III SA/Wr 316/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Moskała, Sędziowie Sędzia WSA Maciej Guziński, Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak (sprawozdawca), Protokolant specjalista Katarzyna Jastrzębska, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 5 października 2017 r. sprawy ze skargi K. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi oddala skargę w całości. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. (dalej "SKO" albo "Kolegium") po rozpatrzeniu odwołania K. D. (zwanego w dalszej części uzasadnienia "skarżącym") od decyzji Starosty Powiatu O. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia skarżącemu uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi - utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Starosta O. skierował skarżącego na badania lekarskie przeprowadzone w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. W uzasadnieniu wskazał, że w dniu [...] r. do Wydziału Komunikacji Starostwa Powiatowego w O. wpłynął prawomocny wyrok Sądu Rejonowego w O. II Wydział [...] z dnia [...] r. sygn. akt [...], zgodnie z którym skarżący w dniu [...] r. kierował pojazdem znajdując się w stanie nietrzeźwości. Powołując art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. a) w związku z art. 135 a ustawy o kierujących pojazdami, wskazał, że po otrzymaniu prawomocnego wyroku, Starosta wydaje decyzję administracyjną o skierowaniu kierowcy na badania lekarskie jeżeli osoba kierowała w stanie nietrzeźwości, w stanie po użyciu alkoholu lub środka działającego podobnie do alkoholu. Następnie w dniu [...] r. wpłynęło do Starostwa Powiatowego w O.z D. Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy we W. orzeczenie lekarskie nr [...] z dnia [...] r. stwierdzające u skarżącego istnienie przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami, do których jest wymagane prawo jazdy kategorii AM, A1, A2, A, B1, B, B+E, T. Strona wniosła odwołanie od orzeczenia lekarskiego. W dniu [...]r. skarżący poddał się badaniu lekarskiemu w trybie odwoławczym w Instytucie Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S.. Zgodnie z orzeczeniem lekarskim nr [...]z dnia [...]r. stwierdzono u skarżącego istnienie przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami, do których wymagane jest posiadanie prawa jazdy kategorii AM, A1, A2, A, B1, B, B+E, T. Pismem z dnia [...]r. Starosta O. zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami kategorii: AM, A1, A2, A, B1, B,B+E, T, w związku ze stwierdzeniem w orzeczeniu lekarskim istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. Decyzją z dnia [...]r. (nr [...]) organ pierwszej instancji, działając na podstawie art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. "a" ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2016 r. poz. 627 z późn. zm.), cofnął skarżącemu uprawnienie do kierowania pojazdami silnikowymi kategorii A, B, T z uwagi na przeciwwskazania zdrowotne stwierdzone orzeczeniem lekarskim z dnia [...]r. (nr [...]). W odwołaniu, złożonym w ustawowo przewidzianym terminie, skarżący zakwestionował decyzję organu I instancji. Oświadczył przy tym, że nie zgadza się z wynikami badania lekarskiego, a jego stan zdrowia od końca [...]r. uległ radykalnej poprawie. Ponadto, pozbawienie uprawnień spowoduje utratę pracy oraz brak możliwości dowożenia schorowanej matki na wizyty lekarskie w miejscowościach oddalonych nawet o 60 km. SKO po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia [...] r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej jako "k.p.a."), utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu Kolegium przedstawiło stan faktyczny sprawy a następnie wyjaśniło, że sformułowanie zawarte w art. 103 ust. 1 ustawy o kierujących pojazdami, o tym iż starosta wydaje decyzję wskazuje, na bezwzględnie obowiązujący charakter tego przepisu, a wydanie decyzji cofającej uprawnienia do kierowania pojazdami silnikowymi nie zostało pozostawione swobodnemu uznaniu organu i jego ocenie, co do zasadności wydania takiej decyzji. Organ administracji jest związany treścią orzeczenia lekarskiego stwierdzającego istnienie przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. Tak