej instancji przepisów postępowania mającego wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj. art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez: zaniechanie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego uwzględniającego całokształt okoliczności, w tym zgłaszanych przez stronę wniosków dowodowych z zeznań świadków, a także zgłaszanych zastrzeżeń, co skutkowało błędnym ustaleniem stanu faktycznego, a w konsekwencji wydaniem rozstrzygnięcia o niepełny i wybiórczo oceniony materiał dowodowy; zapoznanie świadków – funkcjonariuszy policji z treścią akt postępowania, a w tym z notatki z [...].2015 r. przed rozpoczęciem ich przesłuchania, pomimo że tym osobom nie przysługiwał status strony w postępowaniu administracyjnym a zatem nie przysługiwało im prawo do przejrzenia akt prowadzonego postępowania; brak uwzględnienia okoliczności świadczących ma korzyść skarżącej, iż zdarzenie drogowe, które stało się podstawą do tego aby funkcjonariusze policji złożyli wniosek o skierowanie na egzamin sprawdzający kwalifikacje było pierwszym naruszeniem przepisów o ruchu drogowym, co wynikało z zaświadczenia z [...].2016 r.; nie uwzględnienie faktu, że wydanie decyzji o skierowaniu na egzamin sprawdzający kwalifikacje spowoduje zbyt daleko idące skutki dla skarżącej i jej rodziny bowiem skarżąca wraz z mężem i dzieckiem na co dzień zamieszkuje zagranicą, zaś wykonanie decyzji spowoduje konieczność długotrwałego przebywanie na terenie Polski; całkowitą dowolność w ocenie materiału dowodowego poczynioną przez organ II instancji, który utrzymał w części orzeczenie organu I instancji, które opierało się na zeznaniach dwóch funkcjonariuszy policji, a Kolegium uznało, iż dowody te nie miały zasadniczego znaczenia dla treści podjętego rozstrzygnięcia. Skarżąca powtórzyła również zarzuty z odwołania, które dotyczyły naruszenia: art. 99 ust. 1 pkt 1 u.k.p., poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na bezpodstawnym przyjęciu, że zaistniały uzasadnione zastrzeżenia co do kwalifikacji kierowcy; art. 49 ust. 1 pkt 2 u.k.p., poprzez niezasadne przyjęcie, że zaistniały uzasadnione zastrzeżenia do umiejętności kierowania pojazdami przez skarżącą; art. 73 § 1 k.p.a., poprzez zapoznanie świadków – funkcjonariuszy policji - z treścią akt postępowania, a w tym z treścią notatki z [...].2015 r. przed rozpoczęciem ich przesłuchania, mimo iż podmiotom tym nie przysługiwał status strony w postępowaniu administracyjnym, co determinowało treść ich zeznań w toku rozprawy administracyjnej a jednocześnie wypaczyło wiarygodność złożonych przez nich zeznań na których głównie oparł się organ I instancji wydając decyzję. Według autorki skargi w postępowaniu odwoławczym nie doszło do rozpoznanie istoty sprawy poprzez pominięcie przez Kolegium zarzutów zgłoszonych w treści odwołania. Biorąc powyższe pod uwagę, skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji organu odwoławczego oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania w niniejszej sprawie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie, wniosło o oddalenie skargi jako bezzasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z zasady dwuinstancyjności, określonej w art. 15 k.p.a., wynika obowiązek dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, po raz pierwszy przez organ I instancji, a następnie w II instancji. Kolegium utrzymując w mocy decyzję organu I instancji w zakresie skierowania skarżącej na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w formie egzaminu państwowego, wskazało na obowiązek uwzględnia wszystkich zdarzeń i okoliczności, które miały miejsce do dnia wydania decyzji. Powołując się na powyższą regułę procesową, odmiennie niż organ I instancji, który