III SA/Wr 192/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Guziński (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia NSA Józef Kremis Asesor WSA Magdalena Jankowska-Szostak Protokolant Paulina Białkowska po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 18 lutego 2009 r. sprawy ze skargi I. O. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wymeldowania z miejsca pobytu stałego oddala skargę. Naczelnik Urzędu Skarbowego W.- Ś., pismem z dnia [...]., poinformował Wydział Spraw Lokalowych Urzędu Miejskiego W., że w toku postępowania egzekucyjnego ustalono, że dłużnik - I. O. (dalej skarżący), jest zameldowany w lokalu przy ul. B. T. P. [...], jednak wymieniony lokal jest pustostanem, od lokalu odłączone są media. W aktach sprawy znajduje się pismo Dyrektora Wydziału Lokali Mieszkalnych i Użytkowych Urzędu Miejskiego W. z dnia [...] w którym odniesiono się do wniosku mieszkaniowego skarżącego dotyczącego uregulowania stanu prawnego lokalu przy ul. B. T. P. [...], po zmarłym w dniu [...] najemcy. Poinformowano w nim skarżącego, że w świetle art. 691 Kodeksu cywilnego nie jest osobą uprawnioną do wstąpienia w stosunek najmu tego lokalu. Poinformowano także, że brak jest podstaw do pozytywnego rozstrzygnięcia powyższej sprawy w oparciu o Uchwałę Rady Miejskiej W. z dnia [...] w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy W. Wskazano w nim, że powyższa dopowiedź jest cywilnoprawnym oświadczeniem woli wynajmującego stanowiącym odpowiedź na cywilnoprawne żądanie potwierdzenia praw do lokalu. Kwestionowanie tych rozstrzygnięć i dochodzenie roszczeń z tym związanych może nastąpić na drodze powództwa cywilnego. Pismem z dnia [..;.] " Zawiadomienie o wszczęciu postępowania" poinformowano o wszczęciu przez organ pierwszej instancji w dnia [...] postępowania w sprawie wymeldowania skarżącego z miejsca pobytu stałego w lokalu przy ul. B.T. P. [...] we W. O czym skarżący został powiadomiony, czego dowodem jest jego pismo z dnia [...] zatytułowane zażalenie na wszczęcie postępowania, w którym m.in. stwierdza, że jest pod tym adresem zameldowany i nadal chce tam przebywać. Skarżący został wezwany do złożenia wyjaśnień w sprawie wymeldowania, pismo z dnia [...] (zwrotne potwierdzenie odbioru w aktach), nie stawił się jednak. Pismem z dani [...] organ prowadzący postępowanie wyjaśniające zwrócił się do Komisariatu Policji W. O. o przeprowadzenie kontroli meldunkowy w powyższym lokalu, rozpytanie sąsiadów i ustalenie czy skarżący mieszka w przedmiotowym lokalu. W odpowiedzi, w pismem z dnia [...] (nr [...]) stwierdzono, że skarżący w lokalu przy ul. B. T. P. [...] nie mieszka od roku, co ustalono w oparciu o rozmowę z sąsiadami. W toku postępowania wyjaśniającego uzyskano w dniu [...] pismo od Zarządu Zasobu Komunalnego Biuro Obsługi Klienta Nr [...] we W. przy ul. O. [...], (nr [...]), w którym poinformowano, że skarżący od kilku lat nie zamieszkuje w przedmiotowym lokalu. Lokal jest otwarty, zdewastowany, bez prądu i gazu. Został zabezpieczony i zamknięty przez tutejsze Biuro. Pismem z dnia [...] (odebranym [...].), poinformowano skarżącego o zakończeniu postępowania w sprawie wymeldowania i możliwości zapoznania się z zebranym materiałem i wypowiedzenia się co do jego treści. Skarżący nie stawił się osobiście przed organem I instancji w celu złożenia stosownych wyjaśnień oraz nie skorzystał z możliwości zapoznania się z aktami sprawy po zakończeniu postępowania w przedmiotowej sprawie. Uznając za wystarczający zgromadzony dotychczas materiał dowodowy w niniejszej sprawie, decyzją z dnia [...]([...]), Prezydent W. orzekł o wymeldowaniu skarżącego z pobytu stałego w lokalu przy ul. B. T. P. [...] we W. Zdaniem organu postępowanie wyjaśniające wykazało, że skarżący nie zamieszkuje w przedmiotowym lokalu od kilku lat. Wystąpiła więc przesłanka o której mowa w art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. 2006 r. Nr 139, poz. 993 ze zm.). Od powyższej decyzji skarżący wniósł odwołanie. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. W szczególności zakwestionował dobrowolny charakter opuszczenia spornego lokalu. Pomimo starań o wyremontowanie lokalu i spłatę jego zadłużenia, wobec braku korzystnego stanowiska administracji odnośnie otrzymania stosowanego prawa najmu po śmierci najemcy do powyższego lokalu, był zmuszony opuścić ten lokal. Ponadto odcięcie prądu i gazu uniemożliwiło w praktyce zamieszkiwanie w nim. W tej sytuacji, zdaniem skarżącego nie można mówić o dobrowolności opuszczenia lokalu. Odwołujący podniósł także naruszenia art. 80 kpa, poprzez uznanie opuszczenia lokalu za udowodnione, podczas gdy całokształt zebranego materiału nie pozwala na takie ustalenie. Ponadto naruszenie art. 79 § 2 kpa, poprzez brak zawiadomienia strony o przeprowadzenie dowodu przez Komisariat Policji W. O. oraz Zarząd Zasobu Komunalnego Biuro Obsługi Klienta nr [...]. Rozpatrując odwołanie, decyzją z dnia [...] ( [...]), Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ powołał się na art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, zgodnie z którym organ gminy wydaje na wniosek strony lub z urzędu decyzję w sprawie wymeldowania osoby, która opuściła miejsce pobytu stałego lub czasowego trwającego ponad 3 miesiące i nie dopełniła obowiązku wymeldowania się. Zdaniem organu odwoławczego, bezspornym w niniejszej sprawie jest fakt nie zamieszkiwania skarżącego w miejscu stałego zameldowania. Odnosząc się do zarzutu utrudniania zamieszkiwania w spornym lokalu, organ wskazał, że sądy administracyjne konsekwentnie utrzymują pogląd, iż dla wykazania niedobrowolnego charakteru opuszczenia miejsca pobytu wymagane jest podjęcie przewidzianych prawem środków, skutkujących uzyskaniem rozstrzygnięcia organu państwa m.in. wyroku przywracającego posiadanie lokalu lub orzeczenia potwierdzającego fakt zmuszania do jego opuszczenia. Zdaniem organu odwoławczego nadużyciem jest zastosowanie przez odwołującego stwierdzenia, że został zmuszony do opuszczenia spornego lokalu w wyniku działań właściciela tj. Gminy W. (zgodnie z obowiązującym prawem), który odmówił mu wstąpienia w stosunek najmu, jako osobie nielegitymującej się uprawnieniami do mieszkania przy ul. B. T. P. [...] we W. Wojewoda podniósł także, że skarżącemu przysługują uprawnienia do zajmowania lokalu spółdzielczego przy ul. B. [...] we W. Organ odwoławczy wskazał również, że zarzut naruszenia przepisów postępowania administracyjnego jest nie trafny. Organ pierwszej instancji - zgodnie z art. 10 kpa - zapewnił stronie możliwość wzięcia czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwił jej wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów. Skarżący z tego przysługującego mu prawa nie skorzystał. Strona miała więc możność wypowiedzenia się co do zebranych dowodów. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł skargę do Sądu, występując o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Zaskarżanej decyzji zarzucono: naruszenie przepisu art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, poprzez nieuzasadnione uznanie, że skarżący dobrowolnie opuścił lokal przy ul. B. T. P. [...] we W., podczas gdy brak nieprzerwanego przebywania w tymże lokalu spowodowany był jedynie przez wcześniejszą odmowę przyznania prawa do lokalu oraz zawarcia stosownej umowy najmu, a w efekcie niemożnością przeprowadzenia koniecznego i