III SA/Wr 306/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia WSA Kamila Paszowska-Wojnar, Sędzia WSA Anetta Chołuj (sprawozdawca), Barbara Ciołek, Protokolant Referent stażysta Tomasz Gołębiowski, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 22 lipca 2021 r. sprawy ze skargi G. K. na uchwałę Rady Gminy W. z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia pomocy finansowej dla Powiatu B. postanawia: odrzucić skargę. G. K. (dalej: strona, skarżąca), wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na uchwałę Rady Gminy W. z dnia 16 czerwca 2020 r. nr XIX/178/20 w sprawie udzielenia pomocy finansowej dla Powiatu [...]. Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 713 – dalej u.s.g.), art. 216 ust. 2 pkt 5 oraz art. 220 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 869). W § 1 zaskarżonej uchwały wskazano: Udziela się z budżetu Gminy W. pomocy finansowej w formie dotacji celowej dla Powiatu [...] na realizację zadania "Zapewnienie realizacji potrzeb w zakresie transportu zbiorowego" w wysokości 36.000,00 (słownie trzydzieści sześć tysięcy złotych) jako I transzę z puli środków finansowych zabezpieczonych na ten cel w budżecie roku 2020. Skarżąca zaskarżonej uchwale zarzuciła naruszenie prawa w stopniu dającym podstawy do stwierdzenie jej nieważności. W ocenie skarżącej w oparciu o treść uchwały dochodzi do ograniczenia jej działalności gospodarczej, jako prywatnego przewoźnika, a polegającej na niczym nieuzasadnionym dofinansowaniu przewozów realizowanych przez P. w B. Zarzuciła, że uchwała ta – będąca prawem miejscowym - nie ma uzasadnienia, a zatem nie można poznać motywów przemawiających za dofinansowaniem P. w B. Zdaniem skarżącej działanie takie narusza art. 2 Konstytucji RP. Podkreśliła, że przekazana dotacja celowa dla Powiatu [...] na dofinansowanie P. stoi w sprzeczności z ustawą z dnia 16 maja 2019 r. o Funduszu rozwoju przewozów autobusowych o charakterze użyteczności publicznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1123). Przepisy tej ustawy wprowadziły mechanizm wsparcia organizatorów publicznego transportu zbiorowego określonych w ustawie z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz. U. z 2018 r. poz. 2016 ze zm.). Zdaniem skarżącej otrzymane przez Powiat dopłaty do kwoty deficytu pojedynczej linii o charakterze użyteczności publicznej ze środków Funduszu i jednoczesne otrzymanie dotacji celowej od Rady Gminy jest działaniem pozbawionym podstaw i sprzeczne z prawem. W odpowiedzi na skargę organ - Rada Gminy, wniosła o oddalenie skargi z uwagi na fakt, że interes prawny i uprawnienia wnoszącej skargę na uchwałę nie zostały naruszone, a w każdym razie skarżąca nie wykazała aby jej osobisty interes prawny i uprawnienia zostały naruszone. Organ wskazał, że skarżąca upatruje naruszenia swojego interesu prawnego w rzekomym dofinansowaniu przez Gminę przewozów realizowanych przez konkretnego przewoźnika Przedsiębiorstwo Komunikacji Samochodowej, co jej zdaniem prowadzi do ograniczenia jej własnej działalności gospodarczej. Jednak w zaskarżonej uchwale nie wskazano sposobu realizacji przez Powiat dofinansowania zadania własnego, a z jej treści, wbrew twierdzeniom skarżącej wynika, że Gmina udziela dotacji celowej na "zapewnienie realizacji potrzeb w zakresie transportu zbiorowego." Organ podkreślił, że Gmina nie jest organem transportu zbiorowego i jedynym instrumentem wsparcia tej dziedziny aktywności samorządowej jest udzielania pomocy finansowej innej jednostce samorządu terytorialnego, do której zadań własnych tego typu działalność należy. Ponadto organ podniósł, iż zgodnie z przepisami powołanymi w zaskarżonej uchwale Rada mogła udzielić pomocy na dowolny cel, istotne jest wskazanie tego celu oraz w jakiej formie będzie ta pomoc udzielana. Cel udzielanej pomocy musi dotyczyć zadań publicznych realizowanych przez jednostkę samorządu terytorialnego otrzymującą pomoc i wystarczające jest wskazanie przez organ stanowiący, na co pomoc zostanie przeznaczona. Dalej wywodził organ, że przekazanie pomocy finansowej jednostce samorządu terytorialnego w przypadku, kiedy brak jest środków na wykonywanie określonych zadań publicznych, oznacza realizacje zasady wzajemnej