III SA/Wr 160/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak (sprawozdawca) Sędzia WSA Marcin Miemiec Protokolant Jolanta Ryndak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 7 lipca 2011 r. sprawy ze skargi A Sp. z o.o. w D. na uchwałę Rady Miejskiej D. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia przebiegu istniejących dróg gminnych w granicach administracyjnych D. oddala skargę. UZASADENIENIE Rada Miejska D. podjęła w dniu [...] r. uchwałę nr [...] w sprawie ustalenia przebiegu istniejących dróg gminnych w granicach administracyjnych miasta D. Jako podstawę prawną uchwały wskazano art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., nr 19 poz. 115 ze zm.). W § 1 tej uchwały wskazano, że ustala się przebieg istniejących dróg gminnych w granicach administracyjnych D., zgodnie z wykazem dróg gminnych stanowiącym załącznik nr 1 i planem sytuacyjnym stanowiącym załącznik nr 2 do uchwały. W § 3 omawianej uchwały określono natomiast, że wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa D. Wojewoda D. w rozstrzygnięciu nadzorczym z dnia [...] r. stwierdził nieważność § 3 przedmiotowej uchwały, wskazując, że nie kreuje ona żadnych praw i obowiązków, a z zawartych w niej norm nie wynikają żadne nakazy i zakazy skierowane do węższego lub szerszego kręgu adresatów. Uchwała ta nie jest zatem aktem prawa miejscowego. W skierowanym do Rady Miasta D. wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa "A" Sp. z o.o. w D. podniosła, że uchwała z dnia [...] r. (nr [...]) jest aktem prawa miejscowego, a zatem nie można w jej zapisach postanowić, że wchodzi ona w życie z dniem jej podjęcia. Organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W skardze na opisaną na wstępie uchwałę, "A" Sp. z o.o. w D. wniosła o stwierdzenie jej nieważności lub określenie, że została ona wydana z naruszeniem prawa. Zdaniem strony skarżącej uchwała w sprawie ustalenia przebiegu istniejących dróg gminnych w granicach administracyjnych miasta D. jest aktem prawa miejscowego, bowiem skierowana była do wszystkich mieszkańców Gminy oraz nakazywała określone zachowania wynikające z klasyfikacji pewnej części dróg, jako dróg gminnych. W konsekwencji niedopuszczalne było – zdaniem strony skarżącej – stwierdzenie, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia, bez konieczności publikacji w dzienniku urzędowym. Podkreślono przy tym, ze ocena Wojewody, który jest organem uprawnionym do kontroli legalności rozstrzygnięć organu gminy, nie wyłącza odmiennej jej oceny dokonanej przez Sąd. Strona skarżąca zauważyła również, że podstawą do podjęcia zaskarżonej uchwały było upoważnienie ustawowe wynikające z art. 7 ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Uchwała ta jest zatem – w ocenie strony skarżącej – aktem wykonawczym do tej ustawy i spełnia przesłanki charakteryzujące akty prawa miejscowego. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie. Wskazano, że zaskarżona uchwała dotyczy ustalenia przebiegu istniejących dróg gminnych w odróżnieniu od uchwał w sprawie zaliczenia do kategorii dróg gminnych, nie jest zatem aktem prawa miejscowego i nie podlega ogłoszeniu w dzienniku urzędowym. Ponadto organ zauważył, że strona skarżąca nie wskazała w jaki sposób został naruszony jej interes prawny lub uprawnienie poprzez podjęcie przedmiotowej uchwały, do czego obliguje art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Podkreślono także, że po upływie roku od dnia podjęcia uchwały nie stwierdza się jej nieważności. W piśmie z dnia [...] r. strona skarżąca podkreśliła, że podstawą podjęcia zaskarżonej uchwały był co prawda art. 7 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, ale w uchwale tej poza ustaleniem przebiegu istniejących dróg gminnych, pewne drogi lub ich części zaliczono do dróg gminnych, a pewnych (wcześniej zaliczonych) nie zliczono. Strona skarżąca zwróciła także uwagę na rozbieżności w określeniu kategorii dróg występujące w załączniku nr 1 i nr 2. Ponadto, zdaniem Spółki, zaskarżona uchwała została podjęta także na podstawie art. 7 ust. 2 ustawy o drogach publicznych. W ocenie strony skarżącej uchwała z dnia [...] r., jako zawierająca sprzeczne ze sobą załączniki i