III SA/Wr 290/21

Wrocław, 29 kwietnia 2022 r. POSTANOWIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie: Przewodniczący: sędzia WSA Anetta Makowska-Hrycyk po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Wydziale III wniosku S. spółki z o.o. z siedzibą w S. o dopuszczenie do udziału w charakterze uczestnika postępowania w sprawie ze skargi Wojewody D. na uchwałę Rady Miasta Z. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na sprzedaż udziałów Z. w Z. spółki z o.o. postanawia: na podstawie art. 33 § 2 p.p.s.a. odmówić dopuszczenia do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania S. spółki z o.o. z siedzibą w S. W sprawie Wojewoda D. (dalej: Wojewoda, organ) na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2020 r., poz. 713 ze zm.; dalej: u.s.g.) złożył skargę na uchwałę nr [...] Rady Miasta Z. (dalej: Rada Miasta) z dnia [...] r. w sprawie wyrażenia zgody na sprzedaż udziałów Z. w Z. spółki z o.o. (dalej: Z.). W skardze tej wniósł o stwierdzenie nieważności ww. uchwały zarzucając podjęcie jej z istotnym naruszeniem art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. g) u.s.g, tj. z pominięciem obowiązku wyrażenia opinii przez Radę Miasta. Zaskarżona uchwała, jak wynika z jej treści, została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. g) u.s.g., art. 12 ust. 2 i ust. 3 ustawy z 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz.U. z 2019 r., poz. 712 ze zm.; dalej: u.g.k.) w związku z art. 11 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 12 ust. 3 ustawy z 16 grudnia 2016 r. o zasadach zarządzania mieniem państwowym (Dz. U. z 2020 r., poz. 735 ze zm.; dalej: u.z.z.m.p.) w związku z § 1 pkt 2 uchwały nr [...] Rady Miasta Z. z dnia [...] r. Uchwałą tą Rada Miasta wyraziła zgodę na sprzedaż 75% udziałów Z. na rzecz S. spółki z o.o. z siedzibą w S. (dalej: wnioskodawca) za kwotę 16 150 000 zł, co stanowi 10 528 udziałów przy cenie 1 534 zł za jeden udział. Wykonanie uchwały powierzyła Burmistrzowi Miasta. Uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia. Pismem z 19 kwietnia 2022 r. (wpływ do Sądu w dniu 21 kwietnia 2022 r.) wnioskodawca działając na podstawie art. 33 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329; dalej: p.p.s.a.) wniósł o dopuszczenie do udziału w sprawie w charakterze uczestnika. Argumentował, że wynik postępowania ze skargi Wojewody dotyczy jej interesu prawnego ze względu na przedmiot zaskarżonej uchwały, tj. zgoda na sprzedaż udziałów Z. na rzecz wnioskodawcy, oraz ze względu na jej wykonanie w całości przed wniesieniem skargi, tj. zawarcie w dniu [...] r. umowy sprzedaży udziałów. W oczywistym interesie wnioskodawcy pozostaje rozstrzygnięcie w sprawie, gdyż zaskarżona uchwała jest jedną z podstaw prawnych nabycia ww. udziałów, a jej udział w postępowaniu jako uczestnika zapewni ochronę interesu prawnego (i faktycznego) spółki oraz ochronę zasady pewności obrotu. W przypadku bowiem oddalenia skargi prawa wnioskodawcy będą należycie zabezpieczone, a w przypadku jej uwzględnienia – mogą zostać poważnie naruszone. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Zagadnienie dopuszczenia uczestnika do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym uregulowane zostało w art. 33 p.p.s.a. W świetle tego przepisu w postępowaniu przed sądem administracyjnym oprócz stron - tj. skarżącego i organu, którego działanie lub bezczynność zaskarżono - mogą brać udział uczestnicy na prawach strony, o których mowa w § 1 i § 1a, oraz pozostali uczestnicy, których dotyczy § 2 tego przepisu. Zgodnie z art. 33 § 1 p.p.s.a. osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jest uczestnikiem tego postępowania na prawach strony. Jeżeli przepis szczególny przewiduje, że strony postępowania przed organem administracji publicznej są zawiadamiane o aktach lub innych czynnościach tego organu przez obwieszczenie lub w inny sposób publicznego ogłaszania, osoba, która brała udział w postępowaniu i nie wniosła skargi, a wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jest uczestnikiem tego postępowania na prawach strony, jeżeli przed rozpoczęciem rozprawy złoży wniosek o przystąpienie do postępowania (§ 1a). Jeżeli wynik postępowania sądowego nie dotyczy interesu prawnego osób, o których mowa w § 1 i 1a, a żądają one dopuszczenia do udziału w postępowaniu, sąd wydaje na posiedzeniu niejawnym postanowienie o odmowie dopuszczenia do udziału w sprawie. Na postanowienie przysługuje zażalenie (§ 1b). Udział w charakterze uczestnika może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego, a także organizacja społeczna, o której mowa w art. 25 (art. 33 § 2 p.p.s.a.). Co do zasady z powołanych przepisów wynika, że o prawie udziału w charakterze uczestnika w postępowaniu przed sądem administracyjnym decyduje istnienie "interesu prawnego". O tym zaś, czy podmiot żądający