III SA/Wr 183/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski (sprawozdawca), Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska, Maciej Guziński, Protokolant Z-ca Kierownika Sekretariatu Wydziału III Halina Rosłan, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 29 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi Gminy M. na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej we W. z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej Gminy M. nr [...] z dnia [...] listopada 2016 r. w sprawie wyrażenia zgody na ustanowienie zabezpieczenia zwrotu środków z przyznanej dotacji i spłaty udzielonej pożyczki przez Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w W. spółce "A" Sp. z o.o. we W. w ramach Projektu pn. "[...]" w formie weksla własnego in blanco oddala skargę. Przystępując do rozstrzygania, Sąd przyjął stan faktyczny i prawny sprawy j/n. Przedmiotem postępowania jest skarga Gminy M.(dalej: Gmina) na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej we W. (dalej: RIO) z dnia [...] r. (nr [...]), w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej Gminy M. (dalej: Rada Miejska) z [...] r. (nr [...]), w sprawie wyrażenia zgody na ustanowienie zabezpieczenia zwrotu środków z przyznanej dotacji i spłaty udzielonej pożyczki przez Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w W.(dalej: NFOŚiGW) spółce B sp. z o.o. we W. w ramach projektu p/n "[...]" w formie weksla własnego "in blanco". W dniu [...] r., Rada Miejska przyjęła uchwałę w sprawie wyrażenia zgody na wystawienie dwóch weksli "in blanco", opatrzonych klauzulą "bez protestu" wraz z deklaracją wekslową na zabezpieczenie zwrotu dotacji oraz spłaty pożyczki, udzielonych przez NFOŚiGW na realizację powołanego projektu. Jako podstawę prawną uchwały wskazała art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. i/ oraz pkt 10 i art. 58 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm. - dalej: u.s.g.). W uzasadnieniu argumentowała, że Gmina uczestniczy w w/w projekcie, stanowiącym realizację jej zadań własnych. W celu wykonania projektu, Gmina wraz z innymi gminami - współorganizatorami, wystąpiła o sfinansowanie przedsięwzięcia do NFOŚiGW. Z uwagi na uwarunkowania prawne i instytucjonalne, Fundusz domaga się dodatkowego zabezpieczenia, na wypadek niewykonania projektu bądź niezachowania jego trwałości w określonym terminie, w postaci weksla "in blanco" na zabezpieczenie ewentualnie udzielonych dotacji i pożyczek. W dniu [...] r. zapadła uchwała Kolegium RIO stwierdzająca nieważność w/w uchwały Rady Miejskiej. Kolegium uzasadniało, że wskazany - jako podstawa prawna tej uchwały - art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. i/ u.s.g. oraz żaden inny przepis prawa, nie przyznaje organowi stanowiącemu gminy kompetencji do podejmowania uchwał w sprawie wyrażenia zgody na zabezpieczenie prawidłowego wykonania umowy przez weksel "in blanco". Wskazało, że do zadań organu stanowiącego gminy, w zakresie poręczeń, należy wyłącznie określenie w danym roku budżetowym maksymalnej wysokości pożyczek i poręczeń udzielanych przez zarząd gminy. Wyjaśniło, że podstawę do ustanowienia przez samorząd terytorialny zabezpieczenia prawidłowego wykonania zobowiązania stanowi art. 94 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 1870 ze zm. - dalej: u.f.p.). W skardze, Gmina zarzuciła uchwale Kolegium RIO naruszenie art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm. - dalej: K.p.a.) w zw. z art. 91 ust. 5 u.s.g., przez pozbawienie jej prawa do czynnego udziału w postępowaniu. Uchybienie to miało polegać na niezawiadomieniu Gminy o terminie posiedzenia Kolegium z odpowiednim wyprzedzeniem, co pozbawiło ją możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału i podjęcia obrony. Gmina wniosła o uchylenie skarżonej uchwały i zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu Gmina podniosła, że zawiadomienie o terminie posiedzenia Kolegium RIO, zaplanowane na [...] r., zostało jej przesłane faksem - na krótko przed upływem godzin urzędowania - dopiero [...] r., tj. na trzy dni robocze przed wyznaczeniem terminu posiedzenia. Stąd, zdaniem Gminy, jedynie iluzorycznie zapewniono jej