pomocy, o której mowa w art. 10 ust. 2 u.s.g. Gmina miała podstawy aby zabezpieczyć stosowne środki finansowe w budżecie po stronie wydatków w celu realizacji pomocy, na którą się zdecydowała. Zadanie, na które pomoc została udzielona mieści się w katalogu zadań własnych powiatu. Organ podkreślił, że podejmując uchwałę dochował wszelkich norm proceduralnych dotyczących prac nad projektem aktu prawnego, a przepisy nie nakładają na organ obowiązku sporządzenia uzasadnienia aktu prawnego o takiej randze, jaką ma zaskarżona uchwała. Ponadto skarżąca z łatwością mogła zapoznać się z motywami podjęcia uchwały bowiem aktywnie uczestniczyła w jawnej transmisji w Internecie Sesji Rady Gminy, na której uchwałę podjęto. Za bezzasadne organ uznał odnoszenie się do ustawy o Funduszu rozwoju przewozów autobusowych o charakterze użyteczności publicznej, gdyż nie ma ona w sprawie zastosowania a jedynym dysponentem środków funduszu jest Minister właściwy do spraw transportu a nie Gmina. Skarżąca w piśmie procesowym z dnia 16 lipca 2021 r. podtrzymała stanowisko przedstawione w skardze oraz wskazała, że Rada Gminy podejmując zaskarżoną uchwałę nie posiadała rozliczenia dotyczącego 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Przystępując do rozpoznania skargi, w związku z argumentami podnoszonymi przez organ, a odnoszącymi się do braku naruszenia interesu prawnego skarżącej zaskarżoną uchwałą, należy wyjaśnić, że zaskarżona uchwała nie jest aktem prawa miejscowego. Każdy skarżący, składając skargę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 713 - dalej jako u.s.g.), musi wykazać, że w tym konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną, tj. opartą na konkretnym przepisie prawa, (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a skarżoną przezeń uchwałą, polegający na tym, że uchwała bezpośrednio ingeruje w sferę jego własnych praw lub obowiązków. Niesporne jest w orzecznictwie sądów administracyjnych, że skarga złożona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie ma charakteru actio popularis, a więc do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały bądź zarządzenia, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 1 marca 2005 r., OSK 1437/04, LEX 151236; z dnia 3 września 2004 r" OSK 476/04, ONSA/2005/1/2). W uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 31 maja 2017 r., II OSK 2298/15, wskazano, że w przypadku skargi złożonej w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. badanie legitymacji strony skarżącej wymaga ustalenia nie tylko istnienia po jego stronie interesu prawnego, ale także naruszenia tego interesu. Z kolei w doktrynie wyjaśniono, że: "Dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) skargi. Natomiast rozpoznając merytorycznie skargę, sąd ocenia, czy wraz z naruszeniem interesu prawnego doszło do naruszenia obiektywnego porządku prawnego i w zależności od tego skarga może, ale nie musi być uwzględniona. Obowiązek uwzględnienia skargi na uchwałę (zarządzenie) organu gminy powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (normy prawa materialnego). Obowiązku takiego nie ma wówczas, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem. Wówczas, mimo że naruszony zostaje prawem chroniony interes skarżącego, nie ma obowiązku uwzględnienia skargi. Organ gminy działa w takiej sytuacji w granicach przysługującego mu uznania" (Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. R. Hausera, Z. Niewiadomskiego. Warszawa 2011, s. 808: por. postanowienie WSA w Krakowie z dnia 24 stycznia 2018 r., II SA/Kr 1428/17, CBOSA). Na stronie skarżącej spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, a nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją a zaskarżoną uchwałą lub zarządzaniem, polegający na tym, że uchwała lub zarządzenie narusza jego interes prawny lub uprawnienia (wyrok SN z dnia 7 marca 2003 r" III RN 42/02, OSNP z 2004 r. Nr 7, poz. 114, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 9 września 2004 r.. II SA/Bk 364/04, LEX nr 173736). Ponieważ do wniesienia skargi nie legitymuje stan jedynie zagrożenia naruszeniem, przeto w skardze należy wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę (wyrok NSA z dnia 4 lutego 