udziału w sprawie - jako uczestnik postępowania - ma interes prawny, decyduje norma prawa materialnego, na której oparto zaskarżony akt, a nie interes faktyczny (tak np. wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 1993 r., sygn. akt I SA 1719/92, OSP 1994, z. 10, poz. 199; postanowienia NSA z dnia: 25 września 2014 r., sygn. akt II OZ 819/14; 3 września 2014 r., sygn. akt II OZ 783/14 – oba dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA). Istoty "interesu prawnego" należy upatrywać w jego związku z konkretną normą prawa materialnego. Może to być norma należąca do każdej gałęzi prawa, na podstawie której określony podmiot, w określonym stanie faktycznym, może domagać się konkretyzacji jego uprawnień lub obowiązków, bądź żądać przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności w celu ochrony jego sfery praw i obowiązków przed naruszeniami dokonanymi tym aktem i doprowadzenia tego aktu do stanu zgodnego z prawem. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga więc ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego (wyrok NSA z 24 listopada 2004 r., sygn. akt OSK 919/04, CBOSA). Uczestnik zgłaszający się do udziału w sprawie ma obowiązek wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienia. Musi zatem wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia jego prawem chronionego interesu lub uprawnienia (por. wyrok NSA z 4 lutego 2005 r., OSK 1563/04, wyrok NSA z 22 lutego 2006 r., II OSK 1127/05, CBOSA). Interes ten powinien być bezpośredni, konkretny i realny. Związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną, a zaskarżoną uchwałą musi powodować następstwo w postaci wynikającego z przepisu prawa ograniczenia lub pozbawienia danego podmiotu konkretnych uprawnień lub nałożenia na niego obowiązków (por. wyrok NSA z 7 maja 2008 r., II OSK 84/08, CBOSA). W konsekwencji, musi to być interes znajdujący bezpośrednie i jasne odzwierciedlenie w przepisie prawa, przekładający się na stwierdzenie, że przez określoną regulację w uchwale nastąpi konkretne oddziaływanie na sytuację prawną uczestnika (nie faktyczną) poprzez uszczuplenie jego praw (pogorszenie jego sytuacji prawnej) lub wygenerowanie obowiązków (uciążliwości). Istnienie interesu prawnego stanowi najważniejszą przesłankę dopuszczającą do udziału w sprawie podmioty, o których mowa w art. 33 § 2 p.p.s.a. Należy odróżnić interes prawny od interesu faktycznego, który z kolei nie legitymizuje podmiotu do udziału w sprawie w charakterze uczestnika na podstawie art. 33 § 2 p.p.s.a. Interes faktyczny należy interpretować jako sytuację, w której dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, które mogą stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ. Taki kierunek wykładni art. 33 § 2 p.p.s.a. ma jednakże zastosowanie wyłącznie w przypadku, gdy podmiotowi w ogóle, co do zasady można przypisać istnienie interesu prawnego. Sprawa, w której udziału żąda wnioskodawca, dotyczy skargi organu nadzoru (Wojewody) wniesionej w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g. kwestionującej zgodność z prawem uchwały organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego (Rady Miasta). Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Natomiast na podstawie art. 93 ust. 1 u.s.g. po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Sąd podziela poglądy orzecznictwa, zgodnie z którymi stronami postępowania sądowego zainicjowanego skargą wojewody na uchwałę rady gminy jest wojewoda jako organ nadzoru oraz właściwy organ gminy. Istota postępowania sądowoadministracyjnego wszczętego ze skargi wojewody wniesionej na uchwałę organu gminy na podstawie art. 93 ust. 1 u.s.g. wyklucza udział innych uczestników postępowania na podstawie regulacji zawartej w p.p.s.a. Wniesienie skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego przez wojewodę stanowi realizację jednego z przysługujących mu uprawnień służących wykonywaniu nadzoru nad działalnością gminy na podstawie kryterium zgodności z prawem, a zatem legitymacja skargowa tego organu oparta jest na samodzielnej podstawie prawnej – art. 93 ust. 1 u.s.g., która nie może być jednocześnie podstawą do wniesienia skargi przez inny podmiot (postanowienie NSA z 29 stycznia 2014 r., II OZ 64/14, CBOSA). Skoro więc ustawodawca w art. 93 ust. 1 u.s.g. interes prawny w zaskarżeniu uchwały organu gminy przewidział wyłącznie dla organu nadzoru, to nie jest możliwe przypisywanie go również innym osobom. Postępowanie takie toczy się zatem wyłącznie z udziałem organu nadzoru oraz gminy, której wydanego aktu skarga dotyczy. Nie mogą brać w nim udziału inne podmioty nawet wtedy, gdy wynik tego postępowania dotyczy ich interesu prawnego. Wnioskodawca nie spełnia zatem warunku dopuszczenia do udziału w sprawie jako uczestnik, bowiem nie legitymuje się interesem prawnym wobec trybu zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Ponadto, jak Sąd już wyżej podkreślał, stosownie do art. 33 § 2 p.p.s.a., udział w charakterze uczestnika postępowania może zgłosić osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego. Dopuszczenie danego podmiotu w charakterze uczestnika postępowania do udziału w postępowaniu, może mieć miejsce wyłącznie w postępowaniu sądowym, które w wyniku złożenia skargi jest "następstwem" postępowania administracyjnego. Kwestia ta ma również znaczenie w niniejszej sprawie. Nieprzypadkowo bowiem ustawodawca posłużył się pojęciem "postępowanie administracyjne", które jest pojęciem prawnym i nawiązuje do regulacji zawartej w art. 