uznał, że to nie spowodowanie przez skarżącą kolizji drogowej w dniu [...].2015 r. ale jej zachowanie bezpośrednio po tym zdarzeniu, które świadczy - w ocenie funkcjonariuszy policji – o nieznajomość przepisów i podstawowych zasad bezpieczeństwa ruchu drogowego i tym samym wskazuje na istnienie uzasadnionych zastrzeżeń co do jej kwalifikacji, Kolegium stwierdziło, że zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy mają okoliczności faktyczne wynikające z treści zaświadczenia z [...].2016 r. Według Kolegium, wynika z tego dokumentu, że skarżąca w krótkim okresie, tj. trzech tygodni, dopuściła się licznych naruszeń przepisów ruchu drogowego. Za szczególnie istotną okoliczność związaną z bezpośrednim zagrożeniem bezpieczeństwa ruchu drogowego i z tego powodu mającą wpływ na podjęte rozstrzygnięcie, organ odwoławczy uznał spowodowanie dwóch kolizji drogowych ([...].2015 r. i [...].2016 r.). Odnosząc się do tak ustalonych i ocenionych okoliczności faktycznych sprawy, które legły u podstaw wydania zaskarżonej decyzji należy przyznać, że decyzja o skierowaniu kierowcy na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w formie egzaminu państwowego jest decyzją uznaniową, a organ uprawniony do wydania takiej decyzji administracyjnej nie jest związany wnioskiem policji. Rola sądu administracyjnego w przypadku kontroli decyzji uznaniowych jest ograniczona i w istocie sprowadza się do badania legalności przeprowadzonego w sprawie postępowania dowodowo-wyjaśniającego i poprawności oceny dokonanej na podstawie stanu faktycznego sprawy. Problematyka uznania administracyjnego została szeroko omówiona w dotychczasowym orzecznictwie. Panuje konsensus co do tego, że uznanie administracyjne nie powinno i nie może oznaczać dowolności. Ograniczeniami swobody uznania są określone przez ustawodawcę dyrektywy wyboru. To oznacza, że organ przy wydawaniu decyzji o charakterze uznaniowym, obowiązany jest do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy zostały spełnione określone w przepisach przesłanki. Dopiero w ten sposób przeprowadzona, gruntowna analiza stanu faktycznego sprawy, stanowi materiał, będący podstawą do wydania decyzji o charakterze uznaniowym. Odnosząc się w takich realiach procesowych do podstaw materialnoprawnych zaskarżonej decyzji wymaga z kolei zauważenia, że zgodnie z art. 129 ust. 2 pkt 13a Prawa o ruchu drogowym policjant, w związku z wykonywaniem czynności takich jak: czuwanie nad bezpieczeństwem i porządkiem ruchu na drogach, kierowanie ruchem i jego kontrolowanie, jest uprawniony do występowania do starosty z wnioskiem o skierowanie kierowcy na egzamin sprawdzający kwalifikacje, jeżeli istnieją uzasadnione i poważne zastrzeżenia co do kwalifikacji tej osoby. Sprawdzeniu kwalifikacji w formie egzaminu państwowego podlega osoba posiadająca prawo jazdy w razie uzasadnionych zastrzeżeń co do jej kwalifikacji (art. 49 ust. 1 pkt 2 u.k.p). Organem uprawnionym do wydania decyzji administracyjnej o skierowaniu kierowcy na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w formie egzaminu państwowego, jeżeli istnieją uzasadnione zastrzeżenia, co do ich kwalifikacji jest starosta (art. 99 ust. 1 pkt 1 u.k.p). W doktrynie wskazuje się, że istotę powyższego rozwiązania stanowi zaistnienie takich okoliczności czynu, z których będzie wynikało, że dana osoba nie ma umiejętności lub wiadomości potwierdzonych dokumentem uprawniającym do kierowania pojazdami - a więc dających podstawę do tych "uzasadnionych zastrzeżeń". Ochrona bezpieczeństwa ruchu drogowego wymaga bowiem, aby organ uprawniony do wydawania uprawnień do prowadzenia pojazdów czuwał nie tylko nad tym, aby otrzymały je osoby mające odpowiednie kwalifikacje, ale także kontrolował, czy