III SA/Wr 168/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anetta Chołuj (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Barbara Ciołek, Sędzia NSA Anna Moskała, , Protokolant Starszy specjalista Katarzyna Jastrzębska, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 8 lipca 2021 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. w W. na akt Prezydenta Miasta W. z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu I. uchyla zaskarżony akt; II. uznaje obowiązek Prezydenta W. do dokonania zwrotu na rzecz strony skarżącej części opłaty w wysokości 425 (słownie: czterysta dwadzieścia pięć) złotych, pobranej za wydanie karty samochodu marki [...] o numerze rejestracyjnym [...]; III. zasądza od Prezydenta W. na rzecz strony skarżącej kwotę 697 (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przystępując do rozstrzygania, Sąd przyjął stan faktyczny i prawny sprawy j/n. Skarżąca spółka zażądała od Prezydenta Wrocławia stwierdzenia jej uprawnienia do otrzymania zwrotu kwoty 425 zł, stanowiącej część opłaty wniesionej za wydanie karty pojazdu dla pojazdu marki [...] o nr rej. [...]. Jako podstawę żądania wskazała wyrok Trybunału Konstytucyjnego (dalej: TK, Trybunał) z 17 stycznia 2006 r. (U 6/04). Prezydent Wrocławia - pismem z 11 lutego 2020 r. - odmówił zwrotu żądanej kwoty, z uwagi na przedawnienie roszczenia. Dowodził przy tym, że opłata za wydanie karty pojazdu, w wysokości 500 zł, została pobrana 25 września 2004 r., na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310 - dalej: rozporządzenie), tj. jeszcze przed wydaniem przez TK wyroku stwierdzającego niezgodność przepisów tego rozporządzenia z Konstytucją RP. W skardze, skarżąca spółka zarzuciła naruszenie: 1. przepisów postępowania, w szczególności art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. - dalej: K.p.a.); 2. prawa materialnego, przez zastosowanie w sprawie § 1 ust. 1 rozporządzenia, w sytuacji jego niezgodności z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1990 ze zm. - dalej: u.P.r.d.) oraz z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP; 3. prawa materialnego, przez niezastosowanie w stanie faktycznym sprawy przepisu art. 90 akapit pierwszy Traktatu Wspólnot Europejskich (obecnie art. 110 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej), który sprzeciwia się opłacie związanej z wydaniem pierwszej karty pojazdu sprowadzonego z innego państwa członkowskiego; 4. prawa materialnego, poprzez niezastosowanie zasady pierwszeństwa prawa wspólnotowego, z której wynika, że stosujący prawo organ krajowy jest obowiązany pominąć normę krajową, w zakresie, w jakim jest ona sprzeczna z normą wspólnotową, zaś w stanie faktycznym sprawy przepis § 1 ust. 1 rozporządzenia jest sprzeczny z art. 90 akapit pierwszy Traktatu. Tak stawiając zarzuty, skarżąca spółka wniosła o: 1) uchylenie zaskarżonego aktu oraz uznanie obowiązku Prezydenta Wrocławia dokonania na jej rzecz zwrotu kwoty 425 zł, stanowiącej część opłaty za wydanie karty pojazdu dla w/w pojazdu ponad kwotę wynikającą z art. 77 ust. 3 w zw. z ust. 4 pkt 2 i ust. 5 u.P.r.d.; 2) zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800), tj. kwoty 480 zł, jak i kwoty 17 zł, stanowiącej równowartość opłaty skarbowej od złożenia odpisu pełnomocnictwa. Skarżąca spółka uzasadniała zarzuty i wnioski skargi oraz przedstawiła swoje stanowisko w sprawie. W odpowiedzi na skargę, Prezydent Wrocławia wniósł o jej oddalenie i o zasądzenie kosztów. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018, poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kryterium tej kontroli jest legalność, czyli zgodność z prawem. W myśl art. 3 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - dalej: p.p.s.a.), kontrola ta obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące określonego uprawnienia lub obowiązku. Odnosząc się do przedmiotu sprawy wskazać należy, że w wiążącej uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: NSA) z 4 lutego 2008 r. (I OPS 3/07, ONSAiWSA 2008/2/21) został wyrażony pogląd, że skierowane do organu żądanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Uzasadniając to stanowisko NSA wskazał, że obowiązek uiszczenia opłaty za wydanie karty pojazdu powstaje w toku indywidualnej sprawy administracyjnej o rejestrację pojazdu, rozstrzyganej przez organ administracji publicznej w drodze decyzji. Obowiązek uiszczenia opłaty ma charakter obowiązku administracyjnego, który wynika z przepisów prawa a organ jest uprawniony do orzekania w przedmiocie tego obowiązku, przy czym nie ma podstawy do rozstrzygania o tym w formie decyzji administracyjnej. NSA stwierdził również, że odnosząc się do żądania zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu, organ odnosi się do obowiązku wynikającego z przepisów prawa, tj. podejmuje akt lub czynność, które nie są decyzją lub postanowieniem, na które jednak przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W konsekwencji powyższego, tryb rozstrzygania przez organ w przedmiocie zwrotu nadpłaty za wydanie karty pojazdu następuje w formie czynności (rozstrzygnięcie dla strony pozytywne) lub aktu (rozstrzygnięcie dla strony negatywne), na który następnie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Czym innym jest bowiem nienależne świadczenie (instytucja prawa cywilnego) i dochodzenie z tego tytułu roszczeń na drodze postępowania cywilnego, a czym innym są kwestie prawidłowości ustalania opłat, jako świadczeń publicznoprawnych (domena prawa administracyjnego) i sporów na tym tle rozstrzyganych przez sądy administracyjne (tak m.in. wyrok NSA z 16 lutego 2018 r., I OSK 759/16, dostępny: CBOSA). Przedmiotem sporu jest odmowa zwrotu skarżącej spółce kwoty 425 zł, tytułem części opłaty za wydanie karty pojazdu. Skarga okazała się uzasadniona. Sąd zauważa, że w tożsamej sprawie, w której stroną także była skarżąca spółka, orzekał wcześniej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim (wyrok z 9 września 2019 r., II SA/Go 442/19, dostępny: CBOSA). Sąd w składzie orzekającym w rozpoznawanej sprawie podziela w całej rozciągłości stanowisko zaprezentowane w w/w wyroku i przyjmuje je za własne. Tezy i twierdzenia tego wyroku (jego obszerne fragmenty) zostaną powołane wielokrotnie niżej, jako szczególnie trafne. Odnosząc się do oceny zasadności skargi, podnieść należy, że stosownie do treści art. 77 ust. 1 u.P.r.d., obowiązującej w dacie rejestrowania pojazdu, producent lub importer nowych pojazdów był obowiązany wydać kartę pojazdu dla każdego pojazdu samochodowego wprowadzonego do obrotu handlowego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W myśl art. 77 ust. 3 u.P.r.d., kartę pojazdu dla pojazdu samochodowego, innego niż określony w ust. 1, wydaje, za opłatą, właściwy w sprawach rejestracji starosta przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W art. 77 ust. 4 pkt 2 tej ustawy zawarto upoważnienie dla ministra właściwego do spraw transportu do określenia - w drodze rozporządzenia - wysokości opłat za kartę pojazdu. W sprawie, opłata została pobrana na podstawie przepisów rozporządzenia z 2003 r. Zgodnie z jego § 1 ust. 1, za wydanie karty pojazdu przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej organ rejestrujący pobierał opłatę w wysokości 500 zł. TK, wyrokiem z 17 stycznia 2006 r. (U 6/04), orzekł o niezgodności § 1 ust. 1 rozporządzenia z 2003 r. z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 u.P.r.d. oraz art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji, z uwagi na wykroczenie poza zakres upoważnienia zawartego w tych przepisach i w konsekwencji zawyżenie wysokości opłaty za wydanie karty pojazdu. Niezgodność tego unormowania z u.P.r.d., jak podkreślił Trybunał, polegała na tym, że zawyżenie (o wartość ponad kwotę 75 zł) wysokości opłaty za kartę pojazdu wykraczało poza zakres delegacji ustawowej, zawartej w art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5. Uznał bowiem, że kwestionowany przepis rozporządzenia - niezgodnie ze wskazaniami zawartymi w art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 