III SA/Wr 345/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Józef Kremis (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Sędzia WSA Maciej Guziński Protokolant Ewa Bogulak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 9 listopada 2011 r. sprawy ze skargi E. D. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności ONW na rok 2008 I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Dyrektora D. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. na rzecz skarżącej kwotę 357 zł (trzysta pięćdziesiąt siedem złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania; III. orzeka, że decyzja wymieniona w punkcie I nie może być wykonana do dnia prawomocności wyroku. Zaskarżoną decyzją Dyrektor D. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. (dalej "Dyrektor") – po rozpatrzeniu odwołania E. D. (dalej "skarżąca") od decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. (dalej "Kierownik") z dnia [...] r. (nr [...]), przyznającej stronie płatność ONW na rok 2008 (strefa nizinna II) w łącznej kwocie [...] zł – utrzymał w mocy pierwszoinstancyjne rozstrzygnięcie, powołując się na art. 138 § 1 ust. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej w skrócie "k.p.a."), art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. Nr 98, poz. 634 ze zm.), art. 20 ust. 2 pkt 1, art. 21 ust. 4 pkt 1-2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427 ze zm.), § 2 pkt 1-4, § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)", objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 68, poz. 448 ze zm.) w związku z § 15 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 40, poz. 329 ze zm.). W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ drugiej instancji stwierdził, że w dniu [...] r. skarżąca złożyła w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. wniosek o przyznanie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) na rok 2008, deklarując w nim działki rolne o łącznej powierzchni [...] ha. Kontrola administracyjna ([...]r.) wniosku obszarowego wykazała nieprawidłowości dotyczące zgłoszonych działek, dlatego też skarżąca została wezwana pisemnie do złożenia wyjaśnień. Pełnomocnik skarżącej złożył korektę wniosku, podtrzymując deklarację skarżącej. Kontrola administracyjna ([...]r.) wniosku obszarowego wykazała nieprawidłowości dotyczące zgłoszonych działek, dlatego też skarżąca została wezwana pisemnie do złożenia wyjaśnień. Pełnomocnik skarżącej przedłożył korektę wniosku, podtrzymując deklarację skarżącej. W dniu [...] r. Biuro Kontroli na Miejscu L. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa przeprowadziło w gospodarstwie skarżącej kontrolę na miejscu, która wykazała, że producent rolny zawyżył powierzchnię uprawnioną do uzyskania płatności ONW o 0,29 ha. Stwierdzono przy tym, że do tych płatności kwalifikuje się tylko powierzchnia wynosząca [...] ha (deklarowana [...] ha). Poczynione ustalenia dały organowi pierwszej instancji podstawę do przyznania skarżącej płatności na rok 2008 (strefa nizinna II) w łącznej kwocie [...] zł. Powołując się na art. 50 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008, organ ten stwierdził, że ze względu na różnice między powierzchnią zadeklarowaną we wniosku a ustaloną (wynoszącą mniej niż 3 %) płatność przysługuje do powierzchni stwierdzonej. Organ drugiej instancji nie uwzględnił odwołania skarżącej, podzielając twierdzenia i argumenty zawarte w decyzji Kierownika. Podkreślił przy tym, że prawidłowo przeprowadzona w dniu [...] r. kontrola na miejscu wykazała zawyżenie powierzchni działek uprawnionych do płatności ONW, co stanowiło podstawę do wydania decyzji o przyznaniu dofinansowania do powierzchni działek stwierdzonych podczas kontroli. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżąca zarzuciła rozstrzygnięciu Dyrektora: I. Naruszenie przepisów prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. w związku z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego i art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 tej ustawy oraz art. 80 w związku z art. 140 k.p.a. – poprzez uznanie, że organ pierwszej instancji prawidłowo zebrał i rozpatrzył wszelki, niezbędny dla rozstrzygnięcia sprawy materiał dowodowy, w sytuacji gdy: 1) jedyną podstawą na której organ pierwszej instancji wydał decyzję i zaniżył wysokość płatności był skorygowany raport kontroli z dnia [...] r., którego zapisy zostały zmienione w toku postępowania odwoławczego i już po wydaniu i doręczeniu stronie decyzji