III SA/Wr 210/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Moskała Sędziowie Sędzia WSA Anetta Chołuj (sprawozdawca) Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak Protokolant st. inspektor sądowy Ewa Bogulak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 3 lipca 2018 r. sprawy ze skargi W.F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia uprawnienia do kierowania pojazdami silnikowymi kategorii B oddala skargę w całości. Przystępując do rozstrzygania, Sąd przyjął stan faktyczny i prawny sprawy j/n. Skarżoną decyzją, po rozpatrzeniu odwołania W. F. (dalej: skarżący, strona), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej: SKO, Kolegium) utrzymało w mocy decyzję Starosty D. (dalej: Starosta) z [...] stycznia 2018 r. cofającą skarżącemu uprawnienia do kierowania pojazdami silnikowymi kategorii B. Z akt sprawy wynika, że – [...] grudnia 2017 r. - Starosta zawiadomił skarżącego o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie cofnięcia mu uprawnień do kierowania pojazdami mechanicznymi. Następnie - w/w decyzją - cofnął skarżącemu uprawnienia do kierowania pojazdami kategorii B. Jako podstawę prawną decyzji powołał m.in. art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r., poz. 978 ze zm. - dalej: u.k.p.) z powodu orzeczenia przez uprawnionego lekarza o przeciwskazaniach do kierowania pojazdami. Starosta uzasadniał, że w dniu [...] czerwca 2016 r. decyzją skierowano skarżącego na badania lekarskie przeprowadzane w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. Decyzja ta została wydana w związku z otrzymaną w dniu [...] sierpnia 2016 r. informacją z Samodzielnego Publicznego Zespołu Opieki Zdrowotnej w S. – Oddział [...] o zastrzeżeniach co do predyspozycji zdrowotnych skarżącego do kierowania pojazdami. W dniu [...] grudnia 2017 r. do Starosty wpłynęło z Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. ostateczne orzeczenie lekarskie z dnia [...] października 2017 r. stwierdzające wobec skarżącego istnienie przeciwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. W odwołaniu od decyzji, skarżący zakwestionował jej zasadność, wskazując, że kłopoty zdrowotne dotknęły go w 2016 r. i miały charakter incydentalny i w późniejszym czasie nie wpłynęły na zdolność do kierowania pojazdami. Brak prawa jazdy uniemożliwia mu wykonywanie działalności polegającej na przewozie [...] i pozbawia możliwości zarobkowych. Po rozpatrzeniu sprawy w trybie odwoławczym, SKO decyzję Starosty utrzymało w mocy. Uzasadniało, że - zgodnie z art. 103 ust. 1 pkt 1 lit a) u.k.p. – starosta wydaje decyzję o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami w przypadku stwierdzenia na podstawie orzeczenia lekarskiego istnienia przeciwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem. Zauważyło, że - jak wynika z akt sprawy – okoliczność wydania w trybie odwoławczym orzeczenia stwierdzającego w skarżącego występowanie przeciwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami z dnia [...] października 2017 r. przez lekarza Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. nie budzi zastrzeżeń. Dodało, że wydawana w tej sprawie decyzja ma charakter związany, co polega na tym, że w razie zaistnienia opisanej w dyspozycji tego przepisu sytuacji organ administracji publicznej zobowiązany jest wydać decyzję o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami. Skarżący poddał się badaniu lekarskiemu i dwa ośrodki Medycyny Pracy w J. i S. wydały orzeczenia lekarskie stwierdzające przeciwskazania do kierowania pojazdami. Kolegium odnosząc się do zarzutów odwołania zaznaczyło, że tylko lekarz wojewódzkiego ośrodka medycyny pracy może stwierdzić brak przeciwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. W skardze, skarżący nie zgodził się z decyzją, z uwagi na brak podstaw do cofnięcia mu prawa