III SA/Wr 294/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska, , Sędziowie Sędzia WSA Sędzia WSA Marcin Miemiec, Jerzy Strzebinczyk (sprawozdawca), , Protokolant Monika Tarasiewicz, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 6 września 2011 r. sprawy ze skargi Gminy Miejskiej O. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody D. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej w O. w sprawie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym oddala skargę. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] r. (Nr [...]) Wojewoda D. stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w O. z dnia [...] r. (Nr [...]) w sprawie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym tejże Rady. Organ nadzoru dopatrzył się podjęcia wspomnianej uchwały z istotnym naruszeniem art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (jednolity tekst: Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), zwanej dalej "u.s.g." Zgodnie z przywołanym przepisem, rozwiązanie z radnym stosunku pracy wy-maga uprzedniej zgody rady gminy, której jest on członkiem. Rada odmówi wszak swojej zgody, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem mandatu przez radnego. Na kanwie przywołanego rozwiązania, organ nadzoru podkreślił następujące okoliczności. W § 1 uchwały wyrażono zgodę na rozwiązanie stosunku pracy z rad-nym Rady Miejskiej w O., A. K., zatrudnionym na stano-wisku Sekretarza Powiatu O. Uzasadnienie tego aktu ograniczono do po-wołania się na pismo Starosty O. z dnia [...] r. zawierające wnio-sek o podjęcie uchwały o takiej właśnie treści. W samym piśmie tego ostatniego or-ganu, jako przyczynę uzasadniającą decyzję pracodawcy wskazano naruszenie przez pracownika przepisu art. 100 § 1 Kodeksu pracy w związku z art. 5 ust. 5 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 223, poz. 1458 ze zm.), ustanawiającym zakaz apolityczności urzędniczej, adresowany do osób zajmujących stanowisko sekretarza. Radny, którego dotyczyło pismo Sta-rosty, brał udział w wyborach samorządowych w [...] r. jako kandydat z listy [...], a objęty przez siebie mandat wykonu-je jako członek [...]. W ocenie Starosty, radny realizuje w ten sposób politykę wybranej partii politycznej, utożsamia się z jej poglądami. W sytuacji, gdy o losach Powiatu O. decyduje koalicja [...],[...] oraz [...], nie jest możliwe, aby radny, z którym zamierzano rozwiązać stosunek pracy, wykonując obowiązki służbowe, zapomniał o poglądach politycznych [...] i wraz z koalicyjnym Zarządem Powiatu O. oraz Radą Powiatu realizował odmienną politykę. Zdaniem Starosty, w przedstawionych okolicznościach rozwiązanie stosunku pracy nie jest spowodowane wykonywaniem mandatu radne-go, lecz jedynie przynależnością do partii politycznej. Na kanwie przedstawionych okoliczności, Wojewoda wywodził w uzasadnieniu podjętego roztrzygnięcia organ nadzorczego, iż wbrew wymogom ustawy uchwała nie zawiera uzasadnienia stanowiska organu stanowiącego Miasta O. Nie wska-zano bowiem przesłanek, jakimi kierowała się Rada Miejska w O., wyrażając zgodę na rozwiązanie stosunku pracy z radnym. W uzasadnieniu do uchwały ograni-czono się jedynie do stwierdzenia faktu wpłynięcia wniosku Starosty O., ze wskazaniem art. 25 ust. 2 u.s.g. jako jego podstawy. Tymczasem, jak stwierdził organ nadzoru, konieczność sporządzenia uzasad-nienia, wykazującego w sposób wyczerpujący, jakie przesłanki legły u podstaw zaję-tego stanowiska i czy w konkretnej sprawie nie zachodziła podstawa do odmowy wy-rażenia takiej zgody, wynika z treści art. 25 ust. 2. To właśnie zamieszczone przez ustawodawcę w zdaniu drugim tego przepisu zastrzeżenie, że rada gminy jest zobli-gowana do odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeże-li podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu, zmusza organ gminy do ustosunkowania się do otrzymane-go wniosku, a wyrażenie stanowiska w tej sprawie musi znaleźć się w uzasadnieniu uchwały. Za niewystarczające należy uznać przeprowadzenie dyskusji nad projektem uchwały w trakcie sesji rady. Fakt wyrażenia określonego stanowiska przez radnych nie oznacza bowiem, że zostanie ono przyjęte jako stanowisko organu kolegialnego, jakim jest Rada. Projekt uchwały i głosowanie nad uchwałą w sprawie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym powinno