III SA/Wr 337/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Sędziowie Sędzia WSA Maciej Guziński Asesor WSA Olga Białek (sprawozdawca) Protokolant Paulina Rosiak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 15 października 2008 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na § [...] pkt [...] i [...] uchwały nr [...] Rady Gminy L. z dnia [...] w przedmiocie zmiany uchwały Nr [...] Rady Gminy L. z dnia [...] w sprawie Statutu Gminy L. I. stwierdza nieważność § [...] pkt [...] i [...] zaskarżonej uchwały; II. stwierdza, że zaskarżona uchwała w części określonej w pkt I nie podlega wykonaniu. Rada Gminy L. uchwałą z dnia [...], Nr [...], podjętą na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 1 i art. 22 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001r., Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) wprowadziła w § 1 pkt 5 i 6 tej uchwały zmianę do uchwały z dnia 31 maja 2005 r. Nr XXIX/127/2005, w sprawie Statutu Gminy L. nadając – między innymi - § 67 ust. 1 i ust. 3 Statutu nowe brzmienie: § 67 ust. 1 otrzymał brzmienie: "Klub liczy co najmniej 5 radnych, radny może należeć tylko do jednego klubu"; § 67 ust. 3 otrzymał brzmienie: "Kluby podlegają rozwiązaniu gdy liczba ich członków spadnie poniżej pięciu". Powyższe uregulowania zostały zaskarżone przez Wojewodę. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego organ nadzoru wniósł o stwierdzenie nieważności § 1 pkt 5 i pkt 6 uchwały z dnia 4 marca 2008 r. z powodu istotnego naruszenia art. 23 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Uzasadniając zarzut istotnego naruszenia prawa Wojewoda wskazał, że podejmując przedmiotową uchwałę Rada Gminy L. konała nowelizacji przepisów Statutu dotyczących, między innymi, klubu radnych w ten sposób, że zwiększyła limit osobowy niezbędny dla utworzenia klubu z trzech osób do pięciu. Zmieniła również zapisy Statutu dotyczące rozwiązania klubu, wiążąc wymóg rozwiązania klubu z sytuacją, gdy liczba członków spadnie poniżej pięciu. W ocenie organu nadzoru, zwiększając do pięciu liczbę radnych tworzących klub, Rada w istotny sposób naruszyła regulację art. 23 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Organ nadzoru nie kwestionował, że do kompetencji rady należy określenie zasad na jakich będą tworzone Kuby radnych a także określenie zasad ich funkcjonowania i kompetencji, jednakże podkreślił, że uprawnienie to musi być interpretowane łącznie z innymi regulacjami ustrojowymi. W ramach określania tych zasad, zdaniem Wojewody, mieści się kompetencja do określania liczebności klubu radnych, jednakże gmina nie dysponuje tu nieograniczoną swobodą. Działanie polegające na określeniu pięciu radnych jako minimalnej liczby radnych tworzących klub, przy ustawowym składzie rady wynoszącym 15 radnych, w ocenie Wojewody, w istotny sposób ogranicza możliwość zrzeszania się w formie klubu wszystkich radnych wchodzących w skład Rady Gminy L. Na potwierdzenie tego stanowiska Wojewoda przytoczył fragment wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 listopada 1996 r. (sygn.akt II SA 910/96). Podał również, że z informacji zawartych na stronie internetowej Biuletynu Informacji Publicznej wynika, że przed omawianą nowelizacją, radni Gminy L. utworzyli trzy kluby z czego dwa liczyły po trzech członków a trzeci liczył ośmiu członków. Wobec wejścia w życie uchwały nowelizującej Statut, konieczne będzie rozwiązanie dwóch klubów radnych liczących po trzech członków. Znowelizowane zapisy Statutu pozostają w sprzeczności z Konstytucją i sprzyjają preferowaniu dużych klubów radnych, dyskryminując mniejsze kluby, które w praktyce często reprezentują inną opcję polityczną. Ponadto Wojewoda podniósł, że wprowadzając kwestionowane zapisy Rada ograniczyła uprawnienia radnych wynikające z art. 18 a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, w