organu pierwszej instancji, zatem jego decyzja nie mogła opierać się na skorygowanym protokole, gdyż w chwili jej wydawania dowód ten przedstawiał powierzchnię gruntów zgodne z wnioskiem; 2) nie zostało wykazane w jaki sposób na podstawie "Instrukcji stanowiskowej dla inspektorów terenowych realizujących kontrolę na miejscu z tytułu Programu rolnośrodowiskowego PROW 2007-2013" zostały obliczone powierzchnie gruntów w skorygowanym raporcie; 3) powierzchnie działek zostały ustalone na podstawie korekty raportu dokonanej w biurze organu, wbrew pomiarom przeprowadzonym na miejscu. II. Naruszenie przepisów prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 75 § 1 i art. 80 k.p.a. w związku z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 tej ustawy w związku z art. 140 k.p.a. – poprzez ich błędne zastosowanie i uznanie, że organ pierwszej instancji postąpił prawidłowo, opierając swoją decyzję na skorygowanym raporcie z dnia [...] r., w sytuacji, gdy: 1) raport został skorygowany w toku postępowania przed drugą instancją ([...] r.), a więc w momencie wydania decyzji organ pierwszej instancji ([...] r.) dysponował tylko raportem zawierającym prawidłowe powierzchnie gruntów; 2) dokonane korekty nie zostały zaakceptowane przez skarżącą, jak również nie zostały dostarczone jej pełnomocnikowi; 3) w wyniku kontroli z dnia [...] r. nie wykazano części błędów, na które powołuje się organ, gdyż błędy te zostały wykazane wcześniej a następnie skorygowane przez stronę w dniu [...] r.; 4) korekty dokonano z uwagi na niezgodność zapisów z "Instrukcją stanowiskową dla inspektorów terenowych realizujących kontrolę na miejscu z tytułu Programu rolno- środowiskowego PROW 2007-2013", gdy stronie nie była znana i dostępna taka instrukcja, w związku z czym nie mogła nawet zweryfikować prawidłowości korekty. Skarżąca nie była zatem w stanie ustalić, czy przyjęte w wyniku korekty powierzchnie są prawidłowe, a w szczególności w jaki sposób zostały obliczone, tym bardziej, że nie wynika to z uzasadnienie decyzji; 5) raport z kontroli nr [...] nie może być uznany za zgodny z prawem dowód, gdyż nie został sporządzony w wyniku czynności kontrolnych, a jedynie na podstawie raportu nr [...], a więc niezgodnie z prawem (art. 36 ust. 6 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego), gdyż raport sporządza się jedynie z czynności kontrolnych, a te nie zostały przeprowadzone dla raportu nr [...]; 6) jedynym raportem mogącym mieć jakąkolwiek wartość dowodową jest raport nr [...], podpisany i zaakceptowany przez skarżącą oraz sporządzony według przepisów prawa; 7) raport nr [...] dotyczy sprawy rolno-środowiskowej (według organu), a raport nr [...] (pierwotny bez korekt) zawiera korzystne dla skarżącej wyliczenia powierzchni, natomiast skorygowany raport nr [...] nie może być uznany za pełnoprawny dowód z uwagi na wspomniane zastrzeżenia, co oznacza, że nie było podstaw (dowodów) do ustalenia przez organ zmniejszonych powierzchni. III. Naruszenie prawa procesowego mające istotny wpływ na wynika sprawy, tj. art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego – poprzez uznanie, że decyzja organu pierwszej instancji zawiera prawidłowe uzasadnienie faktyczne, w sytuacji, gdy: 1) z uzasadnienia faktycznego decyzji nie wynika w jaki sposób zostały obliczone powierzchnie gruntów uznane za zawyżone. Strona nie mogła zatem poddać weryfikacji tych wyliczeń, tymczasem od ich wyników zależą jej prawa, w tym wysokość otrzymanych dopłat; 2) z uzasadnienia faktycznego decyzji wynika, że dokonano korekty raportu z kontroli, gdyż był on niezgodny z "Instrukcją stanowiskową dla inspektorów terenowych realizujących kontrolę na miejscu z tytułu Programu rolno-środowiskowego PROW 2007-2013", jednak nie zostały przytoczone zapisy tej instrukcji, a stronie jej tekst jest nieznany, tak więc nie zostało wykazane, że faktycznie tak było i na czym ta niezgodność polegała; ponadto uniemożliwiono stronie weryfikację poprawności korekty, w szczególności w jaki sposób wyliczono powierzchnie, co do których dokonano korekty. IV. Naruszenie przepisów prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 2 i § 2 k.p.a. w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 26 styczna 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego – poprzez nieuchylenie decyzji organu pierwszej instancji i nie rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, ewentualnie nie przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, w sytuacji, gdy organ ten nieprawidłowo przeprowadził postępowanie, w szczególności nie dokonał poprawnego zgromadzenia dowodów i ich analizy. Skarżąca wniosła o uchylenie w całości decyzji Dyrektora z dnia [...] r. i o zasądzenie od tego organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania według obowiązujących przepisów. W odpowiedzi na skargę organ administracji publicznej odniósł się do zarzutów ujętych w skardze, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, wyrokiem z dnia [...]r. (III SA/Wr [...]), oddalił skargę. Sąd uznał za bezsporne, że powierzchnia zadeklarowana przez skarżącą we wniosku o przyznanie płatności ONW na 2008 r. wynosiła [...] ha, oraz że w dniu [...]r. przeprowadzono kontrolę na miejscu w gospodarstwie skarżącej, w jej obecności, w zakresie płatności rolnośrodowiskowej, płatności obszarowej i płatności ONW. Z czynności kontrolnych przygotowano w dniu [...]r. raporty kontroli. Odnośnie do płatności ONW sporządzono protokół nr [...]. Na podstawie kontroli na miejscu i kontroli administracyjnej ustalono, że powierzchnia działek wyniosła [...]ha. Wynik kompensacji wskazał, że skarżąca zawyżyła powierzchnię o 0,29 ha, a więc organy zasadnie zdaniem Sądu zastosowały do obliczenia pomocy obszar zatwierdzony, stosownie do dyspozycji art. 50 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 r. z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) 73/2009 oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz. Urz. WE Nr L 141, poz. 18 z dnia 30 kwietnia 2004 r.). Sąd nie znalazł podstaw do podważenia prawidłowości wyników kontroli, które zostały przeprowadzone na podstawie przepisów wspólnotowych tj.: rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004, w tym art. 23 ust. 1, art. 24 ust. 1. Kontrole administracyjne i na miejscu dotyczą odpowiednio zadeklarowanych uprawnień do dopłat i zadeklarowanych działek i pozwalają uniknąć nienależnego wielokrotnego przyznawania tej samej pomocy w odniesieniu do tego samego roku kalendarzowego lub gospodarczego oraz nienależnej kumulacji pomocy w ramach programów pomocy wiążących się z zadeklarowaniem powierzchni. Weryfikują one istnienie uprawnień do dopłat i kwalifikacje do otrzymania pomocy, dotyczą zgodności między działkami zadeklarowanymi w jednym wniosku a działkami odniesienia w systemie identyfikacji działek rolnych oraz weryfikują kwalifikacje do pomocy określonych terenów jako takich, etc. Po wskazaniu nieprawidłowości wykrytych podczas kontroli krzyżowych uruchamia się odpowiednią procedurę administracyjną, a w razie konieczności przeprowadza się także kontrolę na miejscu w gospodarstwie (art. 24 ust. 2 rozporządzenia), której celem jest ustalenie, czy deklarowana powierzchnia upraw i ich rodzaj odpowiada stanowi faktycznemu, co też nastąpiło w rozpoznawanej sprawie. Według Sądu, niezasadny jest zarzut, że jedyną podstawą wydania decyzji pierwszoinstancyjnej i zaniżenia płatności był raport z kontroli z dnia [...] r., którego zapisy zostały zmienione w toku postępowania odwoławczego, już po wydaniu i doręczeniu skarżącej tej decyzji. Wprawdzie została jej doręczona korekta raportu z czynności kontrolnych, jednakże dotyczyła ona czynności kontrolnych dokonanych w zakresie Programu Rolnośrodowiskowego PROW 2007-2013, natomiast rozpoznawana sprawa obejmuje płatności ONW na rok 2008. Dlatego też chybiony jest zarzut naruszenia przez organy przepisów procesowych tj. art. 7 i art. 77 k.p.a. w związku z art. 3 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego, gdyż podstawą prawną wydania zaskarżonych decyzji nie był ten akt prawny, lecz ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 kwietnia 2007 r. w sprawie szczególnych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013" w związku z § 15 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) objętej Programem Rozwoju Obszarów wiejskich na lata 2007-2013". Zdaniem Sądu organy obu instancji wyczerpująco zbadały wszystkie okoliczności faktyczne dotyczące sprawy oraz zebrały dowody służące ustaleniu stanu faktycznego według zasad prawdy obiektywnej i oficjalności (art. 7 i art. 77 k.p.a.). Organy nie dopuściły się obrazy zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.), albowiem oparły się na materiale prawidłowo zebranym w toku kontroli, dokonując jego wszechstronnej i jasnej oceny. Sąd nie dopatrzył się także naruszenia przez organy art. 107 k.p.a., albowiem uzasadnienia decyzji odpowiadają rygorom zawartym w tym przepisie, przedstawiając przede wszystkim zasady