u.P.r.d., w postaci nakazu uwzględnienia rzeczywistego znaczenia karty pojazdu dla rejestracji pojazdu oraz kosztów związanych z drukiem i dystrybucją karty - ustalił opłatę uwzględniającą dodatkowe koszty innych zadań administracji publicznej, których ustawodawca nie przewidział. Dlatego też TK stwierdził, że przepis § 1 ust. 1 rozporządzenia z 2003 r. jest niezgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, który nakazuje wydawanie rozporządzeń w celu wykonania ustawy i wyklucza przejmowanie przez organ wydający rozporządzenia uprawnień ustawodawcy. Wskazał również, że opłata charakteryzuje się cechami podobnymi do podatku, z tym że - w przeciwieństwie do podatków - jest świadczeniem ekwiwalentnym. Podwyższenie opłaty za wydanie karty pojazdu do wysokości 500 zł, nie pozostające w związku z kosztami świadczonej usługi, TK uznał za sprzeczne z art. 217 Konstytucji RP. Równocześnie TK odroczył termin utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego przepisu do dnia 1 maja 2006 r. Stosownie do powyższego, odnosząc się do istoty rozpatrywanej sprawy, stwierdzić trzeba, że - w świetle wywodów orzeczenia TK - nie budzi wątpliwości niekonstytucyjność i sprzeczność z ustawą zakwestionowanego przepisu rozporządzenia, na podstawie którego pobrano od skarżącej spółki zawyżoną opłatę w wysokości 500 zł za wydanie karty pojazdu. W konsekwencji należy przyjąć, że odmowa zwrotu skarżącej spółce opłaty uiszczonej za kartę pojazdu, w wysokości przekraczającej kwotę 75 zł, została dokonana bez podstawy prawnej. Zdaniem Sądu, odroczenie przez TK utraty mocy obowiązującej derogowanego przepisu nie pozbawia strony prawa do ochrony sądowej i zarazem możliwości zakwestionowania w indywidualnej sprawie podstawy prawnej, w oparciu o którą nastąpiło pobranie zawyżonej opłaty. Zgodnie bowiem z art. 7 Konstytucji RP, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Skoro konkretny przepis, stanowiący podstawę pobrania w określonej wysokości opłaty za wydanie karty pojazdu przez organ administracyjny, okazał się być niekonstytucyjny, to nie było podstawy prawnej do jej pobierania ponad kwotę odpowiadającą rzeczywistym kosztom i tak nienależnie pobraną część opłaty organ powinien zwrócić podmiotowi, który ją uiścił. Pogląd taki znajduje oparcie w tej linii orzeczniczej, która - mając na względzie prawa jednostek i ustrojowe zadania sądu administracyjnego - uznaje, że do stanów faktycznych zaistniałych przed datą wydania wyroku przez TK nie można stosować przepisów, których niezgodność z Konstytucją Trybunał ten przesądził. Przepis prawa uznany przez TK za niezgodny z Konstytucją ma taki charakter od dnia jego wejścia w życie i fakt ten musi być brany pod uwagę przy kontroli aktu administracyjnego (por. m.in. wyroki NSA z 16 lutego 2010 r., I FSK 2075/08 i 6 lutego 2008r., II OSK 1745/07, dostępne: CBOSA). Odmienna interpretacja prowadziłaby bowiem do sytuacji, w której nastąpiłaby utrata ochrony jednostki zagwarantowanej w art. 190 ust. 4 Konstytucji RP. Przepis ten rodzi bowiem prawo do kwestionowania rozstrzygnięć ukształtowanych na podstawie niekonstytucyjnego przepisu jeszcze przed orzeczeniem TK stwierdzającym taką niekonstytucyjność. Wskazać trzeba, że realizowana w tej sprawie kontrola sądowa dotyczy aktu prawa podustawowego, które to uprawnienie sądów administracyjnych nie pozostaje w kolizji z rolą TK (por. wyrok NSA z 24 lutego 2009 r., I OSK 418/08, dostępny: CBOSA). W przypadku stwierdzenia niezgodności przepisów rozporządzenia z Konstytucją i ustawą, różnica polega na tym, że orzeczenie TK - stwierdzające taką niezgodność - wywołuje ten skutek, że zakwestionowane przepisy tracą moc z chwilą wskazaną w orzeczeniu, podczas gdy stwierdzenie takiej niezgodności przez sąd jest podstawą do odmowy zastosowania zakwestionowanego przepisu w toku rozpoznawania określonej sprawy, pomimo że formalnie przepis ten pozostaje w systemie prawnym. Konsekwencją uznania przez sąd przepisu rozporządzenia za niekonstytucyjny w dacie