III SA/Wr 34/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Sędziowie Sędzia NSA Józef Kremis (sprawozdawca) Sędzia WSA Jerzy Strzebinczyk Protokolant Jolanta Ryndak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 28 marca 2012 r. sprawy ze skargi B. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] r., Nr [...] w przedmiocie cofnięcia uprawnień diagnosty do wykonywania badań technicznych pojazdów I uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II orzeka, że decyzje wymienione w pkt I nie podlegają wykonaniu. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. – po rozpatrzeniu odwołania B.W. od decyzji Starosty J. z dnia [...] r. (nr [...]) cofającej odwołującemu się uprawnienia diagnosty do wykonywania badań technicznych pojazdów – utrzymało w mocy pierwszoinstancyjne rozstrzygnięcie, powołując się na art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej w skrócie k.p.a.). Organ ten wskazał, że podczas kontroli (na podstawie art. 83b ust. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym – tekst jednolity Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm., zwanej dalej ustawą) dokonanej w dniu 9 czerwca 2011 r. w Podstawowej Stacji Kontroli Pojazdów nr [...] (prowadzonej przez T. S. pod firmą A) stwierdzono nieprawidłowości w badaniach technicznych pojazdów wykonywanych przez zatrudnionego w Stacji diagnostę B. W., który kontrolował także pojazdy zasilane gazem (zaświadczenie nr [...] z dnia [...] r. dotyczące pojazdu marki Audi nr rej. [...]oraz zaświadczenie nr [...] z dnia [...]r. dotyczące pojazdu marki Renault nr rej. [...]), mimo że Stacja nie miała uprawnień do takiego działania. Na podstawie tych ustaleń organ pierwszej instancji cofnął skarżącemu uprawnienia diagnosty nr [...] do wykonywania badań technicznych pojazdów na podstawie art. 84 ust. 3 pkt 1 ustawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie znalazło podstaw do weryfikacji zaskarżonej decyzji, przywołując w uzasadnieniu rozstrzygnięcia przepisy regulujące wydawanie i cofanie uprawnień do badań technicznych pojazdów (art. 84 ust. 1, 2, 3 w zw. z art. 83b ust. 2 ustawy) oraz wyróżniające podstawowe i okręgowe stacje kontroli a także określające zakres przypisanych im zadań (art. 83 ust. 1 ustawy w zw. z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 18 września 2009 r. w sprawie zakresu i sposobu przeprowadzania badań technicznych pojazdów oraz wzorów dokumentów stosowanych przy tych badaniach – Dz. U. Nr 223, poz. 2264). Przepisy te dały organowi odwoławczemu podstawę do twierdzenia, że diagnosta nie ma swobody w wyborze zakresu badań dokonywanych w podstawowej stacji kontroli pojazdów. Jeżeli więc taka stacja nie jest upoważniona do przeprowadzania badań dodatkowych, do których zalicza się także badanie pojazdów przystosowanych do zasilania gazem, to oznacza, że nie ma ona również odpowiednich urządzeń pozwalających na prawidłowe i zgodne z prawem przeprowadzenie takich badań. W konsekwencji organ odwoławczy uznał, że wykonane przez skarżącego badania techniczne pojazdów przystosowanych do zasilania gazem, były niezgodne z zakresem uprawnień przysługujących podstawowej stacji kontroli pojazdów, gdyż w stacji prowadzonej przez T. S. (pod firmą A), można było wykonywać tylko badania określone symbolem rodzajów pojazdów "B" (pojazdy samochodowe o dopuszczalnej masie całkowitej z 3,5 t, z wyłączeniem motocykli i motorowerów), jednakże bez badań dodatkowych ujętych w symbolu rodzajów badań "c" (pojazdów przystosowanych do zasilania gazem). Również skarżący nie miał uprawnień do wykonywania tego rodzaju badań. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. B. W. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji obu instancji, zarzucając: 1) naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. – przez wydanie decyzji bez podstawy prawnej; 2) zastosowanie art. 84 ust. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym jako podstawy prawnej, która realnie nie istnieje, ponieważ po uchyleniu z dniem 20 sierpnia 2004 r. art. 83 ust. 6 tej ustawy, brakuje określenia kontroli, w wyniku której starosta cofa uprawnienia diagnosty; 3) art. 84 ust. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym w brzmieniu obowiązującym od dnia 21 sierpnia 2004 r. narusza art. 2 i art. 7 Konstytucji RP. Według skarżącego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze – wkraczając w uprawnienia ustawodawcy – bezkrytycznie przyjęło, że skoro art. 83 ust. 6 ustawy został uchylony, to obecnie starosta cofa uprawnienia diagnosty w wyniku kontroli, o której mowa w art. 83b ust. 2 ustawy, nie uzasadniając przy tym takiej interpretacji. Skarżący domyśla się, że przyczyną takiego działania jest tożsamy zakres regulacji uchylonego art. 83 ust. 6 i obowiązującego od 21 sierpnia 2004 r. art. 83b ust. 2. Jednakże posłużenie się w tej sprawie tak prostym zabiegiem jest niewystarczające, albowiem należy dokonać interpretacji art. 84 ust. 3 ustawy. Przepis ten wywołuje zdaniem skarżącego kontrowersje w orzecznictwie i piśmiennictwie, jako unormowanie o charakterze sanacyjnym, bardzo rygorystycznym, niedopuszczającym gradacji kar. Uniemożliwia ubieganie się o ponowne uprawnienia diagnosty wcześniej niż po upływie pięciu lat od dnia, w którym decyzja o cofnięciu uprawnienia stała się ostateczna. Skarżący zauważył, że przy innych uprawnieniach zawodowych (podobnych do diagnosty), pozbawienie takich uprawnień poprzedzane jest postępowaniem dyscyplinarnym prowadzonym w trybie stosownej procedury, przyznającej obwinionemu uprawnienia procesowe, przy jednoczesnym stopniowaniu sankcji. Tymczasem art. 84 ust. 3 ustawy jest ewenementem na tle systemu prawa, gdyż nie różnicuje sankcji ze względu na stopień winy i nie pozwala miarkować konsekwencji czynu diagnosty, prowadząc od razu do cofnięcia uprawnień. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Ocena zaskarżonej decyzji według kryterium zgodności z prawem (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm., w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 i art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi, tekst jednolity Dz. U. z dnia 14 marca 2012 r., poz. 270), wymaga sięgnięcia do procesu legislacyjnego, który ukształtował stan prawny obowiązujący w dniu wydania kwestionowanego rozstrzygnięcia. W kontekście stanu faktycznego ustalonego w rozpoznawanej sprawie należy zwrócić uwagę przede wszystkim na zmiany redakcyjne art. 83 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Postanowienia art. 83 Prawa o ruchu drogowym (w wersji obowiązującej przed zmianą w 2009 r.), określające zakres badań technicznych pojazdów wykonywanych przez podstawową i okręgową stację kontroli pojazdów, niedwuznacznie wskazywały, że badanie techniczne pojazdu przystosowanego do zasilania gazem należy do właściwości okręgowej stacji kontroli pojazdów (art. 83 ust. 1 pkt 2). W dniu 22 września 2009 r. wszedł w życie zmieniony art. 83, który podstawowej stacji kontroli pojazdów przypisał funkcje w zakresie: a) okresowego badania technicznego pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej nieprzekraczającej 3,5 t, z zastrzeżeniem lit. c); b) dodatkowych badań technicznych w odniesieniu do pojazdów, o których mowa w lit. a) z zastrzeżeniem ust. 1a; c) badań technicznych przyczep przeznaczonych do łączenia z pojazdami określonymi w lit. a), o ile stacja spełnia wymagania, o których mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 84a ust. 1 pkt 1 ustawy w zakresie długości stanowiska kontrolnego; okręgowej stacji kontroli pojazdów natomiast – w zakresie: a) okresowego badania technicznego wszystkich pojazdów, b) dodatkowych badań technicznych w odniesieniu do pojazdów, o których mowa w lit. a). W art. 83 ust. 1a ustawy Prawo o ruchu drogowym wskazano badania techniczne, które mogą być przeprowadzane wyłącznie w okręgowej stacji kontroli pojazdów, ujmując w zamkniętym katalogu badania w zakresie zgodności z warunkami technicznymi: • autobusu, którego dopuszczalna prędkość na autostradzie i drodze ekspresowej wynosi 100 km/h, • pojazdu przeznaczonego do przewozu towarów niebezpiecznych, • pojazdu zabytkowego, • pojazdu marki "SAM", • pojazdu, w którym dokonano zmian konstrukcyjnych lub wymiany elementów powodujących zmianę danych w dowodzie rejestracyjnym, • pojazdu, dla którego określono wymagania techniczne w przepisach ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług, ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych lub ustawy z dnia 15 lutego 1992 r. o podatku dochodowym od osób prawnych, • pojazdu, dla którego