planowanego remontu, bez którego zamieszkanie tam było w rzeczywistości niemożliwe. Takie zachowanie skarżącego w żadnym wypadku nie może zostać uznane za dobrowolne opuszczenie przedmiotowego lokalu. Skarżący zamieszkiwał w przedmiotowym lokalu przez wiele lat, jeszcze wspólnie z poprzednim najemcą i po jego śmierci; 2. naruszenie przepisu art. 79 § 1 i 2 kpa, poprzez brak zawiadomienia strony o terminie i miejscu przeprowadzenia dowodów w przedmiotowej sprawie, skutkujących pozbawieniem strony prawa do obrony swoich praw przez wzięcie udziału w ich przeprowadzaniu. Dowodu sporządzonego na zlecenie organu pierwszej instancji przez KP W. O. oraz Zarząd Zasobu Komunalnego Biuro Obsługi Klienta nr [...] . 3. naruszenie przepisu art. 75 § 1 kpa, poprzez nieuzasadnione zastąpienie niezbędnych dowodów z przesłuchania świadków - sąsiadów skarżącego zamieszkałych we W. przy ul. B. T. P., rozpytaniem tych osób dokonanym przez KP W. O. oraz ZZK BOK nr [...] we W. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a."), w tym także na decyzje wydawane przez organy meldunkowe. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a"), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. "b"), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. "c"). W ocenie Sądu wydana w sprawie przez organ odwoławczy decyzja nie uchybia obecnie obowiązującemu prawu w stopniu uzasadniającym jej wyeliminowanie z obrotu. Na wstępie zwrócenia uwagi wymaga, iż kluczowe znaczenie dla postępowania ma należyte ustalenie stanu faktycznego. Tylko bowiem w takim przypadku możliwe jest ustalenie zakresu praw i obowiązków strony takiego postępowania. Istotne jest przy tym, aby konieczne w sprawie ustalenia dotyczyły faktów prawotwórczych, mających wpływ na załatwienie sprawy. Chodzi zatem o ustalenia dotyczące stanu faktycznego wyrażonego w normie prawnej. Podstawę merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy stanowił art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 993 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Zgodnie z jego postanowieniami, organ gminy wydaje na wniosek strony lub z urzędu decyzję w sprawie wymeldowania osoby, która opuściła dotychczasowe miejsce pobytu stałego lub czasowego trwającego ponad 3 miesiące i nie dopełniła obowiązku wymeldowania się. Dlatego źródłem powinności organu administracji dokonania czynności wymeldowania jest sam fakt opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu przez osobę podlegającą wymeldowaniu, niezależnie od tego, czy utraciła uprawnienie do przebywania w tym miejscu, czy też nie (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 października 2004 r., V. SA 3089/03, LEX 160723; wyrok NSA z dnia 6 lutego 2003 r., V SA 1398/02, LEX nr 159189). W tym stanie rzeczy, w sprawie, jako wymaganą prawem przesłankę wymeldowania skarżącego wskazać należało ustanie jego pobytu w spornym lokalu. Nie ma znaczenia w sprawie podnoszona przez skarżącego okoliczności w zakresie podejmowania działań faktycznych i prawnych w celu uzyskania tytułu prawnego do powyższego lokalu i braku przyznania skrzącemu takiego uprawnienia. Wymeldowanie jest wyłącznie aktem rejestracji danych dotyczących ustania pobytu określonej osoby w dotychczasowym miejscu stałego zameldowania (jego opuszczenia). Istotny dla sprawy wymeldowania jest więc fakt opuszczenia miejsca stałego zameldowania. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wyjaśniał, że przesłanka opuszczenia dotychczasowego miejsca stałego pobytu, w rozumieniu art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, jest spełniona, jeżeli opuszczenie to miało charakter trwały i jest dobrowolne (zob. wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2001 r., V SA 3169/00, LEX nr 50123). Rozważając kwestię opuszczenia przez skarżącego lokalu zważyć trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśniał, iż za równoznaczną z opuszczeniem lokalu w rozumieniu art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych należy uznać nie tylko dobrowolną zmianę miejsca pobytu, ale także sytuację, w której osoba dotychczas zameldowana została usunięta z lokalu, do niego nie dopuszczona, a nie skorzystała we właściwym czasie z przysługujących jej środków prawnych umożliwiających powrót do lokalu (wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2000 r., V SA 1424/99, LEX nr 79243; wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2001 r., V SA 3078/00, LEX nr 78937; wyrok NSA z dnia 17 marca 2003 r. V SA 2323/02, LEX nr 159183; wyrok NSA z dnia 25 października 2005 r., OSK 127/05, LEX nr 201437). Mając na uwadze powołane orzecznictwo stwierdzić należy, że zadaniem organu drugiej instancji było ustalenie w toku postępowania administracyjnego, czy skarżący opuścił sporny lokal i czy nastąpiło to w sposób dobrowolny i trwały w rozumieniu przedstawionym powyżej. Istotny dla sprawy wymeldowania skarżącego jest więc fakt opuszczenia miejsca stałego pobytu. Organy administracyjne trafnie przyjęły, że skarżący nie zamieszkuje w lokalu dotychczasowego miejsca stałego zameldowania od kilku lat. Potwierdza to informacja Komisariatu Policji W. O. z dnia [...]. jaki i Zarządu Zasobu Komunalnego Biuro Obsługi Klienta Nr [...] we W. przy ul. O. [...] z dnia [...]., gdzie dodatkowo wskazano, że lokal jest zdewastowany, bez prądu i gazu. Podkreślić należy, że skarżący zarówno w odwołaniu jak i w skardze nie kwestionuje tych faktów. Wskazuje, że odmowa przyznania mu praw do tego lokalu przez Gminę W. spowodowała brak możliwości przeprowadzenia koniecznego remontu, bez którego zamieszkiwanie w lokalu stało się w rzeczywistości niemożliwe. Skarżący potwierdza więc, że nie mieszka w przedmiotowym lokalu, że zamieszkiwanie w nim nie jest możliwe. Podnosi jedynie, że to opuszczenie przedmiotowego lokalu nie miało charakteru dobrowolnego. Jak już wskazano, za równoznaczną z opuszczeniem lokalu w rozumieniu art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych należy uznać nie tylko dobrowolną zmianę miejsca pobytu, ale także sytuację, w której osoba dotychczas zameldowana została zmuszona do opuszczenia z lokalu, do niego nie dopuszczona, a nie skorzystała we właściwym czasie z przysługujących jej środków prawnych umożliwiających powrót do lokalu. Z brakiem dobrowolności opuszczenia lokalu mamy więc do czynienia wówczas, gdy w wyniku działań osób trzecich dana osoba nie przebywa w lokalu, w którym jest zameldowana. Niemniej w rozpatrywanej sprawie nie mamy do czynienia z taką sytuacją. Wskazać należy, że w piśmie Dyrektora Wydziału Lokali Mieszkalnych i Użytkowych Urzędu Miejskiego W. z dnia [...]. w którym odniesiono się negatywnie do wniosku mieszkaniowego skarżącego o uregulowanie stanu prawnego lokalu przy ul. B. T. P. [...], poinformowano skarżącego, że kwestionowanie tego stanowiska i dochodzenie roszczeń z tym związanych może nastąpić na drodze powództwa cywilnego. Jak wynika z akt sprawy, skarżący nie skorzystał z tych przysługujących mu środków prawnych umożliwiających pobyt w przedmiotowym mieszkaniu. Niezależnie od powyższego - za brak dobrowolności opuszczenia mieszkania - nie można uznać okoliczności podnoszonej przez skarżącego, iż nie zamieszkiwanie w przedmiotowym lokalu spowodowane było odmową przyznania stronie praw do tego lokalu oraz zawarcia stosownej umowy najmu, a w konsekwencji brakiem możliwości przeprowadzenia