zatem obejmować również konkretną treść uzasadnienia. Nie jest bowiem prawnie obojętne, jakie przesłanki stanowiły podstawę zajętego stanowiska. Ma to znaczenie nie tylko na etapie oceny legalności uchwały przez organ nadzoru, ale także (dla stron stosunku pracy) w ewentualnym sporze sądowym. Powołując sie na stosowne orzecznictwo sądowoadministracyjne (wyroki NSA: z dnia 27 sierpnia 2010 r., II OSK 1074/2010; z dnia 15 grudnia 2005 r., II OSK 1124/2005; z dnia 18 lutego 2009 r., II OSK 1747/2008), Wojewoda stwierdził też, iż brak uzasadnenia godzi w koncepcję demokratycznego państwa prawa i związania organów administracyjnych prawem. Organ nadzoru, dokonując analizy treści wniosku Starosty O., pod-kreślił, że w rzeczywistości przyczyną uzasadniającą decyzję pracodawcy są w tym przypadku zdarzenia związane z wykonywaniem mandatu radnego, a co za tym idzie, Rada Miejska zobowiązana była odmówić wyrażenia zgody. Zdaniem Wojewo-dy, zarzuty stawiane Sekretarzowi Powiatu opierają się jedynie na fakcie jego przy-należności do Klubu [...] w Radzie Miejskiej w O.. Okolicz-ność ta spowodowała utratę zaufania Starosty do pracownika i – w ocenie tego organu – uniemożliwiła realizowanie zadań organów powiatu. Tymczasem ochrona stosunku pracy, zapewniona przez ustawodawcę, służy też zapewnieniu niezależności radnych, tak, aby stworzyć im możliwość działania na rzecz społeczności lokalnej, bez ponoszenia negatywnych konsekwencji z tego tytułu. W ocenie Wojewody, przystąpienie do klubu radnych organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego stanowi uprawnienie radnego, wynikające z art. 23 ust. 2 u.s.g. Przystąpienie do takiego klubu jest zdarzeniem związanym z wykony-waniem mandatu radnego i służy skutecznej realizacji przez niego obowiązków. Organ nadzoru wywodził dalej, że fakt przynależności do określonego klubu nie jest również, wbrew twierdzeniom Starosty O., równoznaczny z wypeł-nieniem przesłanki z art. 5 ust. 5 ustawy o pracownikach samorządowych, czyli z przynależnością do partii politycznej. Niewątpliwie bowiem uzasadnione byłoby skie-rowanie wniosku o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, gdyby naruszył on, jako pracownik, nałożone ustawowo ograniczenia wobec osób pełnią-cych określone funkcje. Przepisy nakładające tego typu zakazy nie mogą być jednak interpretowane rozszerzająco. Ograniczają bowiem konstytucyjne prawa i wolności obywateli. Skoro zatem w ustawie o pracownikach samorządowych stwierdza się, że sekretarz nie ma prawa tworzenia partii politycznych ani przynależności do nich, to za niedopuszczalną należy uznać taką interpretację art. 5 ust. 5 tej ustawy, która rozszerza ten zakaz także na kandydowanie w wyborach samorządowych z list partii politycznej oraz przynależność do klubu tej partii w organie stanowiącym jednostki samorządu terytorialnego. Wyrażono przy tym zapatrywanie, że przedstawiona przez Wojewodę interpretacja art. 25 ust. 2 ustawy nie prowadzi do nadużycia prawa i jest zgodna z obowiązującymi przepisami, dotyczącymi ograniczeń w działalności osoby zajmującej stanowisko sekretarza. Nie godząc się z rozstrzygnięciem nadzorczym, Gmina O. wniosła skargę do Wojewodzkiego Sądu Administracyjnego, wnosząc o uchylenie tego aktu. Zaskar-żonemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie art. 25 ust. 2 u.s.g., polegające na błędnym uznaniu, że uchwała nie zawiera uzasadnienia stanowiska organu stano-wiącego, oraz uznanie, że rzeczywistą przyczyną wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy są zdarzenia związane z wykonywaniem mandatu radnego. W uzasadnieniu skargi, po krótkim przedstawieniu przebiegu postępowania w sprawie, strona skarżąca podniosła, że przepis art. 25 ust. 2 u.s.g. nie wskazuje żadnych reguł ani kryteriów, jakimi rada gminy miałaby się kierować podejmując stanowisko w sprawie rozwiązania stosunku pracy z radnym. Nie zobowiązuje również do uzasadnienia tego stanowiska. Tymczasem, nawet pomimo braku takiego obowiązku, zakwestionowana przez organ nadzoru uchwała, uzasadnienie takie zawiera. W ocenie strony, uzasadnienie do uchwały rady winno być sporządzone w sytuacji odwrotnej, a zatem w przypadku odmowy zgody rady miejskiej na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, co wynika wprost z art. 25 ust. 2 zdanie drugie u.s.g. Wówczas bowiem