udział w postępowaniu, bowiem - w tak krótkim czasie - nie była ona w stanie należycie przygotować, przedstawić i uzasadnić swojego stanowiska w sprawie rozpatrywanej przez Kolegium RIO. Tym samym, według Gminy, Kolegium naruszyło art. 10 § 1 K.p.a., który ma odpowiednie zastosowanie do postępowań nadzorczych, prowadzonych na podstawie u.s.g., zgodnie z art. 91 ust. 5 u.s.g. Gmina motywowała, że zarówno przepisy ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 561 ze zm. - dalej: u.r.i.o.), jak i przepisy u.s.g., nie precyzują sposobu powiadomienia strony o posiedzeniach Kolegium RIO, w tym nie określają, z jakim wyprzedzeniem takie powiadomienie winno zostać doręczone. Niewątpliwie jednak, zawiadomienie takie powinno zostać przesłane w takim terminie, aby zagwarantować stronie jej uprawnienia wynikające z art. 10 § 1 K.p.a. W odpowiedzi na skargę, Kolegium RIO wniosło o jej oddalenie. Wskazało, że - na gruncie postępowania nadzorczego - zastosowanie art. 10 K.p.a. ma ograniczony charakter, gdyż - na mocy art. 91 ust. 5 u.s.g. - odpowiednie stosowanie przepisów K.p.a. musi następować z uwzględnieniem specyfiki tego postępowania. Chodzi tu przede wszystkim o brak charakterystycznego dla zwykłych postępowań gromadzenia materiału dowodowego w celu ustalenia stanu faktycznego. Stąd też ewentualne wyjaśnienia Gminy nie wpłynęłyby na ocenę prawną zakwestionowanej uchwały. Organ nadzoru zarzucił bowiem temu rozstrzygnięciu naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. i) u.s.g. Ponadto, Gmina na etapie skargi do sądu administracyjnego nie przedstawiła żadnych argumentów, których rzekomo nie mogła podnieść z uwagi na domniemane naruszenie jej prawa do czynnego udziału w postępowaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Skarga podlega oddaleniu gdyż zaskarżona uchwała Kolegium RIO nie narusza obowiązujących przepisów. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 1006 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni się to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Po myśli zaś art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. - dalej: u.p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W niniejszej sprawie, Gmina postawiła zarzut naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. w zw. z art. 91 ust. 5 u.s.g., podnosząc pozbawienie jej czynnego udziału w postępowaniu przed Kolegium RIO. Ze stanowiskiem Gminy nie sposób się zgodzić. Przede wszystkim wymaga podkreślenia, że postępowanie w trybie nadzoru, przewidziane w u.s.g., nie jest postępowaniem w indywidualnej sprawie rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej (lub milcząco po ostatniej nowelizacji Kodeksu). Jest ono nadal postępowaniem z zakresu prawa publicznego, do którego jednak tylko odpowiednio mają zastosowanie przepisy K.p.a. Przepis art. 91 ust. 5 u.s.g. nie wyłącza w tym postępowaniu jakiegokolwiek przepisu K.p.a. Istotne jest jednak, że stosowanie to następuje "odpowiednio", a więc z uwzględnieniem specyfiki postępowania, do którego pomocniczo ma się stosować Kodeks. Stąd, zgodzić należy się z Gminą, że art. 10 § 1 K.p.a ma zastosowanie w sprawie. Nie oznacza to jednak, że w toku postępowania nadzorczego doszło do naruszenia tego przepisu. Podnieść trzeba, że w postępowaniu nadzorczym nie ma miejsca rozstrzyganie sprawy indywidualnej. Nie gromadzi się materiału dowodowego i nie ustala się stanu faktycznego. Ocenie podlega jedynie zgodność z prawem zapisów kontrolowanego aktu (tu uchwały). Prawnie istotne mogą być zatem jedynie argumenty natury prawnej. Rzutuje to w sposób oczywisty na kwestie zapewnienia udziału w każdym stadium postępowania i umożliwienie wypowiedzenia się co do swoich żądań przed wydaniem aktu rozstrzygającego sprawę. Zwyczajowo, na gruncie postępowań administracyjnych, przyjmuje się, że termin do wypowiedzenia się w przedmiocie żądań i materiału dowodowego dla strony postępowania wynosi przynajmniej siedem dni. Jednak terminu tego nie wyznacza żaden przepis. Termin ten powinien być jedynie odpowiedni. W niniejszej sprawie stwierdzić należy, że trzydniowy termin nie był terminem za krótkim aby przygotować się do rozprawy przed Kolegium RIO. Po