pozwalająca na odmienne traktowanie niektórych dróg, jest aktem wywołującym skutki prawne dla nieokreślonej z góry liczby obywateli. Dodatkowo strona skarżąca podkreśliła, że ma interes prawny i faktyczny w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały, ponieważ w miejscach spornych (odmiennie regulowanych przez załączniki do zaskarżonej uchwały oraz przez rozporządzenie Wojewody W. numer [...]) jako agencja reklamowa prezentuje reklamę. Niejasny i sprzeczny stan prawny uniemożliwia, jak wskazała Spółka, działanie w sposób racjonalny i zgodny z prawem. Ta samowola prawna nie jest do zaakceptowania przez zarząd Spółki, który nie może podejmować racjonalnych i ekonomicznie uzasadnionych decyzji w oparciu o normy prawne nie tylko nie ogłoszone właściwie, ale wewnętrznie sprzeczne i podejmowane w oparciu o błędną podstawę prawną. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie: "p.p.s.a."). Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu – między innymi – stwierdzenie nieważności uchwały, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 5 lub 6 p.p.s.a. (w całości lub w części) albo stwierdzenie, że zostały one wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Przystępując do rozpoznania niniejszej sprawy w pierwszej kolejności należało zbadać, czy wniesiona skarga podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny i czy spełnia wymogi formalne. Stosownie do treści art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r. (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej w skrócie: "u.s.g."), każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Skargę na uchwałę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa (art. 53 § 2 w zw. z art. 52 § 3 p.p.s.a.). Nie budzi wątpliwości, że zaskarżona uchwała jest uchwałą z zakresu administracji publicznej. Strona skarżąca dopełniła również wymogu bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia prawa, a skarga została wniesiona w terminie. W dalszej kolejności konieczne stało się zatem zbadanie legitymacji strony skarżącej do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Zasygnalizować należy, że badanie czy podmiot wnoszący do sądu administracyjnego skargę na uchwałę lub zarządzenie organu gminy dotyczące sprawy z zakresu administracji publicznej jest do tego uprawniony następuje w kontekście przesłanek określonych w art. 101 ust. 1 u.s.g. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w przeciwieństwie do postępowania prowadzonego na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone (por. wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., OSK 476/04). Skarga złożona w trybie powyższego przepisu nie ma bowiem charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2005 r., OSK 1437/2004). Podkreślić należy, że przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie daje podstawy do korzystania przez każdego z prawa do wniesienia skargi w interesie publicznym (por. wyrok SN z dnia 7 marca 2003 r., III RN 42/02). Jak podkreślono w orzecznictwie, nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (por. wyrok NSA z dnia 14 marca 2002 r., II SA 2503/01). Niewątpliwie zatem przymiot strony w postępowaniu kwestionującym legalność uchwały z zakresu administracji publicznej kształtowany jest na innych zasadach aniżeli w postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami k.p.a. Dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) zaskarżonej uchwały. Ocena ta zaś dotyczy rodzaju naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego i w zależności od tego skarga może lub nie może być uwzględniona. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienia (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 9 września 2004 r., II SA/Bk 364/04). Ponieważ do wniesienia skargi nie legitymuje stan jedynie zagrożenia naruszeniem, przeto w skardze należy wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę (por. wyrok NSA z dnia 4 lutego 2005 r., OSK 1563/04, wyrok NSA z dnia 22 lutego 2006 r., II OSK 1127/05, wyrok NSA z dnia 7 maja 2008 r., II OSK 84/08). O powodzeniu skargi z art. 101 ust. 1 u.s.g. przesądza wykazanie naruszenia przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego. Interes ten powinien być bezpośredni i realny (wyrok NSA z dnia 23 listopada 2005 r., I OSK 715/05). Jak podkreśla NSA, "przymiot strony w postępowaniu sądowym mającym na celu ocenę zgodności z prawem danej uchwały organu gminy przysługuje wyłącznie podmiotowi, którego interes prawny lub uprawnienie zostały tym aktem naruszone przed wniesieniem skargi. Przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie przyznaje bowiem takiej legitymacji podmiotom, których interesy prawne lub uprawnienia są dopiero zagrożone naruszeniem (...). Związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną skarżącego a zaskarżoną uchwałą musi więc istnieć w dacie wniesienia skargi, a nie w przyszłości, powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia danego podmiotu konkretnych uprawnień lub nałożenia na niego obowiązków" (wyrok NSA z dnia 7 maja 2008 r., II OSK 84/08). W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca nie wykazała zaistnienia w dacie wnoszenia skargi naruszenia jej interesu prawnego lub uprawnienia zaskarżoną uchwałą, polegającego na związku między tą uchwałą a własną indywidualną sytuacją prawną. Przede wszystkim należy podkreślić, że twierdzenie strony skarżącej, zgodnie z którym zaskarżona uchwała została podjęta na błędnej podstawie prawnej i nie została w sposób prawidłowy ogłoszona, nie stanowi argumentu wykazującego naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącej. Pogląd strony skarżącej o niezgodności z prawem przedmiotowej uchwały podlegałby bowiem weryfikacji dopiero na etapie stwierdzenia, że skarga na uchwałę została wniesiona przez legitymowany podmiot. Na etapie oceny legitymacji skargowej kwestia zgodności z prawem zaskarżonej uchwały nie jest przez sąd badana, skoro drogę do takiej kontroli otwiera dopiero skutecznie złożona skarga. Tym samym kwestia zgodności z prawem uchwały nie może być podstawą do stwierdzenia istnienia (lub nieistnienia) legitymacji skargowej podmiotu kwestionującego tę uchwałę. Na etapie badania legitymacji konieczne jest wykazanie, w jaki sposób uchwała – niezależnie od oceny jej legalności – narusza interes prawny lub uprawnienie skarżącego. Chodzi zatem o wykazanie, iż treść uchwały narusza interesy prawne lub uprawnienia skarżącego, po to, aby w dalszej kolejności – po stwierdzeniu legitymacji – sąd mógł dokonać oceny treści uchwały i sposobu jej podjęcia z punktu widzenia zgodności z prawem. Podkreślić przy tym należy, że nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia podmiotu skarżącego (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 5 lutego 2008 r., II SA/Wr 327/07). Podkreślić ponadto należy, że także twierdzenia Spółki, zgodnie z którymi w spornych miejscach, zaliczanych poszczególnymi aktami do odmiennych kategorii dróg, umieszcza ona reklamę, a "niejasny, a wręcz sprzeczny stan prawny uniemożliwia Spółce działanie w sposób racjonalny, jak i zgodny z prawem" nie stanowią o naruszeniu zaskarżoną uchwałą interesu prawnego strony skarżącej. Jak wskazano bowiem na wstępie, legitymowanym do wniesienia skargi na uchwałę jest podmiot, który wykaże, że doszło do naruszenia przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego. Interes ten powinien być bezpośredni i realny. W niniejszej sprawie strona skarżąca nie wskazała natomiast żadnego przepisu prawa materialnego, który został naruszony przedmiotową uchwałą i które to naruszenie wpłynęło negatywnie na jej sytuację. W szczególności strona skarżąca nie skonkretyzowała w jaki sposób wskazywana przez nią sprzeczność ustaleń co do kategorii dróg w poszczególnych aktach wpływa na jej sytuację w związku z umieszczeniem na tych drogach reklamy. Nie wskazano także na których konkretnie drogach reklama jest umieszczona. Skoro zatem skarżąca Spółka nie wykazała, że nastąpiło naruszenie jej interesu prawnego poprzez podjęcie zaskarżonej uchwały, a jedynie wskazywała na sprzeczność z prawem tego aktu oraz brak możliwości "działania w sposób racjonalny i zgodny z prawem", to skarga nie mogła odnieść oczekiwanego przez nią skutku z powodu braku legitymacji skargowej, a to z kolei musiało skutkować oddaleniem skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.