więc podnoszone w odwołaniu kwestie dotyczące deklarowanej przez stronę poprawy zdrowia i życiowej potrzeby dalszego korzystania z pojazdu nie mogą zostać uwzględnione. W przedmiotowej sprawie wydane zostało w trybie art. 75 ustawy o kierujących pojazdami, ostateczne orzeczenie lekarskie z dnia [...] r. (nr [...]), z którego jednoznacznie wynika, że wobec skarżącego stwierdzono istnienie przeciwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. Wiarygodności orzeczenia lekarskiego nie może więc też skutecznie podważyć oświadczenie odwołującego się, że jego stan zdrowia uległ znacznej poprawie. Jeśli bowiem tak jest w istocie, strona powinna ponownie poddać się badaniu lekarskiemu i przedłożyć staroście stosowne orzeczenie lekarskie. Zgodnie bowiem z art. 103 ust. 3 ustawy o kierujących pojazdami, starosta wydaje decyzję administracyjną o przywróceniu uprawnień do kierowania pojazdami po ustaniu przyczyn, które spowodowały jego cofnięcie, oraz po uiszczeniu opłaty ewidencyjnej. Kolegium podkreśliło, że na chwilę obecną z materiału dowodowego sprawy oraz z twierdzeń skarżącego nie wynika, by strona dysponowała aktualnym orzeczeniem lekarskim stwierdzającym brak przeciwskazań do kierowania pojazdami. Mając więc na uwadze, że zakwestionowana decyzja wydana została z zachowaniem warunków formalnych jak i materialnoprawnych, organ odwoławczy utrzymał ją w mocy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. skarżący podniósł, że jego stan zdrowia uległ znacznej poprawie, zaś prawo jazdy jest mu niezbędne celem dojazdu do pracy i lekarzy. W odpowiedzi, strona przeciwna wniosła o oddalenie skargi, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie – jak w niniejszym wypadku – w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – jednolity tekst: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., zwanej dalej – w skrócie – "p.p.s.a."), w tym również na decyzje samorządowych kolegiów odwoławczych. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego skontrolowanej decyzji, ale tylko w razie stwierdzenia co najmniej jednego z naruszeń prawa wymienionych w art. 145 § 1 p.p.s.a. Jeśli jednak do wskazanych tam naruszeń nie doszło, sąd administracyjny zobligowany jest do oddalenia skargi, wedle dyspozycji art. 151 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...]r., utrzymująca w mocy decyzję Starosty Powiatu O. z dnia [...]r. o cofnięciu skarżącemu uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi. Dokonując kontroli zaskarżonych rozstrzygnięć, Sąd nie stwierdził naruszenia przez organy administracji publicznej przepisów postępowania administracyjnego ani przepisów prawa materialnego, które skutkowałoby koniecznością ich uchylenia. Podkreślenia wymaga w szczególności, że organy obu instancji dokonały niewadliwej subsumcji stanu faktycznego, prawidłowo interpretując przepisy, które w sprawie trzeba było zastosować, uwzględniając przy tym specyfikę przyjętych tam rozwiązań normatywnych. Podstawę prawną zaskarżonych decyzji stanowi art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (jednolity tekst: Dz. U. z 2016 r., poz. 627, dalej jako: "u.k.p."), zgodnie z którym starosta wydaje decyzję administracyjną o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami w przypadku stwierdzenia na podstawie orzeczenia lekarskiego istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem. Dosłowne brzmienie cytowanego przepisu nie pozostawia żadnych wątpliwości co do charakteru decyzji wydawanej na jego podstawie. Jest to mianowicie rozstrzygnięcie o charakterze związanym. Oznacza to, że starosta, dysponujący orzeczeniem o istnieniu u danej osoby przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem, nie ma żadnego luzu decyzyjnego (nie dysponuje w żadnym zakresie uznaniem administracyjnym); jest wprost zobligowany do wydania decyzji cofającej posiadane przez tą osobę uprawnienie do kierowania pojazdem. Ratio legis takiego rozwiązania jest oczywiste; chodzi o wyeliminowanie zagrożenia w ruchu drogowym, jakie potencjalnie choćby tylko stwarza kierowca, u którego stwierdzono istnienie przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem. Dobrem chronionym jest w tym przypadku bezpieczeństwo samego