koniecznego remontu, bez którego zamieszkiwanie było w rzeczywistości niemożliwe. Fakt opuszczenia lokalu, na skutek odmowy przez właściciela - Gminę W. - wstąpienia w stosunek najmu przedmiotowego lokalu lub jego wynajmu na zasadach udostępniania lokali komunalnych, nie może być zaliczony do działań pozbawiających cech dobrowolności opuszczenie lokalu, zwłaszcza w sytuacji gdy skarżący nie skorzystał w tym zakresie z przysługujących mu środków prawnych. Sąd orzekający w sprawie podziela stanowisko, że w sytuacji, gdy opuszczenie lokalu mogło nastąpić na skutek przeszkód stawianych przez jego właściciela, to o opuszczeniu lokalu można mówić wówczas, gdy dana osoba nie skorzystała z przysługujących jej środków prawnych umożliwiających powrót do lokalu (por. wyrok NSA w Warszawie z 13 września 2006 r., II OSK 1069/05, LEX nr 360269; wyrok NSA w Warszawie z 27 marca 2007 r., II OSK 521/06, LEX nr 338851). W tym stanie, zdaniem składu orzekającego, organy administracyjne prawidłowo oceniły, że opuszczenie lokalu przez skarżącego spełniało przesłankę z art. 15 ust. 2 wskazanej wyżej ustawy. Odnośnie naruszenia przepisów proceduralnych, poprzez nie zawiadomienie skarżącego o terminie przeprowadzenia dowodów co do zamieszkiwania w przedmiotowym lokalu, w postaci pisma Komisariatu Policji W. O. i Zarządu Zasobu Ko-munalnego Biuro Obsługi Klienta nr [...]. Należy podkreślić, że wskazany w tym zakresie przez skarżącego art. 79 § 1 i 2 kpa dotyczy powiadamiania strony o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu przez organ prowadzący postępowanie administracyjne ze świadków, biegłego lub oględzin. W sprawie taka sytuacja nie występowała, organ nie przeprowadzał tego rodzaju dowodu, zwrócił się jedynie do kompetentnych służb o informację, stosownie do posiadanych możliwości, na okoliczność zamieszkiwania w przedmiotowym lokalu. Ponadto skarżący został powiadomiony o uzyskaniu tego materiału dowodowego i możliwości wypowiedzi się co do jego treści przy okazji powiadomienia o zakończeniu postępowania. Nie skorzystał z tej możliwości, nie można więc mówić, jak chce skarżący, o naruszeniu art. 79 §1 i 2 kpa. Nie można mówić także w sprawie o naruszeniu art. 75 § 1 kpa poprzez, zdaniem skarżącego, nieuzasadnione zastąpienie niezbędnych dowodów z przesłuchania świadków - sąsiadów skarżącego zamieszkałych we W. przy ul. B. T. P., rozpytaniem tych osób dokonanym przez KP W. O. oraz ZZK BOK nr [...] we W. Organy administracyjne przeprowadziły postępowanie w zakresie niezbędnym do ustalenia stanu faktycznego sprawy. Istotny dla sprawy wymeldowania skarżącego jest więc fakt opuszczenia miejsca stałego pobytu. Poczynione w sprawie w tym zakresie ustalenia wskazały w sposób nie budzący wątpliwości, że skarżący nie zamieszkuje w przedmiotowym lokalu, czego sam skarżący nie kwestionuje, stwierdzając w swoich pismach jednoznacznie, że opuścił ten lokal i, że nie nadaje się do zamieszkiwania ze względu na stan techniczny. Skarżący nie został pozbawiony także czynnego udziału w postępowaniu. Został powiadomiony o wszczęciu postępowania w sprawie wymeldowania z miejsca pobytu stałego oraz o możliwości składnia wyjaśnień. Powiadomiony został także o zakończeniu postępowania przed wydaniem przez organ pierwszej instancji decyzji i o możliwości zapoznania się z zebraniem materiałem dowodowym. W tym stanie rzeczy, decyzja Wojewody [...] utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta W. orzekającą o wymeldowaniu skarżącego, w oparciu o przesłankę opuszczenia miejsca pobytu stałego bez wymeldowania się, odpowiada prawu. Mając na względzie powyższe, skarga jako bezzasadna podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.