należałoby wskazać i uzasadnić zdarzenia związane z wykonywaniem mandatu. Strona skarżąca zakwestionowała także pogląd organu nadzoru, jakoby w rze-czywistości przyczyną decyzji pracodawcy były w niniejszej sprawie zdarzenia zwią-zane z wykonywaniem mandatu radnego. Wywodzono w związku z tym, że wniosek Starosty zarzucał utożsamianie się Sekretarza Powiatu z poglądami politycznymi określonej partii, co oznacza złamanie przez niego zakazu apolityczności urzędniczej przy wykonywaniu obowiązków służbowych. Faktycznym powodem rozwiązania sto-sunku pracy była więc utrata zaufania, wywołana utożsamianiem się i prezentowa-niem przez radnego poglądów opozycyjnej partii politycznej. Skoro zatem w Zarzą-dzie Powiatu zasiadają przedstawiciele ugrupowań koalicyjnych [...],[...] oraz [...], to pracodawca ma prawo w takiej sytuacji utracić zaufanie do pra-cownika pełniącego obowiązki sekretarza, który reprezentuje i realizuje odmienne poglądy polityczne. Jak podkreślono w skardze, Starosta O. wyraźnie wyjaśnił, iż rozwiązanie stosunku pracy nie jest uzasadnione wykonywaniem mandatu radnego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", sądy te sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone ustawą. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 7 tej samej ustawy, kontroli sądów administracyjnych podlegają – między innymi – akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego, a w tej grupie – także rozstrzygnięcia nadzorcze wojewodów, podejmowane na podstawie art. 91 u.s.g. Z kolei według art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), kontrola sądowoadministracyjna sprawowana jest pod względem badania zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Godzi się w związku z tym zauważyć, że ani prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (por. zwłaszcza art. 148 p.p.s.a.) ani też przywołany już art. 91 u.s.g. nie wprowadzają innych kryteriów oceny sądu administracyjnego, jak zgodność rozstrzygnięcia nadzorczego z przepisami prawa. Biorąc pod uwagę wymienione kryteria oceny, które sąd powinien brać pod uwagę, należy stwierdzić, że rozstrzygnięcie nadzorcze może być uznane za zgodne z prawem jeżeli nie koliduje z przepisami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej ani też z przepisami innych ustaw. Taka sytuacja ma właśnie miejsce w rozpoznawanej sprawie. Podstawy podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały organu gminy reguluje – na co zwrócono już uwagę – art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g. W myśl pierwszego z wymienionych przepisów, uchwała lub zarządzenie gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Zgodnie natomiast z art. 91 ust. 4 tej samej ustawy, w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż akty te wydano z naruszeniem prawa. Cytowane przepisy wyróżniają zatem dwie kategorie wad uchwał (zarządzeń) organów gminy: istotne naruszenie prawa i nieistotne naruszenie prawa. Podstawą rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały organu gminy może być przy tym wyłącznie istotne naruszenie prawa. Zgodnie z niekwestionowa-nym stanowiskiem doktryny oraz orzecznictwem sądów administracyjnych, do istotnego naruszenia prawa należy zaliczyć naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę przepisów o właściwości, podjęcie uchwały bez podstawy prawnej, ale także wadliwe zastosowanie normy prawnej, na podstawie której uchwała (zarządzenie) została podjęta. W rozpoznawanym przypadku, ocenie Sądu podlegała legalność rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody D., stwierdzającego nieważność uchwały Rady Miejskiej w O. z dnia [...] r. w sprawie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym tej Rady, z powodu naruszenia – w ocenie organu nadzoru – art. 25 ust. 2 u.s.g. Dokonując badania legalności zaskarżonego aktu Sąd nie stwierdził by naruszał on prawo. Stosownie do treści art. 25 ust. 2 u.s.g., będącego podstawą uchwały wyeliminowanej z obrotu przez Wojewodę, rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady gminy, której jest członkiem. Rada gminy odmówi zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. Przywołany przepis stanowi zatem, że rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady gminy, której jest członkiem, przy czym jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu, to