nie utraciły one wymaganych warunków. Przy tym, jak stwierdza się w orzecznictwie - zob. wyrok WSA w Białymstoku z 28.05.2014 r., sygn. akt II SA/Bk 137/14 podstawą wystąpienia z wnioskiem o sprawdzenie kwalifikacji może być zarówno jedno, jak i wielokrotne naruszanie przez kierującego przepisów ruchu drogowego nawet, jeżeli w określonym czasie nie przekroczył on dopuszczalnego limitu punktów karnych. Przyjmuje się, że organ na podstawie zebranego w postępowaniu materiału dowodowego winien w sposób szczegółowy wskazać i wyjaśnić w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia, że istnieją uzasadnione zastrzeżenia co do kwalifikacji niezbędnych do prowadzenia pojazdów, wymagające sprawdzenia kwalifikacji w drodze egzaminu (np. wyrok WSA w Warszawie z 19.03.2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 1858/14). Podkreśla się również, że skierowanie na powtórny egzamin jest instytucją nadzwyczajną i stosowaną wyjątkowo. Pojęcie "uzasadnione zastrzeżenia" to wątpliwości powzięte z wiarygodnego źródła i nasuwające duże wątpliwości do kierowania pojazdami (vide: wyrok WSA w Gliwicach z 9.11.2016 r., sygn. akt 716/16). W świetle przedstawionych poglądów judykatury przyjdzie rozważyć, czy wskazywane przez Kolegium dopuszczenie się przez skarżącą w krótkim okresie czasu, tj. trzech tygodni, do licznych naruszeń przepisów ruchu drogowego, w tym dwukrotne spowodowanie kolizji drogowej, przesądza bezpośrednio o istnieniu uzasadnionych zastrzeżeń w zakresie je kwalifikacji do kierowania pojazdami. W ocenie Sądu, tego rodzaju zachowanie kierowcy może być spowodowane różnego rodzaju okolicznościami. Stąd też brak jest prostego przełożenia pomiędzy ustaleniem okoliczności czynu, nawet w przypadku wydania przez sąd wyroku w sprawie popełnienia wykroczenia w ruchu drogowym, czy też przyznania się przez kierującego do sprawstwa kolizji, a stwierdzeniem, że dana osoba nie posiada stosownych umiejętności praktycznych czy też znajomości obowiązujących zasad ruchu drogowego w stopniu uzasadniającym skierowanie jej na egzamin sprawdzający kwalifikacje. W realiach rozpatrywanego przypadku znamienne pozostaje przy tym to, że spowodowanie kolizji w dniu [...].2015 r. nie było bezpośrednią przyczyną wystosowania przez policję wniosku o skierowanie skarżącej na egzamin sprawdzający kwalifikacje. Takim powodem było dopiero jej zachowanie podczas wykonywania czynności z udziałem policjantów, wezwanych przez samą skarżącą na miejsce zdarzenia. Dopiero wówczas policjanci stwierdzili, że skarżąca nie tyle nie posiada umiejętności do kierowania pojazdem, ale że wykazała się brakiem znajomości podstawowych przepisów ruchu drogowego i bezpiecznego prowadzenia pojazdu. Z zasadnością w ten sposób umotywowanego wniosku zgodził się organ I instancji. Kolegium, co wymaga podkreślenia, w swoim rozstrzygnięciu nie odniosło się wprost do tego stanowiska i w zasadzie nie oceniło jego prawidłowości. Uznało natomiast, że decydujące znaczenie mają okoliczności faktyczne wynikające z zaświadczenia z dnia [...].2016 r. Analiza treści tego dokumentu wskazuje, że mamy do czynienia z pewną częstotliwości zdarzeń drogowych z udziałem skarżącej na przełomie roku 2015 i 2016. Należy jednak zadać pytanie, czy fakt naruszenia przepisów ruchu drogowego, co należy przyznać, w stosunkowo krótkim okresie czasu (ich powtarzalność jeśli chodzi o kolizje drogowe), świadczy już o istnieniu takich okoliczności czynu, z których będzie wynikało, że skarżąca nie ma umiejętności lub wiadomości potwierdzonych dokumentem uprawniającym do kierowania pojazdem. W ocenie Sądu, Kolegium w żaden sposób nie wykazało, aby taka częstotliwość naruszeń przepisów ruchu drogowego, a w szczególności doprowadzenie