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postepowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: k.p.a.) Jedynie postępowania enumeratywnie wymienione w tym przepisie stanowią "postępowania administracyjne" i do tego rozumienia odwołuje się przepis art. 33 § 2 p.p.s.a. statuujący przesłanki dopuszczenia do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Zgodnie z regułami wykładni należy przyjąć, że racjonalny ustawodawca posługuje się pojęciami prawnymi w sposób świadomy i konsekwentny, nadając im tożsame znaczenie w ramach danej gałęzi prawa. Zaskarżona w sprawie uchwała nie została podjęta po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 1 k.p.a., ale podjęto ją w procedurze uchwałodawczej przewidzianej w przepisach ustawy o samorządzie gminnym. Nie mamy tu więc do czynienia z załatwieniem indywidualnej sprawy administracyjnej po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w rozumieniu k.p.a. Procedura zbycia udziałów w spółce komunalnej jest całkowicie odrębnie uregulowana i nie prowadzi do załatwienia sprawy administracyjnej, podczas gdy takie właśnie postępowanie określa art. 1 pkt 1) k.p.a. Sąd w składzie orzekającym podziela pogląd (wyrażony w postanowieniu NSA z 9 maja 2017 r., sygn. akt II OZ 425/17, CBOSA), że termin "postępowanie administracyjne" niewątpliwie należy traktować szeroko, a stwierdzenie, że powinno ono dotyczyć wszelkich postępowań objętych sądową kontrolą jest oczywiście prawidłowe. Nie może to jednak oznaczać, że obejmie on postępowania, które w żaden sposób nie mają charakteru postępowania administracyjnego, które reguluje art. 1 k.p.a. Celem szerokiego rozumienia terminu "postępowanie administracyjne" jest uniknięcie bezzasadnego zawężenia udziału w postępowaniu uczestników postępowania, w takich postępowaniach jak np. postępowanie egzekucyjne, które pomimo swojej odrębności pozostaje postępowaniem, w którym załatwia się sprawę indywidualnego podmiotu. Jak już jednak wyżej wskazano, należy przyjąć założenie, że racjonalny ustawodawca konsekwentnie w systemie prawa używa pojęć prawnych, a użycie w art. 33 § 1 i 2 p.p.s.a. sformułowania "postępowanie administracyjne" zamiast "postępowanie objęte sądowa kontrolą" było zamierzone i uzasadnione. Zgodnie z dyrektywami interpretacyjnymi wykładni niezasadne jest przypisywanie pojęciom dostatecznie określonym, nowego, odmiennego znaczenia. Oznacza to, że art. 33 § 2 p.p.s.a. również z tego powodu nie daje podstaw do dopuszczenia wnioskodawcy jako uczestnika postępowania w tej sprawie, niezależnie od tego czy posiada on interes prawny. Ewentualne naruszenie interesu prawnego wnioskodawcy może natomiast stanowić podstawę złożenia przez niego odrębnej skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego na podstawie art. 101 § 1 u.s.g. Potwierdza to treść art. 101 u.s.g., zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Przepis ten jest lex specialis wobec art. 50 § 1 p.p.s.a. i stawia wyższe wymogi wnoszącemu skargę na uchwalę lub zarządzenie organów gminy. Legitymacja procesowa jest w takiej sytuacji uzależniona nie tylko od posiadania interesu prawnego, ale również jego naruszenia zaskarżonym aktem. Oznacza to, że dopuszczenie innego podmiotu do udziału w postępowaniu wszczętym skargą na uchwałę lub zarządzenie organu gminy na podstawie art. 33 § 2 p.p.s.a., stawiałoby ten podmiot w uprzywilejowanej pozycji. Uczestnik postępowania dysponuje uprawnieniami strony. Przyjęcie możliwości dopuszczenia uczestników postępowania w sprawach skarg na uchwały lub zarządzenia organów gminy oznaczałoby, że podmioty występujące z tego rodzaju wnioskiem nie byłyby zobowiązane do wykazania naruszenia interesu prawnego, a jedynie jego posiadania. Należy też ogólnie zauważyć, że żaden przepis prawa powszechnie obowiązującego, nie zobowiązuje organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego do wyrażenia zgody na sprzedaż udziałów na rzecz konkretnego podmiotu. Jest to suwerenna decyzja radnych. Nikomu nie służy roszczenie o wyrażenie zgody na zbycie udziałów, ani o odmowę jej udzielenia – a zatem podjęcie uchwały o żądanej treści. Z tych względów Sąd orzekł jak w sentencji postanowienia.