2005 r., OSK 1563/04, LEX nr 171196. wyrok NSA z dnia 22 lutego 2006 r" II OSK 1127/05, LEX nr 194894. wyrok NSA z dnia 7 maja 2008 r., II OSK 84/08). O powodzeniu skargi z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym przesądza wykazanie naruszenia przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuacje prawną skarżącego. Interes ten powinien być bezpośredni i realny (wyrok NSA z dnia 23 listopada 2005 r" I OSK 715/05, LEX nr 192482, por. też wyrok NSA z dnia 4 września 2001 r" II SA 1410/01, LEX nr 53376, postanowienie NSA z dnia 9 listopada 1995 r., II SA 1933/95, ONSA z 1996 r. Nr 4, poz. 170. wyroki WSA w Białymstoku z dnia 4 maja 2006 r" II SA/Bk 764/06 i II SA/Bk 763/05, CBOSA). Interes prawny skarżącego, do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego. Przy takim związku należy eliminować sytuacje, w których dopiero kolejne skutki wcześniejszej konkretyzacji normy prawnej w odniesieniu do jednego podmiotu, pośrednio wpływają na sytuację prawną drugiego podmiotu, wynikającą z zastosowania w stosunku do niego innej już normy prawnej (wyrok NSA z dnia 18 września 2003 r., II SA/2637/02, LEX nr 80699). Jak podkreśla Naczelny Sąd Administracyjny, "przymiot strony w postępowaniu sądowym mającym na celu ocenę zgodności z prawem danej uchwały organu gminy przysługuje wyłącznie podmiotowi, którego interes prawny lub uprawnienie zostały tym aktem naruszone przed wniesieniem skargi. Przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie przyznaje bowiem takiej legitymacji podmiotom, których interesy prawne lub uprawnienia są dopiero zagrożone naruszeniem w wyniku wejścia w życie postanowień aktu prawa miejscowego. Związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną skarżącego a zaskarżoną uchwalą musi więc w dacie wniesienia skargi, a nie w przyszłości, powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia danego podmiotu konkretnych uprawnień lub nałożenia na niego obowiązków" (wyrok NSA z dnia 7 maja 2008 r., II OSK 84/08). Por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 24 października 2013 r.. III SA/Kr 178/13, CBOSA; postanowienie WSA w Krakowie z dnia 8 czerwca 2016 r., II SA. kr 400/16, CBOSA. Badając zatem warunki dopuszczalności skargi na akt prawa miejscowego, sąd jest zobligowany zbadać, czy został naruszony interes prawny lub uprawnienie skarżącej. Stosownie do art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 - j.t. z późn. zm.), dalej jako "p.p.s.a.", sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Legitymacja do wniesienia skargi na uchwały organu gminy jest legitymacją szczególną w stosunku do tej, która wynika z art. 50 p.p.s.a.. Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania sprawy sąd był zatem zobligowany do zbadania w pierwszej kolejności legitymacji procesowej wnoszącej skargę. Przenosząc dotychczasowe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy trzeba podnieść , że to skarżąca winna wykazać, że zaskarżoną uchwałą został naruszony jej interes prawny lub uprawnienia, przy czym naruszenie to musi mieć charakter bezpośredni i realny, a nie przyszły i niepewny, oparty na przewidywaniach i przypuszczeniach. Należało zatem przyznać rację organowi, że skarżąca nie wykazała, aby jej interes prawny został zaskarżoną uchwałą naruszony. W skardze podniesiono, że uchwała narusza interes prawny skarżącej, gdyż w oparciu o treść uchwały dochodzi do ograniczenia jej działalności gospodarczej, jako prywatnego przewoźnika, a polegającej na niczym nieuzasadnionym dofinansowaniu przewozów realizowanych przez P. w B. Wbrew twierdzeniom skargi w zaskarżonej uchwale nie wskazano sposobu realizacji przez Powiat dofinansowania zadania własnego, a z treści zaskarżonej uchwały - w szczególności z brzmienia jej § 1 - wynika ogólny cel dotyczący zapewnienia realizacji potrzeb w zakresie transportu zbiorowego. Tym samym brak jest podstaw do wywodzenia, że zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżącej, w szczególności w zakresie wskazanym w skardze, skoro nie wykazano żadnego wpływu na jej sytuację. Z tych względów, Sąd uznając, że zachodzą przesłanki, o których mowa w art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., skargę odrzucił.