pierwsze, dlatego, że sprawa dotyczyła oceny prawnej zapisów spornej uchwały. Co istotne, stanowisko Gminy zostało zawarte - de facto - w uzasadnieniu uchwały. Jak to zostało natomiast już wskazane, kwestie pozaprawne pozostawały bez wpływu na postępowanie nadzorcze. Po drugie, zwyczajowy termin zawiadamiania stron o prawie do wypowiedzenia się w sprawie uwzględnia standardy zachowania - należytego dbania o swoje sprawy - strony postępowania. Nie ulega wątpliwości, że inne wymogi należytej staranności należy stawiać osobie fizycznej, a inne Gminie, która w istocie - z racji charakteru korporacyjnego, środków i struktur pozostających do jej dyspozycji - powinna być poczytywana za podmiot profesjonalny. Dlatego też trzy dni robocze to nie jest czas za krótki aby Gmina mogła wyznaczyć odpowiedniego przedstawiciela na posiedzenie Kolegium RIO. Po trzecie, w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym zarzut naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. może odnieść skutek jedynie wówczas, gdy strona postępowania wykaże, że uchybienie to uniemożliwiło dokonanie jej konkretnych czynności procesowych. Zatem, to na stronie spoczywa ciężar wykazania istnienia związku przyczynowego pomiędzy naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy (por. wyroki NSA: z 17 maja 2016 r., I OSK 1994/14, LEX nr 2108318; z 24 listopada 2015 r., II OSK 747/14, LEX nr 2108802; z 2 lutego 2011 r., I OSK 575/10, LEX nr 1070853; z 12 października 2010 r., II OSK 1279/09, LEX nr 746442). Tymczasem, Gmina nie wykazała takiego związku i nie wskazała na czynności, które rzeczywiście chciałaby dokonać w sprawie przed podjęciem rozstrzygnięcia przez Kolegium RIO. Dlatego zarzut naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. w zw. z art. 91 ust. 5 u.s.g. nie może zostać uznany za zasadny. Uwadze Sądu nie uszło jednak, że podstawowym zagadnieniem w niniejszej sprawie jest kwestia naruszenia przez Gminę w zakwestionowanej uchwale art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. i) u.s.g. Stąd też, na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a., z uwagi na obowiązek kontroli działalności administracji publicznej, Sąd zbadał także prawidłowość skarżonej uchwały Kolegium RIO pod kątem jej zgodności nie tylko z art. 10 § 1 K.p.a. w zw. z art. 91 ust. 5 u.s.g. Rozważania w tym zakresie należy rozpocząć uwagą, że jedną z podstawowych zasad ustrojowych Rzeczpospolitej Polskiej jest - wyrażona w art. 7 Konstytucji RP -zasada działania władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa (zasada legalizmu). Zgodnie z zasadą legalizmu, organy administracji publicznej podejmują działania prawnie relewantne tylko i wyłącznie na podstawie wyraźnie przyznanych im kompetencji, wynikających z obowiązujących przepisów. Oznacza to, że kompetencji nie można domniemywać a ich zakresu interpretować w sposób rozszerzający. Takie też stanowisko zajmuje doktryna prawa konstytucyjnego (por.: m.in. uwagi do art. 7 Konstytucji RP w: Garlicki Leszek (red.), Zubik Marek (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom I, wyd. II). Przepis art. 7 Konstytucji RP zakreśla organom administracji publicznej inny - niż obywatelom RP - katalog obowiązków. Mianowicie, tam, gdzie obywatele mogą czynić wszystko, co nie jest zabronione - argumentum a contrario z art. 83 Konstytucji RP i wyrażonego tam obowiązku przestrzegania prawa - organom wolno czynić tylko to, co jest wyraźnie im dozwolone. Organy administracji publicznej działają zatem na podstawie konkretnych przepisów prawa materialnego i procesowego (ustrojowego). Przy tym warto zauważyć, że zasada demokratycznego państwa prawa, wyrażona w art. 2 Konstytucji RP, ustanawia obowiązek stanowienia jednoznacznego prawa, w tym unikania sytuacji zbiegu kompetencji różnych organów. Zdaniem Sądu, u.s.g. spełnia powyższy postulat. Bezpośrednim skutkiem tej konstatacji jest uznanie, że kompetencje organów gminy (wójt /burmistrz, prezydent miasta/ i rada gminy) są rozłączne. Nie ma zatem możliwości, aby rada gminy mogła skutecznie - w świetle obowiązującego prawa - działać w granicach umocowania wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Kompetencje organów gminy zostały uregulowane w szeregu przepisów. W pierwszej kolejności spojrzeć trzeba na treść art. 18 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym do właściwości rady należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawa nie stanowi inaczej. Jednakże, przepisy u.s.g. jednocześnie wskazują na wójta (burmistrza, prezydenta miasta), jako organ wykonawczy. Tak traktuje wprost art. 26 ust. 1 u.s.g., którego rozwinięcie (przykładowe) stanowi art. 30 ust. 2 u.s.g., zaliczający do kompetencji wójta (burmistrza, prezydenta miasta) m.in.: [...] 