rada gminy zobowiązana jest odmówić zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym. Trzeba zauważyć, iż analogiczne rozwiązania przewidują art. 22 ust. 2 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (jednolity tekst: Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1592 ze zm.) oraz art. 27 ust. 2 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (jednolity tekst: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 ze zm.). W okresie pełnienia funkcji radnego gminy (powiatu lub województwa) nie jest możliwe wypowiedzenie lub rozwiązanie stosunku pracy bez zgody właściwego organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego. Treść analizowanego przepisu wskazuje ponadto, że wyrażenie (lub odmowa) zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy jest pozostawiona uznaniu rady gminy, z wyjątkiem jednak sytuacji, gdy podstawą rozwiązania tego stosunku miałyby być zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. W takiej bowiem sytuacji – co wymaga wyraźnego zaakcentowania Sądu – rada zobowiązana jest odmówić wyrażenia zgody. Odnosząc dotychczasowe, ogólne wywody do konkretnych okoliczności rozpoznawanej sprawy, należy w pierwszej kolejności podkreślić, iż nie wskazują one na zasadność zarzutów naruszenia przez radnego któregokolwiek z przepisów wskazanych przez Starostę w jego wniosku. Najistotniejsze ewentualnie znaczenie miałby niewątpliwie w sprawie uzasadniony zarzut naruszenia art. 5 ust. 5 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 223, poz. 1458 ze zm.), zgodnie z którym "Sekretarz nie ma prawa tworzenia partii politycznych ani przynależności do nich". Na bazie tak sformułowanego przepisu organ wnioskujący o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym sformułował bardzo obszerny, acz ogólnikowy zakaz "apolityczności" sekretarza (w tym wypadku – Powiatu). Dobitnego podkreślenia wymaga w związku z tym, iż niedopuszczalna jest rozszerzająca wykładnia norm ograniczających swobody obywatelskie, dokonywana zwłaszcza poprzez umiejętne wprowadzania do języka "prawniczego" pojęć obcych językowi ustawy (językowi "prawnemu"). Przepis art. 5 ust. 5 ustawy o pracownikach samorządowych nie nakazuje wszak sekretarzowi jakiejkolwiek jednostki samorządu terytorialnego całkowitej "apolityczności", w takim rozumieniu, w jakim używa go Starosta Powiatu (tzn. wyzbycia się wszelkich poglądów i sympatii politycznych oraz ich ewentualnego wyrażania na zewnątrz). Zakazuje wyłącznie "tworzenia partii politycznych" i "przynależności do nich". Zarzut stawiany radnemu z punktu widzenia naruszenia tego przepisu byłby zatem uzasadniony jedynie wtedy, gdyby ów radny – będąc zatrudniony jako Sekretarz Powiatu – należał jednocześnie do jakiejkolwiek partii (także tej, która tworzy koalicję większościową, decydującą "o losach Powiatu O.", jak to ujął Starosta w swoim wystąpieniu do Rady Miejskiej). Trzeba się bowiem w pełni zgodzić ze stanowiskiem organu nadzoru, że wszelkie ograniczenia praw obywatelskich (których przejawem jest także analizowany teraz art. 5 ust. 5 ustawy o pracownikach samorządowych), muszą być interpretowane ściśle. Tymczasem Sekretarzowi Powiatu O. nie dowiedziono ani tego, że należy on do jakiejkolwiek partii politycznej (a takie stwierdzenie znajduje się wprost w piśmie Starosty z dnia [...] r.), a tym bardziej tego, iż utworzył on własną partię. Natomiast fakt kandydowania na radnego z listy określonej partii, z której programem radny się solidaryzuje, nie może stanowić podstawy do skutecznego formułowania zarzutu naruszenia interpretowanego przepisu. Określony w nim zakaz jest bowiem nadzwyczaj jasny i konkretny. Nie dopuszcza interpretacji rozszerzającej, zwłaszcza zastępowania go – przy zastosowaniu swoistej "żonglerki słownej" – obszernym i ogólnikowym zakazem całkowitej "apolityczności" (o czym już wspomniano). Zupełnie niezrozumiałe jest powołanie się przez Starostę art. 100 § 1 k.p., stosownie do którego "Pracownik jest obowiązany wykonywać pracę sumiennie i staran-nie oraz stosować się do poleceń przełożonych, które dotyczą pracy, jeżeli nie są one sprzeczne z przepisami prawa lub umową o pracę." Niezrozumiałe dlatego, że w ślad za przytoczeniem i ogólnym komentarzem wnioskodawcy do tego przepisu (s. [...] pisma z dnia [...] r.), nie