jazdy. Zarzucił Kolegium naruszenie przepisów procesowych: art. 7 kpa dotyczącego naruszenia zasady prawdy obiektywnej przez to, że organy nie podjęły żadnych czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i nie prowadziły postepowania, aby pogłębić zaufanie obywateli do państwa oraz naruszenia art. 80 K.p. skutkujące błędnym ustaleniem stanu faktycznego. Ponadto ponownie jak w odwołaniu podnosi, że miał kłopoty zdrowotne w 2016 r. jednak obecnie czuje się w pełni zdolny do prowadzenia pojazdów a uprawnienie do kierowania pojazdami jest mu niezbędne w codziennej pracy, która polega na przewozie [...]. Jednocześnie wniósł o dopuszczenie przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego lekarza celem zbadania skarżącego. W odpowiedzi na skargę, SKO wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje; Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie - jak w niniejszym wypadku - w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm., zwanej dalej - w skrócie - "p.p.s.a."), w tym również na decyzje samorządowych kolegiów odwoławczych. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego skontrolowanej decyzji, ale tylko w razie stwierdzenia co najmniej jednego z naruszeń prawa wymienionych w art. 145 § 1 p.p.s.a. Jeśli jednak do wskazanych tam naruszeń nie doszło, sąd administracyjny zobligowany jest do oddalenia skargi, wedle dyspozycji art. 151 p.p.s.a. Po dokonaniu kontroli zaskarżonej decyzji, mając na uwadze stan faktyczny i prawny sprawy, sformułowane w skardze zarzuty i wspierające je argumenty, Sąd stwierdza, że brak jest podstaw do zakwestionowania stanowiska organu wyrażonego w tej decyzji. Decyzja ta znajduje bowiem podstawy w prawie materialnym, jej wydanie zaś poprzedziło postępowanie, w którym nie uchybiono regułom procesowym. Sąd uznał, że w sprawie zasadnie cofnięto skarżącemu uprawnienia do kierowania pojazdami wg kategorii B. Materialno-prawną podstawę skarżonej decyzji stanowił art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (jednolity tekst: Dz. U. z 2017 r., poz. 978, dalej jako: "u.k.p."), zgodnie z którym starosta wydaje decyzję administracyjną o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami w przypadku stwierdzenia na podstawie orzeczenia lekarskiego istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem. Dosłowne brzmienie cytowanego przepisu nie pozostawia żadnych wątpliwości co do charakteru decyzji wydawanej na jego podstawie. Jest to mianowicie rozstrzygnięcie o charakterze związanym. Oznacza to, że starosta, dysponujący orzeczeniem o istnieniu u danej osoby przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem, nie ma żadnego luzu decyzyjnego (nie dysponuje w żadnym zakresie uznaniem administracyjnym); jest wprost zobligowany do wydania decyzji cofającej posiadane przez tą osobę uprawnienie do kierowania pojazdem. Ratio legis takiego rozwiązania jest oczywiste; chodzi o wyeliminowanie zagrożenia w ruchu drogowym, jakie potencjalnie choćby tylko stwarza kierowca, u którego stwierdzono istnienie przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem. Dobrem chronionym jest w tym przypadku bezpieczeństwo samego kierowcy wobec którego stwierdzono takie przeciwskazania jak i innych uczestników ruchu drogowego. Zgodnie z art. 75 ust. 1 pkt 5 u.k.p. badaniu lekarskiemu przeprowadzanemu w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami podlega osoba posiadająca prawo jazdy, jeżeli istnieją uzasadnione i poważne zastrzeżenia co do stanu jej zdrowia. Zgodnie natomiast z art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b Starosta wydaje decyzję administracyjną o skierowaniu kierowcy na badanie lekarskie, jeżeli istnieją uzasadnione zastrzeżenia co do stanu zdrowia. Tryb postępowania w sprawie wydania orzeczenia lekarskiego stwierdzającego istnienie lub brak przeciwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami zostało uregulowane w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z 17 lipca 2014 r. w sprawie badań lekarskich osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami i kierowców (Dz. U. z 2017 r. poz. 250), dalej jako "rozporządzenie". W przypadku skierowania kierowcy na badania na podstawie art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. a w związku z art. 75 ust. 1 pkt 5 ustawy o kierujących pojazdami, takie badania są przeprowadzone we właściwym terytorialnie wojewódzkim ośrodku medycyny pracy (§ 10 ust. 1 rozporządzenia), zaś organem odwoławczym od orzeczenia wydanego w takim ośrodku jest jeden z podmiotów enumeratywnie wymienionych w § 11 ust. 2 lit. c rozporządzenia - Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. Postępowanie, którego celem jest ocena stanu zdrowia kierowcy, jest prowadzone przez uprawnionych lekarzy posiadających szczególne uprawnienia i kwalifikacje w tym zakresie. Na podstawie art. 79 ust. 7 u.k.p., orzeczenie lekarskie uprawnionego lekarza podmiotu odwoławczego jest ostateczne. Przedstawiona powyżej procedura jest określona w sposób precyzyjny przez wskazane przepisy, zaś ostateczność orzeczenia uprawnionego lekarza podmiotu odwoławczego świadczy o tym, że nie są dopuszczalne żadne środki odwoławcze od tego orzeczenia w normalnym toku postępowania. Orzeczenie lekarskie wydawane w tym szczególnym trybie stanowi dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 § 2 k.p.a. Oznacza to, że orzeczenie stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone i korzysta z domniemania prawdziwości oraz domniemania zgodności z prawdą tego, co zostało w nim urzędowo zaświadczone. Orzeczenie lekarskie nie podlega weryfikacji przez organy administracji publicznej w prowadzonych przez nie postępowaniach o wydanie lub cofnięcie uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi. Organy są związane takim orzeczeniem i nie mają jakichkolwiek podstaw formalnoprawnych do kwestionowania okoliczności objętych treścią takiego orzeczenia (tak też Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia (...) r. sygn. akt I OSK 1859/10; Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia (...) r. sygn. akt I OSK 251/06; Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia (...) r. sygn. akt I OSK 532/10). Jak wynika z akt sprawy w sprawie zostało wydane w dniu [...] marca 2017 r. w D. Wojewódzkim Ośrodku Medycyny Pracy w J. orzeczenie nr [...] w którym stwierdzono istnienie u skarżącego przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami, do których wymagane jest prawo jazdy kategorii AM, A1, A2, A, B1, B, B+E, T. Stosownie do art. 79 ust. 4 u.k.p., skarżący wystąpił z wnioskiem o przeprowadzenie ponownego badania lekarskiego w jednostce określonej w przepisach wydanych na podstawie na podstawie art. 81 u.k.p. W wyniku ponownego badania lekarskiego, przeprowadzonego w trybie odwoławczym, w dniu [...] października 2017 r. w Instytucie Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. wydano orzeczenie lekarskie nr [...] w którym również stwierdzono u skarżącego istnienie przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami silnikowymi do których wymagane jest posiadanie prawa jazdy kategorii AM, A1, A2, A, B1, B, B+E, T. Orzeczenie lekarskie wydane po przeprowadzeniu ponownego badania lekarskiego jest ostateczne (art. 79 ust. 4 ustawy). Orzeczenia te nie budzą wątpliwości i ani w tej sprawie organy administracji publicznej nie miały możliwości oceny treści merytorycznej tych orzeczeń, ani też Sąd oceniając jedynie legalność zaskarżonych decyzji nie dokonuje oceny prawidłowości orzeczeń lekarskich. Podnoszone przez skarżącego w odwołaniu i skardze argumenty dotyczące znacznej poprawy jego stanu zdrowia nie mogą zatem skutecznie