3) gospodarowanie mieniem komunalnym; 4) wykonywanie budżetu; [...]. Ponadto, na podstawie art. 31 u.s.g., wójt kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz, zapewniając gminie należyte przedstawicielstwo w obrocie prawnym z osobami trzecimi. Wskazać również trzeba na treść art. 60 ust. 1 i 2 u.s.g. Zgodnie z pierwszym z powołanych przepisów, wójt odpowiada za prawidłową gospodarkę finansową gminy. Natomiast ust. 2 wskazuje wyłączne kompetencje wójta w tym zakresie. Należy do nich: 1) zaciąganie zobowiązań mających pokrycie w ustalonych w uchwale budżetowej kwotach wydatków, w ramach upoważnień udzielonych przez radę gminy; 2) emitowanie papierów wartościowych, w ramach upoważnień udzielonych przez radę gminy; 3) dokonywanie wydatków budżetowych; 4) zgłaszanie propozycji zmian w budżecie gminy; 5) dysponowanie rezerwami budżetu gminy; 6) blokowanie środków budżetowych, w przypadkach określonych ustawą. Wreszcie, w myśl art. 262 ust. 1-2 u.f.p., udzielenia pożyczek, poręczeń i gwarancji, a także emisji papierów wartościowych dokonuje wójt (burmistrz, prezydent miasta) po uzyskaniu kontrasygnaty skarbnika gminy. Jak zostało to już wskazane - na mocy art. 18 ust. 1 u.s.g. - rada gminy jest organem właściwym w zakresie kompetencji nie zastrzeżonych dla wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Otwarty katalog tych kompetencji został wskazany w art. 18 ust. 2 u.s.g., a wśród nich: [...] 9) podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących: a) zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej; uchwała rady gminy jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość; do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy; b) emitowania obligacji oraz określania zasad ich zbywania, nabywania i wykupu przez wójta; c) zaciągania długoterminowych pożyczek i kredytów; d) ustalania maksymalnej wysokości pożyczek i kredytów krótkoterminowych zaciąganych przez wójta w roku budżetowym; e) zobowiązań w zakresie podejmowania inwestycji i remontów o wartości przekraczającej granicę ustalaną corocznie przez radę gminy; f) tworzenia i przystępowania do spółek i spółdzielni oraz rozwiązywania i występowania z nich; g) określania zasad wnoszenia, cofania i zbywania udziałów i akcji przez wójta; h) tworzenia, likwidacji i reorganizacji przedsiębiorstw, zakładów i innych gminnych jednostek organizacyjnych oraz wyposażania ich w majątek; i) ustalania maksymalnej wysokości pożyczek i poręczeń udzielanych przez wójta w roku budżetowym; [...]. Analiza przedstawionych przepisów kompetencyjnych organów gminy prowadzi do wniosku, że to wójt (burmistrz, prezydent miasta) jest organem wyłącznie uprawnionym do udzielenia w imieniu gminy poręczeń, gwarancji oraz emisji papierów wartościowych, która to kompetencja - w ocenie Sądu - obejmuje także wystawianie weksli własnych przez gminę. W tej materii wójt (burmistrz, prezydent miasta) zachowuje swobodę co do treści i adresata udzielonego zabezpieczenia, jakkolwiek w granicach wyznaczonych przez art. 9 ust. 1 u.s.g. i art. 94 ust. 1 i 2 u.f.p. Pierwszy z wymienionych przepisów należy intepretować łącznie z art. 6-9 u.s.g., zakreślającymi zadania własne gminy i zadania zlecone z zakresu administracji publicznej. Chodzi tu o możliwość zawierania umów z innymi podmiotami w granicach zadań gminy. Nie ulega zaś wątpliwości, że udzielenie zabezpieczenia następuje w drodze umowy. Powinno ono zatem być również związane z zadaniami gminy. Ogólną zaś kompetencję a de facto zdolność do udzielenia zabezpieczenia przez gminę przewiduje art. 94 ust. 1 i 2 u.f.p. Jednocześnie przepisy te stanowią, że udzielenie