zakresie uczestnictwa w komisji rewizyjnej. Organ nadzoru uznał, że preferując duże kluby radnych Rada może pozbawić członkostwa w komisji rewizyjnej przedstawicieli radnych o poglądach odmiennych od większościowej grupy. W odpowiedzi na skargę Gmina L. wniosła o jej uwzględnienie. Strona przeciwna zgodziła się z Wojewodą, co do tego, że zakwestionowane przez niego regulacje dotyczące zasad tworzenia klubów radnych nie mogą preferować jednych klubów a dyskryminować innych a tym samym, nie mogą zawierać nadmiernych ograniczeń w zrzeszaniu się radnych. Z tego też względu Rada uznała zasadność skargi i wniosła o jej uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn.zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod kątem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje, między innymi, orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm, zwanej w dalszej części u.p.p.s.a.), w tym także na akty uchwalane przez organy stanowiące gmin. W art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) przyznano organowi nadzoru prawo złożenia skargi do sądu administracyjnego, jeżeli w ciągu 30 dni od daty doręczenia mu uchwały organu gminy nie skorzysta on ze środków nadzoru określonych w art. 91 tej ustawy, tj. nie stwierdzi nieważności uchwały we własnym zakresie. Po wniesieniu skargi przez organ nadzoru Sąd zgodnie z art. 147 u.p.p.s.a., w razie jej uwzględnienia, orzeka o nieważności tej uchwały albo stwierdza, że wydana została z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Wprowadzając w u.p.p.s.a. sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do jej zastosowania. Zasadnym jest zatem sięgnięcie do przepisów ustawy o samorządzie gminnym, gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (por. art. 91 ustawy). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w orzecznictwie sądowym. W judykaturze za istotne naruszenie prawa (będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu) przyjęto zaś między innymi wydanie aktu bez podstawy lub z naruszeniem podstawy do podjęcia uchwały gminnej (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 1996 r., SA/Gd327/95, OwSS 1996, Nr 3, poz. 90; z dnia 11 lutego 1998 r. , II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998, Nr 3, poz. 79). Uwzględniając przytoczone wyżej zasady mające zastosowanie w kontroli sądowoadministracyjnej należy stwierdzić, że uchwała Rady Gminy L. Nr [...] z dnia [...] w sprawie zmiany Statutu Gminy L., w części w jakiej została zaskarżona przez organ nadzoru, nie może być utrzymana w obrocie prawnym, gdyż została podjęta z istotnym naruszeniem art. 57 ust. 1 Konstytucji RP i art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca o samorządzie gminnym. W myśl przywołanego przepisu art. 23 ust. 2 radni mogą tworzyć kluby radnych działające na zasadach określonych w statucie gminy. Z przywołanej normy jasno wynika zatem upoważnienie rady gminy do uregulowania w statucie zasad działalności klubu radnych. Analiza orzecznictwa sądowoadministracyjnego dotyczącego materii uregulowanej w art. 23 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym i odnoszącej się do granic statutowych regulacji liczby radnych mogących tworzyć kluby wykazuje, że w tej kwestii nie ma jeszcze ustabilizowanej i jednoznacznie wykrystalizowanej linii orzeczniczej. Zarówno w orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego jak i wyrokach wojewódzkich sądów administracyjnych pojawiają się w tej materii odmienne stanowiska. Z jednej strony przyjmuje się, że skoro unormowania odnoszące się do minimalnego składu klubu radnych należą do materii statutowej, to mają swoje ugruntowanie w przepisach Konstytucji oraz w przepisach ustrojowych – ustawie o samorządzie gminnym. Statut może bowiem normować wszelkie zagadnienia ustrojowe gminy nie