wyliczenia zawyżenia powierzchni zgłoszonej przez skarżącą do płatności ONW. Sąd nie podzielił zarzutu naruszenia przez organ drugiej instancji art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., co – według skarżącej – miałoby polegać na nieuchyleniu przez Dyrektora decyzji pierwszoinstancyjnej i nieorzeczeniu co do istoty sprawy, ewentualnie na nieprzekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Decyzję o utrzymaniu w mocy pierwszoinstancyjnego rozstrzygnięcia organ wydaje wówczas, gdy stwierdzi jego prawidłowość. Organ odwoławczy jest zobowiązany do oceny kwestionowanej decyzji nie tylko w granicach zarzutów przedstawionych w odwołaniu, ale także w zakresie unormowań prawa materialnego i procesowego, mających zastosowanie w sprawie. Ocena ta nie może być jedynie formalna, albowiem powinna być poprzedzona – o ile jest to konieczne do sprawdzenia zasadności i poprawności decyzji – stosownym postępowaniem wyjaśniającym. W ocenie Sądu organ odwoławczy – wydając decyzję na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. – zachował przedstawione wymagania. W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżąca zarzuciła wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnemu naruszenie przepisów prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy w postaci uchybienia art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "u.p.p.s.a.") w związku z art. 3 § 1, art. 134 § 1, art. 133 u.p.p.s.a. i art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) – poprzez wadliwe wykonywanie obowiązku kontroli decyzji administracyjnej, polegające na sprzeczności przyjętych przez Sąd ustaleń faktycznych z zebranym materiałem dowodowym, tj. uznanie, że grunty zgłoszone przez skarżącą do płatności ONW zostały określone według nieprawidłowych protokołów kontroli, co spowodowało błędne ustalenie powierzchni zasiewów w sytuacji, gdy: a) ustalenie powierzchni gruntów przez oba organy nastąpiło na podstawie raportu kontroli z dnia [...]r., który jakkolwiek formalnie był przeznaczony do Programu Rolnośrodowiskowego, to jednak wbrew twierdzeniom Sądu, był podstawą wydania zaskarżonej decyzji. WSA pominął bowiem fakt, że ustalenia z tego raportu, w tym w szczególności ustalone powierzchnie upraw, zostały wprost przytoczone w decyzjach organów, innych natomiast raportów z takimi samymi ustaleniami nie ma; b) raport z kontroli nr [...] (Program Rolnośrodowiskowy) nie może być uznany za zgodny z prawem dowód, gdyż nie został sporządzony w wyniku czynności kontrolnych, a jedynie na podstawie raportu nr [...], a więc niezgodnie z prawem (art. 36 ust. 6 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego), albowiem raport sporządza się jedynie z czynności kontrolnych, a te nie zostały przeprowadzone dla raportu nr [...]; c) kontrola z dnia [...] r. nie mogła dotyczyć dopłat za rok 2008, gdyż w tym czasie rozpoczęły już wegetację zasiewy na rok 2009, a więc nie mogła też być podstawą jakichkolwiek decyzji za rok 2008. Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że zaskarżona decyzja została wydana na podstawie stanu faktycznego powstałego wskutek manipulacji danymi kontrolnymi, czego Sąd pierwszej instancji nie wziął pod uwagę. Nie ustalił też, który raport kontroli z tego samego dnia jest dla organów wiążący, ani czego dokładnie dotyczyła korekta. Naczelny Sąd Administracyjny uznał zasadność skargi kasacyjnej. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów procesowych, mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj. 141 § 4 w związku z art. 3 § 1, art. 134 § 1, art. 133 u.p.p.s.a oraz art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, polegające na sprzeczności przyjętych przez Sąd ustaleń faktycznych z zebranym materiałem dowodowym – poprzez uznanie, że powierzchnia gruntów zgłoszona przez stronę skarżącą do przyznania płatności na rok 2008 pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania została oparta na prawidłowo sporządzonym protokole kontroli, co w rezultacie spowodowało nieprawidłowe ustalenie powierzchni zasiewów (raport z kontroli dotyczący dopłat rolnośrodowiskowych z dnia [...] r. oraz jego korekta stanowiły podstawę do ustaleń w zakresie dopłat obszarowych, zaś korekta raportu została doręczona stronie po wprowadzeniu do obrotu decyzji organu pierwszej instancji, w związku z czym skarżąca nie mogła odnieść się do poprawności wprowadzonych korekt) – Naczelny Sąd Administracyjny przyznał rację skarżącej. Z akt administracyjnych jednoznacznie – według