podważyć wiarygodności orzeczenia lekarskiego. Należy wskazać, że z powoływanych wcześniej przepisów prawa w sposób niebudzący wątpliwości wynika, iż starosta nie prowadzi żadnych ustaleń co do stanu zdrowia kierowcy ale w tym zakresie obowiązany jest do uwzględnienia orzeczenia lekarskiego. Takich ustaleń nie może dokonywać również sąd administracyjny. Organy administracji nie mogą zajmować się oceną przesłanek na podstawie, których zostało wydane orzeczenie lekarskie, ale mają obowiązek uwzględnić jego treść. Dopóki bowiem orzeczenia lekarskie wydane wobec skarżącego w zakresie oceny przeciwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami będą ważne i nie zostaną wydane we właściwym trybie postępowania medycznego kolejne orzeczenia lekarskie stwierdzające brak takich przeciwskazań wobec skarżącego, dopóty orzeczenia te stanowią wystarczającą podstawę do wydania zaskarżonych w tej sprawie decyzji. Należy podkreślić, że treść obu orzeczeń jest zgodna, zarówno orzeczenie wydane w Wojewódzkim Ośrodku Medycyny Pracy w J., jak też orzeczenie lekarskie wydane w trybie odwoławczym w Instytucie Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S., potwierdzają istnienie przeciwwskazań zdrowotnych u skarżącego do kierowania pojazdami w posiadanych przez niego kategoriach prawa jazdy. Trzeba tu dodać, że przepisy prawa nie przewidują uzasadnienia orzeczenia lekarskiego, które jest wydawane według wzoru będącego załącznikiem do rozporządzenia. Ponadto, badania lekarskie na podstawie których wydano orzeczenia lekarskie, stanowiące podstawę materialnoprawną zaskarżonych decyzji, zostały wykonane w placówce medycznej, określonej w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 17 lipca 2014 r. w sprawie badań lekarskich osób ubiegających się o uprawienia do kierowania pojazdami i kierowców - § 10 ust. 1 i § 11 pkt 2 lit. a rozporządzenia. Tym samym orzeczenia lekarskiego z badania przeprowadzonego w jednostkach medycznych wskazanych w powyższym rozporządzeniu nie może zastąpić jakiekolwiek inne orzeczenie lekarskie. W tej sprawie, co już było przedmiotem oceny Sądu, organ administracji orzekający w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi nie miał żadnych podstaw prawnych do oceny dokumentacji medycznej oraz wyników badań, w oparciu o które wydano orzeczenie lekarskie. Powyższe czynności nie tylko przekraczałyby kompetencje organu, lecz wręcz byłoby to niemożliwe, gdyż organ nie posiada specjalistycznej wiedzy medycznej. Ponownie podkreślić należy, że decyzja w przedmiocie cofnięcia prawa jazdy należy do kręgu decyzji, których wydanie nakazuje konkretny przepis prawa i organ administracji nie może od tego obowiązku odstąpić w sytuacji gdy spełniona zostanie przesłanka faktyczna (stwierdzenie istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami) określona w tym przepisie prawa, tj. w art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a u.k.p. Przy czym, jeśli stan zdrowia skarżącego uległ poprawie i nie stanowi w chwili obecnej przeciwwskazań do kierowania przez niego pojazdami, to nic nie stoi na przeszkodzie, aby skarżący stosownie do obowiązujących przepisów i uregulowanego w nich trybu ubiegał się o przywrócenie cofniętych uprawnień. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że w tej sprawie organy administracji nie naruszyły przepisów postępowania ani też przepisów prawa materialnego i prawidłowo wydały zaskarżone decyzje. Organy miały obowiązek wydania decyzji o cofnięciu uprawnień do kierowania przez skarżącego pojazdami, skoro ostateczne orzeczenie lekarskie stwierdzało istnienie przeciwskazań dla skarżącego do kierowania pojazdami. Takim orzeczeniem organy były związane. Z tych względów - stosownie do dyspozycji art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) - należało orzec jak w sentencji wyroku.