normowane wyraźnie w ustawie byleby nie był sprzeczny z przepisami ustawowymi (por. wyrok NSA z dnia 8 lutego 2005 r., OSK 1122/04; wyrok WSA w Krakowie z dnia 9 marca 2004 r. II SA/Kr 3167/03). W innych orzeczeniach prezentowane jest stanowisko, które przywołane zostało w skardze Wojewody i stanowiło podstawę jej argumentacji (por. wyrok NSA z dnia 23 maja 2005 r. OSK 1616/04; wyrok WSA w Krakowie z dnia 28 czerwca 2004 r., III SA/ Kr 349/04; wyrok WSA w Krakowie z dnia 24 kwietnia 2007 r., III SA/ Kr 342/07; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 6 kwietnia 2004 r. II SA/ 1560/03 oraz wyrok NSA z dnia 28 listopada 1996 r. II SA 910/96). Skład orzekający w niniejszej sprawie przychyla się do poglądu prezentowanego przez Wojewodę oraz - jak świadczy odpowiedź na skargę - aprobowanego również przez stronę przeciwną. Zgodzić należy się ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 listopada 1996 r. (II SA 910/96), że przepis art. 23 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym dotyczy materii ustrojowej i winien być interpretowany w powiązaniu z innymi przepisami o charakterze ustrojowym. Kluby radnych ściśle związane są z funkcjonowaniem rady i stąd rada określa zasady działania klubów radnych, co w istocie powinno prowadzić do podporządkowania ich radzie. Jak wskazuje się w orzecznictwie zasady te obejmują również określenie minimalnych limitów osobowych uprawniających do utworzenia klubu. Zaznaczyć jednak należy, że wprowadzając regulacje o charakterze ustrojowym, rada nie może naruszać przepisów Konstytucji jak też ustaw. Przy ustaleniu zasad działania klubów radnych, powinna mieć na względzie art. 58 ust. 1 Konstytucji RP, który każdemu zapewnia wolność zrzeszania się. Przenosząc tę konstytucyjną zasadę na grunt funkcjonowania rady gminy, należy ją rozumieć jako wolność zakładania klubów i zrzeszania się w nich przez radnych. Określając zasady działania klubów, rada nie może więc stwarzać przeszkód w korzystaniu przez radnych z prawa zrzeszania się w klubach według określonych kryteriów, najczęściej politycznych lub społecznych. Za trafny należy uznać pogląd prawny sformułowany w przywołanym już wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 listopada 1996 r., zgodnie z którym, przy niewielkiej liczebności ustawowego składu rady, ustalenie w statucie gminy wysokiego progu liczbowego tworzenia klubu radnych stanowi istotne naruszenie art. 23 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Rozwijając tę myśl, Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 maja 2005 r. ( OSK 1616/04) stwierdził, że nie można tak interpretować przepisu art. 23 ust. 2 przywołanej ustawy, aby wolność zrzeszania się radnych w klubach formalnie gwarantować, ale w praktyce w sposób sprzeczny z tym przepisem, a także z art. 58 ust. 1 i z art. 2 Konstytucji RP, ograniczać. W przywołanym wyroku Sąd ocenił, że ustanawianie progów liczbowych umożliwiających tworzenie i funkcjonowanie klubów radnych, na bardzo wysokim poziomie – a tak jest w przypadku, gdy ustanawia się go na poziomie 1/3 składu rady – w praktyce dezzawuje wolność zrzeszania się, rozumianą w kontekście rozpoznawanej sprawy, jako wolność zakładania klubów radnych. Podzielając przedstawione wyżej stanowisko, Sąd stwierdza, że w rozpoznawanej sprawie doszło do naruszenia prawa w przedstawionym wyżej zakresie. Rada podwyższając limit osobowy klubów radnych i wprowadzając tę zmianę w trakcie kadencji, doprowadziła do konieczności rozwiązania już funkcjonujących klubów trzyosobowych, pozbawiając w ten sposób radnych zrzeszonych dotychczas w tych klubach uprawnienia do zrzeszenia się według wcześniej przyjętych i zaaprobowanych kryteriów. W tym miejscu zauważyć należy, że wyjaśnienie strony przeciwnej zawarte w odpowiedzi na skargę, iż Rada nie miała na celu likwidacji dotychczas