zabezpieczenia możliwe jest tylko do określonej - w budżecie jednostki samorządowej - kwoty. Każde natomiast zabezpieczenie musi być terminowe i o określonej wysokości. Tym samym, wójt (burmistrz, prezydent miasta) może udzielić zabezpieczenia tylko do wysokości dostępnych na te cele środków. Warto przy tym zauważyć, że ostatni z powołanych artykułów nie ogranicza możliwości udzielenia wieloletnich gwarancji. Muszą one jedynie mieć z góry określony czas trwania, co jest w pełni uzasadnione w świetle dyscypliny finansów publicznych. Skoro zaś jedynie wójt (burmistrz, prezydent miasta) jest organem gminy kompetentnym do udzielania zabezpieczeń na realizację zadań gminy - bezpośrednio lub pośrednio - to w tym zakresie kompetencje rady gminy są wyłączone według zasady wyrażonej art. 18 ust. 1 u.s.g. Jedyna kompetencja rady gminy powiązana w tą materią dotyczy ustalenia maksymalnej wysokości pożyczek i poręczeń udzielanych przez wójta w roku budżetowym. Została ona wyrażona w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. i u.s.g. i jest powiązana z ogólną kompetencją rady gminy do określenia budżetu gminy. Warto w tym miejscu wskazać na stanowisko NSA, zawarte w wyroku z dnia 5 kwietnia 2016 r. (II GSK 2612/14, CBOSA), zgodnie z którym uchwała podjęta przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego winna być zgodna z regulacjami ustawowymi, gdyż w przypadku przekroczenia upoważnień ustawowych pozostawałaby ona w sprzeczności z art. 94 Konstytucji RP, w myśl którego stanowienie prawa miejscowego następuje na podstawie i w granicach upoważnień ustawowych. W sprawie, kwestionowana przez Kolegium RIO uchwała Rady Gminy zmierzała do wyrażenia zgody na wystawienie przez Gminę weksla własnego "in blanco" wraz z deklaracją wekslową na zabezpieczenie dotacji i pożyczki udzielonych przez NFOŚi GW, udzielonych spółce B sp. z o.o. we W. w ramach projektu pod nazwą "[...]". Jako podstawę prawną uchwały Rada Gminy wskazała art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. i) oraz pkt 10 a także art. 58 ust. 1 u.s.g. Analiza treści uchwały, przywołanej podstawy prawnej i u.s.g. prowadzi do wniosku, że treść zakwestionowanej uchwały była wadliwa. Zasadnie zatem Kolegium RIO stwierdziło jej nieważność, jako sprzecznej z prawem, na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g. Po pierwsze, treść uchwały wskazuje, że wolą Rady Gminy było wyrażenie zgody na udzielenie przez wójta zabezpieczenia spółce B, w ramach kompetencji, której nie przewiduje ani art. 18 ust. 1, ani art. 18 ust. 2 u.s.g., w tym z powołanym w podstawie prawnej uchwały art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. i) u.s.g. Jak zostało to już wskazane, udzielanie zabezpieczeń przez gminę należy do wyłącznej kompetencji wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w granicach realizacji zadań gminy. Po drugie, uchwała wykazuje brak powiązania jej treści (zgoda na wystawienie weksla) z jej podstawą prawną. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych, wskazuje się co prawda, że błędne wskazanie podstawy prawnej uchwały nie musi oznaczać jej nieważności w świetle art. 91 ust. 1 u.s.g., o ile istnieje obiektywnie inna podstawa prawna do działania organu gminy. Podobne stanowisko zajął NSA w wyroku z 20 lipca 2012 r. (I OSK 843/12, CBOSA): "Samo powołanie niewłaściwej podstawy prawnej uchwały przez organ samorządu terytorialnego nie jest uchybieniem tej rangi, które zawsze musi prowadzić do stwierdzenia przez Sąd nieważności takiej uchwały albo stwierdzenia, że została wydana z naruszeniem prawa, gdy w stanie prawnym obowiązującym w dniu wydania uchwały była podstawa prawna do jej podjęcia przez organ, który ją wydał. Zależy to od tego, czy uchybienie miało wpływ na treść uchwały i czy naruszało obowiązujący porządek prawny". W sprawie, podstawa do działania Rady Gminy nie istniała a naruszenie prawa - przy wydawaniu zakwestionowanej uchwały - było istotne, gdyż naruszało kompetencje wójta (burmistrza, prezydenta miasta) i zasadę legalizmu. W tym stanie rzeczy, uchwała Kolegium RIO odpowiadała prawu. Wobec powyższego, na podstawie art. 151 u.p.p.s.a. skargę Gminy należało oddalić, jako niezasadną.