określono dodatkowe wymagania w międzynarodowych porozumieniach dotyczących międzynarodowego transportu drogowego. Zestawienie art. 83 ust. 1 pkt 2 w poprzednim brzmieniu z art. 83 ust. 1a w obecnej wersji pozwala zauważyć, że od dnia 22 września 2009 r. w katalogu obligatoryjnych badań technicznych wykonywanych przez stacje okręgowe nie ujęto badań technicznych "pojazdu przystosowanego do zasilania gazem" (co expressis verbis odzwierciedlał uprzednio art. 83 ust. 1 pkt 2). Skoro według art. 83 ust. 1 pkt 1 w zakresie działalności podstawowej stacji kontroli pojazdów mieszczą się okresowe badania techniczne pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej nieprzekraczającej 3,5 t [z zastrzeżeniem lit. c) – badań technicznych przyczep przeznaczonych do łączenia z pojazdami określonymi w lit. a), o ile stacja spełnia wymagania, o których mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 84a ust. 1 pkt 1 ustawy w zakresie długości stanowiska kontrolnego – co nie odnosi się do rozpoznawanej sprawy] oraz dodatkowe badania techniczne dotyczące pojazdów, o których mowa w lit. a) – czyli pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej nieprzekraczającej 3,5 t [z zastrzeżeniem ust. 1a – a więc badań należących do wyłącznej właściwości okręgowej stacji kontroli pojazdów], to z żadnego z przywołanych unormowań nie wynika wprost zakaz prowadzenia przez podstawową stację kontroli dodatkowych badań technicznych pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej nieprzekraczającej 3,5 t, przystosowanych do zasilania gazem, zwłaszcza, gdy się zważy, że po wspomnianej nowelizacji badania te nie zostały już przypisane wyłącznie okręgowej stacji kontroli. Wobec przyjętego rozwiązania można uznać za usprawiedliwione przekonanie skarżącego, że podstawowa stacja kontroli pojazdów, w której był zatrudniony, mogła wykonywać dodatkowe badania techniczne pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej nieprzekraczającej 3,5 t, przystosowanych do zasilania gazem. Podstawę prawną decyzji wydanych w rozpoznawanej sprawie stanowił art. 84 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym, według którego cofnięcie diagnoście uprawnienia do wykonywania badań technicznych uzależniono od stwierdzenia w wyniku kontroli, że diagnosta dokonał takiego badania "niezgodnie z określonym zakresem i sposobem wykonania". Sięgnięcie przez starostę po sankcję przewidzianą w tym przepisie wymaga więc nie tylko stwierdzenia, że diagnosta wykonał badania niezgodnie z określonym zakresem, ale także wykazania wadliwego przeprowadzenia tychże badań, albowiem obie przesłanki nie są ujęte alternatywnie, lecz pozostają w koniunkcji. Z dokumentacji zawartej w aktach administracyjnych nie wynika natomiast, jakich uchybień dopuścił się skarżący co do sposobu wykonania badań dwóch pojazdów. W protokole z kontroli w stacji prowadzonej przez T. S. ograniczono się jedynie do stwierdzenia, że stacja kontroli pojazdów "przeprowadza badania pojazdów przystosowanych do zasilania gazem niezgodnie z posiadanym zakresem (B)" (s. 4 protokołu). Organy prowadzące postępowanie nie podjęły próby wyjaśnienia i ustalenia, czy i ewentualnie w jakim stopniu badanie przeprowadzone przez diagnostę było niezgodne ze "sposobem wykonania". W uzasadnieniach decyzji organów obu instancji zabrakło odniesienia się do tej kwestii. W rozpatrywanej sprawie nie wyjaśniono także – nieobojętnej przy stosowaniu sankcji przewidzianej w art. 84 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym – kwestii, czy badane przez skarżącego pojazdy przeszły już proces homologacji przewidziany w art. 68 ust. 6 w zw. z ust. 1 tej ustawy ("przepis ust. 1 dotyczy również instalacji przystosowującej dany typ pojazdu do zasilania gazem oraz sposobu jej montażu przez różne podmioty"), czy też dopiero w kwestionowanym przez organy badaniu skarżący po raz pierwszy skontrolował prawidłowość funkcjonowania instalacji przystosowującej oba pojazdy do zasilania gazem. Gdyby bowiem w rozpoznawanej sprawie zaistniał drugi przypadek, wówczas wejście diagnosty w kompetencje organu właściwego do homologacji byłoby bez wątpienia naruszeniem prawa (w art. 68 ust. 1 w zw. z ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym). Stawiając skarżącemu zarzut przeprowadzenia badania