istniejących trzyosobowych klubów, jako, że zwiększenie limitu miałoby zastosowanie do nowo tworzonych klubów, nie znajduje potwierdzenia w treści uchwały wprowadzającej zmiany do Statutu. Brak w niej jakichkolwiek przepisów odnoszących się do klubów już istniejących nie odpowiadających nowemu limitowi osobowemu, a nawet - wręcz przeciwnie, treść § 1 pkt 6 uchwały jednoznacznie wskazuje na konieczność rozwiązania klubów liczących mniej niż 5 osób w chwili wejścia w życie nowych regulacji – a więc 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym. Ustalając progi liczbowe uprawniające do utworzenia klubu Rada powinna więc mieć na względzie występujące realia, w tym liczebność rady oraz wytworzony w niej układ społeczno-polityczny. W niniejszej sprawie należy zatem zgodzić się z Wojewodą, że określenie pięciu radnych jako minimalnej liczby radnych tworzących klub, przy ustawowym składzie rady wynoszącym 15 radnych, w istotny sposób ogranicza możliwość zrzeszania się w formie klubów wszystkich radnych wchodzących w skład Rady. Dla oceny kwestionowanych przez Wojewodę zapisów, nie bez znaczenia pozostaje również i to, że na gruncie art. 23 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym mandat radnego klasyfikowany jest jako mandat wolny. Prawo radnych do tworzenia różnorodnych klubów w istotny sposób wzmacnia możliwości wykonywana przez radnego wolnego mandatu. Grupa tworząca klub zawiązując formalne porozumienie, wyodrębnia i wzmacnia swoją pozycję w radzie. W orzecznictwie wskazuje się, że uzasadnione jest stosowanie do wolnego mandatu radnego, ogólnej reguły porządku prawnego minimalizowania ingerencji prawodawczej: tak długo jak, nie jest to konieczne, nie należy ograniczać przepisami bezwzględnie obowiązującymi mandatu radnego. Chodzi więc o zapewnienie utworzenia klubu przez (w miarę możliwości) każde ugrupowanie polityczne radnych (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 28 czerwca 2004 r., III SA/Kr 349/04 oraz P.Chmielnicki (w:) Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, LexisNexis, Warszawa 2004, s. 176). Trafnie również organ nadzoru – przywołując art. 18a ustawy o samorządzie gminnym - wskazał, na związek pomiędzy regulacją dotyczącą liczebności klubów a prawem klubu delegowania swego przedstawiciela do komisji rewizyjnej. Nie można co prawda zgodzić się z Wojewodą, że zaskarżone przez niego przepisy uchwały nowelizującej Statut, mogą pozbawić członkostwa w komisji rewizyjnej radnych nie wchodzących w skład klubu większościowego, gdyż zgodnie z przywołanym przepisem w skład komisji mogą również wchodzić radni niezrzeszeni, nie mniej jednak kluby mają niewątpliwie uprzywilejowaną pozycję w kształtowaniu składu osobowego komisji rewizyjnej (por. wyrok NSA z dnia 25 maja 2005 r. OSK 1616/04). Każdy klub musi mieć bowiem swojego przedstawiciela a jak już wcześniej zaznaczono, siła oddziaływania klubów w radzie jest niewątpliwie mocniejsza niż radnych niezrzeszonych. Ta okoliczność ma zaś istotne znaczenie jeśli zważyć na istotną rolę jaką komisja rewizyjna odgrywa przy kontroli organu wykonawczego gminy (np. procedura corocznego udzielania absolutorium). Zatem ograniczenie prawa radnych do zrzeszania się w dowolnie tworzonych klubach, rzutuje również (przez pozbawienie lub ograniczenie) na możliwość wykorzystania w komisji rewizyjnej owej uprzywilejowanej pozycji klubów a w efekcie na realizację uprawnień związanych z udziałem w komisji rewizyjnej. Mając na względzie przedstawione wyżej okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżone przez Wojewodę zapisy uchwały Rady Gminy L. z dnia [...] Nr [...], istotnie naruszają art. 23 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 57 ust. 1 Konstytucji RP i działając w oparciu o przepis art. 147 §1 i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.