do dwóch kolizji, wskazywała na istnienie uzasadnionych zastrzeżeń co do kwalifikacji skarżącej do kierowania pojazdami. W zaskarżonej decyzji nie przedstawiono żadnych kryteriów, według których organ odwoławczy ocenił zdarzenia drogowe, do których doszło z udziałem skarżącej, jako kwalifikujących się do zastosowania skutków opisanych w art. 99 ust. 1 pkt 1 u.k.p. Brak jest podania obiektywnych mierników, według których organ uznał, że okoliczności tych czynów, a zwłaszcza ich częstotliwość, nasuwają duże wątpliwości co do kwalifikacji skarżącej do kierowania pojazdami. Z treści rozstrzygnięcia nie wynika w zasadzie powód, który według organu mógł być przyczyną tych niebezpiecznych zachowań, tj. czy wynikały one z nieznajomości przepisów ruchu drogowego czy też z braku umiejętności do bezpiecznego kierowania pojazdem. Modyfikując sposób argumentacji przedstawionej przez organ I instancji, który w swojej decyzji opierał się na treści wniosku policji oraz na zeznaniach policjantów podejmujących interwencję w dniu [...].2015 r., a więc osób wyspecjalizowanych w ocenie tego typu zdarzeń, Kolegium, przekraczając granice przyznanego mu w sprawie uznania administracyjnego, ograniczyło się zasadniczo jedynie do stwierdzenia, że taka seria zdarzeń drogowych z udziałem skarżącej musi świadczyć o istnieniu uzasadnionych zastrzeżeń co do jej kwalifikacji. Z taką ogólną oceną nie można się zgodzić, ponieważ należyte ustalenie faktycznej sytuacji skarżącej i jej przeanalizowanie w kontekście wpływu popełnionych wykroczeń na obowiązek poddania się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji w formie egzaminu państwowego jest obowiązkiem organu, a sformułowane na podstawie tej analizy wnioski muszą spełniać kryteria stawiane swobodnej ocenie dowodów. Stąd też uzasadnienie decyzji w tej kwestii nie może być ogólnikowe, ale poczynione w nim rozważania i postawione wnioski muszą - w kontekście ustalonych faktów - poddawać się ocenie co do poprawności rozumowania, warunku uwzględnienia wszystkich ważnych elementów sytuacji strony oraz wszechstronności oceny. W przeciwnym wypadku można mówić o naruszeniu zasady zaufania do organów Państwa (art. 8 k.p.a.) oraz zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.). Pozostaje również zauważyć, że jeżeli Kolegium uznało, że nie tyle zachowanie skarżącej podczas interwencji policji w dniu [...].2015 r., ale właśnie doprowadzenie do kolizji drogowej w tymże dniu, a później kolejnej w dniu [...].2016 r., świadczą o istnieniu "uzasadnionych zastrzeżeń", to nie można wówczas zaakceptować ograniczenia się przez ten organ w ocenie składanych przez skarżącą wniosków dowodowych do stwierdzenia ich niezasadności i niecelowości. Takiej argumentacji dotyczącej wniosków dowodowych na temat okoliczności związanych ze zdarzeniem drogowym z [...].2015 r. jak również bezkolizyjnego poruszenia się skarżącej przed tym dniem, użył organ I instancji, ale uczynił tak w sytuacji, w której wskazywał, że wystosowanie wniosku o skierowanie na egzamin sprawdzający kwalifikacje nie było bezpośrednią konsekwencją spowodowania przez skarżącą kolizji. Organ I instancji przyjął, że taką przyczyną było zachowanie skarżącej bezpośrednio po tym zdarzeniu. Skoro więc Kolegium zdecydowało się badać historię zdarzeń drogowych z udziałem skarżącej, to wówczas nie można zupełnie abstrahować od tego, że przed feralnym okresem oraz bezpośrednio po nim – przynajmniej do daty wystawienia zaświadczenia z [...].2016 r., skarżąca nie dopuściła się naruszenia przepisów ruchu drogowego. W sprawie pominięto również istotny aspekt związany z okolicznościami czynu, który dotyczył skutków kolizji. Można bowiem przypuszczać – przynajmniej na podstawie opisu pierwszej