kierowcy wobec którego stwierdzono takie przeciwskazania jak i innych uczestników ruchu drogowego. Zgodnie z art. 75 ust. 1 pkt 5 u.k.p. badaniu lekarskiemu przeprowadzanemu w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami podlega osoba posiadająca prawo jazdy, jeżeli istnieją uzasadnione i poważne zastrzeżenia co do stanu jej zdrowia. Zgodnie natomiast z art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. a) w związku z art. 135 a u.k.p. po otrzymaniu prawomocnego wyroku, Starosta wydaje decyzję administracyjną o skierowaniu kierowcy na badanie lekarskie, jeżeli osoba kierowała w stanie nietrzeźwości, w stanie po użyciu alkoholu lub środka działającego podobnie do alkoholu. Tryb postępowania w sprawie wydania orzeczenia lekarskiego stwierdzającego istnienie lub brak przeciwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami zostało uregulowane w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z 17 lipca 2014 r. w sprawie badań lekarskich osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami i kierowców (Dz. U. z 2014 r. poz. 494), dalej jako "rozporządzenie". W przypadku skierowania kierowcy na badania na podstawie art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. a w związku z art. 75 ust. 1 pkt 5 ustawy o kierujących pojazdami, takie badania są przeprowadzone we właściwym terytorialnie wojewódzkim ośrodku medycyny pracy (§ 10 ust. 1 rozporządzenia), zaś organem odwoławczym od orzeczenia wydanego w takim ośrodku jest jeden z podmiotów enumeratywnie wymienionych w § 11 ust. 2 lit. c rozporządzenia - Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S.. Postępowanie, którego celem jest ocena stanu zdrowia kierowcy, jest prowadzone przez uprawnionych lekarzy posiadających szczególne uprawnienia i kwalifikacje w tym zakresie. Na podstawie art. 79 ust. 7 u.k.p., orzeczenie lekarskie uprawnionego lekarza podmiotu odwoławczego jest ostateczne. Przedstawiona powyżej procedura jest określona w sposób precyzyjny przez wskazane przepisy, zaś ostateczność orzeczenia uprawnionego lekarza podmiotu odwoławczego świadczy o tym, że nie są dopuszczalne żadne środki odwoławcze od tego orzeczenia w normalnym toku postępowania. Orzeczenie lekarskie wydawane w tym szczególnym trybie stanowi dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 § 2 k.p.a. Oznacza to, że orzeczenie stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone i korzysta z domniemania prawdziwości oraz domniemania zgodności z prawdą tego, co zostało w nim urzędowo zaświadczone. Orzeczenie lekarskie nie podlega weryfikacji przez organy administracji publicznej w prowadzonych przez nie postępowaniach o wydanie lub cofnięcie uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi. Organy są związane takim orzeczeniem i nie mają jakichkolwiek podstaw formalnoprawnych do kwestionowania okoliczności objętych treścią takiego orzeczenia (tak też Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia [...]r. sygn. akt I OSK 1859/10; Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia [...]r. sygn. akt I OSK 251/06; Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia [...]r. sygn. akt I OSK 532/10). Jak wynika z akt sprawy w sprawie zostało wydane w dniu [...]r. w D. Wojewódzkim Ośrodku Medycyny Pracy orzeczenie nr [...], w którym stwierdzono istnienie u skarżącego przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami, do których wymagane jest prawo jazdy kategorii AM, A1, A2, A, B1, B, B+E, T. Stosownie do art. 79 ust. 4 u.k.p., skarżący wystąpił z wnioskiem o przeprowadzenie ponownego badania lekarskiego w jednostce określonej w przepisach wydanych na podstawie na podstawie art. 81 u.k.p. W wyniku ponownego badania lekarskiego, przeprowadzonego w trybie odwoławczym, w dniu [...]r. w Instytucie Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. wydano orzeczenie lekarskie nr [...] w którym również stwierdzono u skarżącego istnienie przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami silnikowymi do których wymagane jest posiadanie prawa jazdy kategorii AM, A1, A2, A, B1, B, B+E, T. Orzeczenie lekarskie wydane po przeprowadzeniu ponownego badania lekarskiego jest ostateczne (art. 79 ust. 4 ustawy). Orzeczenia te nie