niezgodnie ze "sposobem wykonania" (druga z koniecznych przesłanek do cofnięcia diagnoście uprawnień), organy powinny były wykazać, na czym konkretnie polegały uchybienia skarżącego. Skromny materiał dowodowy nie pozwala jednoznacznie odpowiedzieć: czy diagnosta dysponował stosownymi urządzeniami (w które powinna być wyposażona stacja kontroli pojazdów) do badania m.in. pojazdów wyposażonych w instalację gazową, czy przy badaniu zachował wymaganą procedurę, a więc czy nie pominął czynności niezbędnych do prawidłowej oceny stanu technicznego pojazdu, a także na podstawie jakich ustaleń skarżący w obu zaświadczeniach o przeprowadzonych badaniach technicznych pojazdów stwierdził, że "pojazd odpowiada dodatkowym warunkom technicznym przewidzianym dla [...], ważny do [...]" i odpowiednio "[...] ważny do [...]". W kontekście postanowień zawartych w art. 84 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym należy zauważyć, że ustalenie okoliczności, które mogłyby wskazywać na wystąpienie przesłanek ujętych w tym przepisie, nie zwalnia organów administracji publicznej od indywidualnej oceny takich okoliczności w każdej konkretnej sprawie. Jeżeli przyjąć, że "wydanie przez diagnostę zaświadczenia albo dokonanie wpisu do dowodu rejestracyjnego pojazdu niezgodnie ze stanem faktycznym lub przepisami" (art. 84 ust. 3 pkt 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym) nie daje organowi prawa do miarkowania konsekwencji, co powoduje, że uchybienia o dużym ciężarze gatunkowym są traktowane na równi z uchybieniami mniejszej wagi, to nie sposób takiego rozumowania przenieść na przesłanki ujęte w art. 84 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Już z samej treści tego przepisu wynika bowiem, że istnieje "określony zakres i sposób wykonania" badania technicznego pojazdu, który to zakres i sposób może być różny w zależności od sytuacji i realiów konkretnej sprawy. Dlatego też w takiej sytuacji powinnością organów jest szczególnie wnikliwe zbadanie zakresu ewentualnych nieprawidłowości w wykonywaniu przez danego diagnostę funkcji i rozważenie, czy ciężar popełnionego przez niego uchybienia jest istotnie na tyle duży, że daje podstawę do wydania decyzji o cofnięciu uprawnień. W judykaturze niejednokrotnie wskazywano, że art. 84 ust. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym przyznaje staroście kompetencję do orzeczenia w drodze decyzji administracyjnej zakazu, który w swojej treści odpowiada orzeczeniu przez sąd powszechny środka karnego w postaci zakazu wykonywania określonego zawodu lub pełnienia funkcji. Biorąc pod uwagę dotkliwe sankcje przewidziane przez ustawodawcę wobec diagnosty, któremu zostanie wykazane naruszenie przepisów lub prowadzenie czynności kontrolnych z rażącym naruszeniem przyjętych zasad, konieczne staje się niezwykle wnikliwe i staranne badanie każdej tego rodzaju sprawy przez organy administracji publicznej. Nie może być bowiem tak, że pochopne działanie organów i subiektywna ocena urzędników zadecyduje o tym, że w gruncie rzeczy z błahych powodów pozbawiać się będzie obywatela uprawnień, które decydują nie tylko o jego statusie zawodowym, ale także o sytuacji materialnej jego rodziny. Jakkolwiek art. 84 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym ma charakter wiążący, jednakże przepis ten nie zwalnia organów z obowiązku wnikliwego rozważenia wszelkich aspektów sprawy, w tym także oceny stopnia naruszenia prawa przez diagnostę oraz zasadności podanych przez stronę wyjaśnień co do powodów wystąpienia nieprawidłowości. Powinnością organów przy ponownym rozpatrywaniu sprawy będzie więc uzupełnienie materiału dowodowego i wyjaśnienie zasygnalizowanych wątpliwości oraz ocena charakteru uchybień diagnosty w zakresie "sposobu wykonania" badań dwóch pojazdów w kontekście sankcji przewidzianej w art. 84 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Ponieważ wszczęte skargą B. W. postępowanie sądowe dało podstawy do postawienia organom administracji publicznej zarzutu naruszenia dyrektywy proceduralnej ujętej w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, należało – stosownie do dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzec, jak w punkcie I sentencji wyroku. Podstawę orzeczenia zawartego w punkcie II stanowił art. 152 tej ustawy.