jego stosowania przez organ jest stwierdzenie, że - w świetle obowiązujących przepisów prawa - skarżący mieli obowiązek uiszczenia opłaty za kartę pojazdu wyłącznie w wysokości uwzględniającej kryteria wynikające z art. 77 ust. 5 u.P.r.d. Dalej podkreślić należy, że pobranie opłaty w kwocie 500 zł skutkowało naruszeniem przez organ przepisu art. 90 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (obecnie art. 110 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej). Zgodność krajowych regulacji prawnych odnoszących się do opłat za wydanie karty pojazdu z powołanym przepisem stała się przedmiotem postanowienia Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości z dnia 10 grudnia 2007 r. w sprawie Piotr Kowala v. Gmina Miasta Jaworzna, C-134/07. Trybunał ten stwierdził, że art. 90 akapit pierwszy Traktatu należy interpretować w ten sposób, że sprzeciwia się on opłacie, takiej jak przewidziana w § 1 rozporządzenia z 2003 r., która to opłata w praktyce jest nakładana w związku z pierwszą rejestracją używanego pojazdu samochodowego przywiezionego z innego państwa członkowskiego, lecz nie jest nakładana w związku z nabyciem w Polsce używanego pojazdu samochodowego, jeśli jest on tam już zarejestrowany. Jeśli chodzi o materialnoprawne podstawy zwrotu opłaty, należy wskazać, że zwrot kwoty nadpłaconej z tytułu opłaty za kartę pojazdu powinien być rozstrzygany przy zastosowaniu przepisów dotychczasowych. Tym samym, obowiązujące od dnia 1 stycznia 2010 r., przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.), a dotyczące trybu rozstrzygania w zakresie niepodatkowych należności budżetowych, czy też przedawnienia, nie mogą mieć zastosowania do czynności dokonanych na gruncie poprzednio obowiązującego stanu prawnego, w tym także do czynności zwrotu opłaty pobranej przed wejściem w życie przepisów tej ustawy. Nie ma zatem do niego zastosowania przepis art. 115 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r., Nr 157, poz. 1241 ze zm.), gdyż naruszałoby to zakaz retroakcji, wynikający z art. 2 Konstytucji RP. Z uwagi na wybrany przez stronę tryb ochrony, bez znaczenia dla sprawy pozostają kwestie cywilnoprawnych regulacji dotyczących przedawnienia roszczeń. Orzecznictwo dopuszcza bowiem dwie alternatywne drogi dochodzenia tego rodzaju roszczeń: przed sądami powszechnymi (uchwała SN z 16 maja 2007 r., III CZP 35/07, OSNC 2008, nr 7-8, poz. 72) oraz przed sądami administracyjnymi (uchwała NSA z 4 lutego 2008 r., I OPS 3/07, dostępna: CBOSA). Przedawnienie, na które powołuje się organ, może mieć znaczenie tylko w przypadku skorzystania z alternatywnej drogi dochodzenia roszczenia - przed sądem powszechnym, ale nie wpływa na ocenę legalności aktu administracyjnego. W przypadku zaś administracyjnoprawnego roszczenia o zwrot nadpłaconej kwoty opłaty za wydanie karty pojazdu wykluczone jest stosowanie zasad prawa podatkowego, skoro przepisy Ordynacji podatkowej mogą znaleźć zastosowanie tylko do opłat pobranych po dniu wejścia w życie ustawy o finansach publicznych z 2009 r. (por. wyrok NSA z 17 maja 2016 r., I OSK 1744/14, dostępny: CBOSA). Reasumując, mając na względzie powyższą argumentację, stwierdzić należy, że kwota uiszczona powyżej wartości 75 zł za wydanie karty pojazdu (425 zł), była kwotą nienależnie uiszczoną i skarżącej spółce należy się jej zwrot. Mając to na uwadze, Sąd uznał skargę za zasadną i - na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. - uchylił zaskarżony akt Prezydenta Wrocławia. W oparciu o art. 146 § 2 p.p.s.a., Sąd uznał ponadto obowiązek Prezydenta Wrocławia do dokonania zwrotu skarżącej spółce części uiszczonej przez nią opłaty w wysokości 425 zł za kartę pojazdu. Obowiązek ten jest korelatem uprawnienia strony do zwrotu nadpłaty (por. wyrok NSA z 12 lutego 2013 r., I OSK 818/12, dostępny: CBOSA). O należnych skarżącej spółce kosztach postępowania Sąd orzekł zgodnie z art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. Koszty zastępstwa procesowego Sąd naliczył uwzględniając żądanie skargi.