z kolizji, że nie pociągała ona za sobą skutków w postaci konieczności hospitalizacji osób uczestniczących w tym zdarzeniu. Należy przypuszczać, że również szkody w pojazdach nie były na tyle duże aby powodowały konieczność zatrzymania dowodu rejestracyjnego pojazdu. Mamy zatem do czynienia ze stosunkowo krótkim okresem czasu, w którym z udziałem skarżącej doszło do dwóch niewielkich kolizji, jakże częstych w warunkach ruchy ulicznego w dużym mieście ([...].2015 r. i [...].2016 r.) oraz do kierowania pojazdem bez wymaganych dokumentów, a także z naruszeniem zakazu korzystania z telefonu komórkowego wymagającego trzymania słuchawki lub mikrofonu w ręku w trakcie prowadzenia pojazdu ([...].2016 r.). Nie usprawiedliwiając w żaden sposób sprawczyni tych zdarzeń, zauważyć można, że jej zachowanie w tym ostatnim dniu dowodzi raczej lekceważenia przez nią przepisów niż braku ich znajomości. Trudno bowiem przypuszczać aby skarżąca nie posiadała wiedzy o obowiązku korzystania z systemów głośnomówiących w trakcie prowadzenia pojazdu mechanicznego, czy też kierowania pojazdem mając przy sobie wymagane dokumenty. W takim stanie faktycznym, bez wskazania i wyjaśnienia takich okoliczności czynów, z których będzie wynikało, że skarżąca nie posiada umiejętności lub wiadomości potwierdzonych dokumentem uprawiającym do kierowania pojazdami, co najmniej przedwczesnym jest przyjmowanie poglądu, że tylko z samej częstotliwości zdarzeń drogowych z udziałem skarżącej na przestrzeni trzech tygodni będzie wynikało spełnienie przesłanka wystąpienia uzasadnionych zastrzeżeń co do jej kwalifikacji do kierowania pojazdami. Trudno również z samej powtarzalności kolizji drogowych wywodzić wniosek o istnieniu takich uzasadnionych zastrzeżeń. Gdyby tak było, to wówczas skierowanie na powtórny egzamin nie byłoby nadzwyczajną instytucją, stosowaną wyjątkową, ale wprost taka regulacja - obok dolegliwości w postaci mandatu karnego i punktów karnych - zostałaby uregulowana w przepisach prawa. W niniejszej sprawie powyższe dowodzi, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze dopuściło się naruszenia przepisów prawa procesowego, a to art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niedostateczne wyjaśnienie stronie zasadności przesłanek, którym kierował się organ II instancji przy załatwieniu sprawy. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, niezrealizowanie dyspozycji art. 107 § 3 k.p.a. i brak właściwego uzasadnienia decyzji narusza zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia przez sąd zaskarżonej decyzji. W orzecznictwie podkreśla się, iż jedynie prawidłowo sporządzone uzasadnienie daje możliwość pełnej i merytorycznej weryfikacji decyzji w postępowaniu sądowoadministracyjnym, zaś sąd administracyjny dokonując kontroli aktu administracyjnego nie może zastępować organu administracji publicznej w podejmowaniu rozstrzygnięć, a zwłaszcza nie jest rolą sądu administracyjnego poszukiwanie w całokształcie sprawy motywów, którym kierował się organ wydając dane rozstrzygnięcie. Motywy te muszą wynikać wprost z decyzji i z jej uzasadnienia (por: wyrok WSA w Łodzi z 28.10.2016 r., sygn. akt III SA/Łd 270/16). Mając na względzie powyższe okoliczności faktyczne i prawne oraz zakres stwierdzonych naruszeń prawa procesowego, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 powołanej ustawy. Wskazówki co do dalszego postępowania wynikają z powyższych rozważań. W pierwszej kolejności organ odwoławczy powinien dokonać wszechstronnej analizy zgromadzonej w aktach sprawy dokumentacji pod kątem ustalenia istnienia przesłanek bądź ich braku w zakresie skierowania skarżącej na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w formie egzaminu państwowego.