wskazano żadnego faktu, który dowodziłby ewentualnej "niesumienności", "niestaranności" lub "nierespektowania" przez Sekretarza Powiatu poleceń przełożonych, które "dotyczyłyby pracy" (a nie sympatii politycznych pracownika). Z treści wniosku Starosty O. z dnia [...] r. wynika natomiast niezbicie – na co trafnie zwrócił uwagę Wojewoda D. w uzasadnieniu rozstrzygnięcia poddanego kontroli Sądu w niniejszej sprawie – iż zarzuty stawiane radnemu, którego dotyczyła uchwała, odnoszą się w istocie do realizowanego przez niego uprawnienia, przyznanego mu przez ustawodawcę w oparciu o normę art. 23 ust. 2 u.s.g., t.j. przystąpienia i przynależności do klubu radnych organu stanowiącego ([...]). Słuszna jest zatem ocena organu nadzoru, że zarzuty te tyczą bez wątpienia zdarzenia związanego wprost i bezpośrednio z wykonywaniem mandatu radnego. W tym kontekście ponownego przypomnienia wymaga – na co zwrócił też zresztą uwagę Wojewoda w zakwestionowanym rozstrzygnięciu nadzorczym – iż fakt przynależności osoby piastującej stanowisko Sekretarza Powiatu do określonego klubu, nie prowadzi do naruszenia zakazu wynikającego z art. 5 ust. 5 ustawy o pracownikach samorządowych, wbrew odmiennemu twierdzeniu Starosty O. Dotychczasowe wywody prowadzą do dwóch konkluzji. Po pierwsze, sformułowane przez wnioskodawcę zarzuty nie znajdują uzasadnienia w dokumentacji sprawy. Po drugie, mają one wyłącznie podłoże polityczne, a zarzut przynależności do określonego Klubu Radnych wynika w sposób oczywisty z wykonywania przez radnego mandatu, który objął. W tej sytuacji, Rada Miejska w O. była bezwzględnie zobowiązana odmówić zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, a podejmując odmienną uchwałę naruszyła rażąco dyspozycję wynikającą z art. 25 ust. 2 zdanie 2 u.s.g. Skoro doszło do istotnego naruszenia prawa, Wojewoda miał pełne podstawy do stwierdzenia nieważności takiej uchwały. Nieco inaczej ocenił natomiast skład orzekający argument o braku uzasadnienia stanowiska Rady Miejskiej w O. Rację ma organ nadzoru, kiedy zarzuca, iż uzasadnienie do uchwały ogranicza się w zasadzie jedynie do stwierdzenia faktu złożenia stosownego wniosku przez Starostę O., ze wskazaniem art. 25 ust. 2 u.s.g. Nie spełnia ono zatem z pewnością standardu uzasadnienia określonego w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Standardu odnoszącego się do każdej opcji rozstrzygnięcia przez radę wniosku rozpatrywanego na podstawie przywołanego przepisu, tyczącego zatem również uchwały, której przedmiotem jest wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym. Jest oczywiste, że muszą być badane motywy pracodawcy, zamierzającego rozwiązać stosunek pracy z rad-nym, ponieważ od nich zależy, czy gmina zobowiązana będzie odmówić wyrażenia zgody (zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu), czy też odmówi swojej zgody z innego powodu, albo wyrazi zgodę, kierując się okolicznościami konkretnego przypadku. We wszystkich wymienionych sytuacjach, o motywach, którymi kierowała się rada, można dowiedzieć się tylko z uzasadnienia uchwały. W przeciwnym razie nie będzie wiadomo, z jakiego powodu rada gminy udzieliła zgody względnie odmówiła jej udzielenia. Taki też pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z 15 grudnia 2005 r., II OSK 1124/05, czy też wyroku z 18 lutego 2009 r., II OSK 1747/08, które to stanowisko podziela skład orzekający w niniejszej sprawie. Skoro jednak Rada Miejska wyraziła w rozpoznawanym przypadku zgodę na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, wskazując wyłącznie treść pisma starosty jako podstawę takiego rozstrzygnięcia, oznacza to niedwuznacznie, że w pełni podzieliła argumentację wnioskodawcy. Uchybienie polegające na braku pełnego, formalnego uzasadnienia (w istocie – powielenia uzasadnienia wniosku) jest zatem w tym konkretnym przypadku mniej istotne. Istotnym natomiast naruszeniem prawa – co już podkreślono – było natomiast niewykonanie dyspozycji art. 25 ust. 2 zdanie 2 u.s.g., mimo że zachodziła taka konieczność. Właśnie to ostatnie uchybienie przesądziło o oddaleniu skargi (art. 151 p.p.s.a.), ponieważ zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdzające nieważność wielokrotnie przywoływanej uchwały jest niewątpliwie zgodne z prawem, w naprowadzonych wcześniej realiach tej konkretnej sprawy.