budzą wątpliwości i ani w tej sprawie organy administracji publicznej nie miały możliwości oceny treści merytorycznej tych orzeczeń, ani też Sąd oceniając jedynie legalność zaskarżonych decyzji nie dokonuje prawidłowości orzeczeń lekarskich. Podnoszone przez skarżącego w odwołaniu i skardze argumenty dotyczące znacznej poprawy jego stanu zdrowia nie mogą zatem skutecznie podważyć wiarygodności orzeczenia lekarskiego. Należy wskazać, że z powoływanych wcześniej przepisów prawa w sposób niebudzący wątpliwości wynika, iż starosta nie prowadzi żadnych ustaleń co do stanu zdrowia kierowcy ale w tym zakresie obowiązany jest do uwzględnienia orzeczenia lekarskiego. Takich ustaleń nie może dokonywać również sąd administracyjny. Organy administracji nie mogą zajmować się oceną przesłanek na podstawie, których zostało wydane orzeczenie lekarskie, ale mają obowiązek uwzględnić jego treść. Dopóki bowiem orzeczenia lekarskie wydane wobec skarżącego w zakresie oceny przeciwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami będą ważne i nie zostaną wydane we właściwym trybie postępowania medycznego kolejne orzeczenia lekarskie stwierdzające brak takich przeciwskazań wobec skarżącego, dopóty orzeczenia te stanowią wystarczającą podstawę do wydania zaskarżonych w tej sprawie decyzji. Należy podkreślić, że treść obu orzeczeń jest zgodna, zarówno orzeczenie wydane w Wojewódzkim Ośrodku Medycyny Pracy (nr [...]) w dniu [...]r., jak też orzeczenie lekarskie wydane w trybie odwoławczym w Instytucie Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. (nr [...]) w dniu [...]r., potwierdzają istnienie przeciwwskazań zdrowotnych u skarżącego do kierowania pojazdami w posiadanych przez niego kategoriach prawa jazdy. Trzeba tu dodać, że przepisy prawa nie przewidują uzasadnienia orzeczenia lekarskiego, które jest wydawane według wzoru będącego załącznikiem do rozporządzenia. Ponadto, badania lekarskie na podstawie których wydano orzeczenia lekarskie, stanowiące podstawę materialnoprawną zaskarżonych decyzji, zostały wykonane w placówce medycznej, określonej w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 17 lipca 2014 r. w sprawie badań lekarskich osób ubiegających się o uprawienia do kierowania pojazdami i kierowców - § 10 ust. 1 i § 11 pkt 2 lit. a rozporządzenia. Tym samym orzeczenia lekarskiego z badania przeprowadzonego w jednostkach medycznych wskazanych w powyższym rozporządzeniu nie może zastąpić jakiekolwiek inne orzeczenie lekarskie. W tej sprawie, co już było przedmiotem oceny Sądu, organ administracji orzekający w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi nie miał żadnych podstaw prawnych do oceny dokumentacji medycznej lub tym bardziej oraz wyników badań, w oparciu o które wydano orzeczenie lekarskie. Powyższe czynności nie tylko przekraczałyby kompetencje organu, lecz wręcz byłoby to niemożliwe, gdyż organ nie posiada specjalistycznej wiedzy medycznej. Ponownie podkreślić należy, że decyzja w przedmiocie cofnięcia prawa jazdy należy do kręgu decyzji, których wydanie nakazuje konkretny przepis prawa i organ administracji nie może od tego obowiązku odstąpić w sytuacji gdy spełniona zostanie przesłanka faktyczna (stwierdzenie istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami) określona w tym przepisie prawa, tj. w art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a u.k.p. Przy czym, jeśli stan zdrowia skarżącego uległ poprawie i nie stanowi w chwili obecnej przeciwwskazań do kierowania przez niego pojazdami, to nic nie stoi na przeszkodzie, aby skarżący stosownie do obowiązujących przepisów i uregulowanego w nich trybu ubiegał się o przywrócenie cofniętych uprawnień. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że w tej sprawie organy administracji nie naruszyły przepisów postępowania ani też przepisów prawa materialnego i prawidłowo wydały zaskarżone decyzje. Organy miały obowiązek wydania decyzji o cofnięciu uprawnień do kierowania przez skarżącego pojazdami, skoro ostateczne orzeczenie lekarskie stwierdzało istnienie przeciwskazań dla skarżącego do kierowania pojazdami. Takim orzeczeniem organy były związane. W związku z tym skargę należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.