Naczelnego Sądu Administracyjnego – wynika, że raport z kontroli nr [...] z dnia [...] r. został sporządzony na podstawie protokołu rolnośrodowiskowego z dnia [...] r. W ustaleniach końcowych tego raportu, w poz. 100 dotyczącej uwag inspektorów terenowych zaznaczono, że wyniki pomiarów działek rolnych przyjęto z kontroli rolnośrodowiskowej przeprowadzonej w dniu [...]r. (znak sprawy [...]). W poz. 120 natomiast znajduje się uwaga, że przekazanie stronie kopii raportu po korektach nastąpiło w dniu [...]r. Jednocześnie z pisma Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...]r. (skierowanego do skarżącej), dotyczącego przekazania kopii raportu z czynności kontrolnych w zakresie Programu rolnośrodowiskowego PROW 2007-2013, wynika, że w raporcie stwierdzono niezgodności z zapisami instrukcji stanowiskowej dla inspektorów terenowych realizujących kontrole na miejscu i dokonano stosownych korekt dla działki rolnej D i działki rolnej E. W raporcie nr [...] dokonano na tej podstawie również odpowiedniej korekty powierzchni działek. W rezultacie tych korekt powierzchnia gruntów została zmniejszona w stosunku do ustaleń z kontroli na miejscu, bowiem powierzchnia stwierdzona wynosiła przed korektą [...] ha, a po korekcie [...] ha, przy czym powierzchnia deklarowana obejmowała [...] ha. W takiej sytuacji uzasadniony jest – zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego – zarzut autora skargi kasacyjnej, że zaskarżona decyzja została wydana na podstawie nieprawidłowo ustalonego stanu faktycznego, ponieważ podstawą do ustaleń w zakresie płatności obszarowych stanowił raport z czynności kontrolnych innego programu pomocowego tj. dopłat rolnośrodowiskowych. Ponadto korekta tego raportu została przesłana stronie już po wydaniu i doręczeniu decyzji organu pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zauważył ponadto, że czynności kontrolne dotyczące płatności ONW powinny być przeprowadzone zgodnie z ustawą z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich. Stosownie do postanowień art. 31 ust. 5, 6, 7 i 8 tej ustawy osoba wykonująca czynności kontrolne sporządza z tych czynności raport. Raport podpisuje osoba wykonująca czynności kontrolne oraz podmiot kontrolowany. W przypadku odmowy podpisania raportu przez podmiot kontrolowany raport podpisuje tylko osoba wykonująca czynności kontrolne, dokonując w raporcie stosownej adnotacji o odmowie podpisania raportu przez podmiot kontrolowany. W przypadku zaś, gdy podmiot kontrolowany nie zgadza się z ustaleniami zawartymi w raporcie, może zgłosić umotywowane zastrzeżenia co do tych ustaleń osobie, która sporządziła raport. Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skarżącej za uzasadnione, ponieważ niezgodność w obszarze działek stanu rzeczywistego z deklarowanym powinna zostać ustalona w toku czynności kontrolnych w ramach programu ONW. Tymczasem Sąd pierwszej instancji nieprawidłowo przyjął, że stan faktyczny w sprawie jest zgodny rzeczywistym, w sytuacji, gdy w toku przeprowadzonej kontroli w ramach innego programu pomocowego stwierdzono niezgodność w obszarze działek, których wielkość stanowiła przekroczenie mniej niż 3 % różnicy między powierzchnią zadeklarowaną a powierzchnią stwierdzoną oraz niezgodność ta powstała na skutek korekty raportu kontroli, do której strona nie mogła się ustosunkować, bowiem przedstawiono jej raport z uwzględnieniem korekty po doręczeniu decyzji organu pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny – uchylając zaskarżony wyrok i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji – zobowiązał ten Sąd do zbadania, czy powierzchnia działek ewidencyjnych objęta wnioskiem została prawidłowo ustalona przez organy administracji, przy uwzględnieniu stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego. Rozpoznając sprawę ponownie, należy przede wszystkim zauważyć, że Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu jest związany wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w tej sprawie (art. 190 u.p.p.s.a.). Przez ocenę prawną, o której mowa w art. 190 u.p.p.s.a., rozumie się osąd o prawnej wartości sprawy, a ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji (zob. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 sierpnia 2010 r., IV SA/Wa 975/10 oraz z dnia 9 listopada 2010 r., II SAB/Wa 291/10). Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 listopada 2010 r., II GSK 861/09). W rozpoznawanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny wskazał na uchybienia proceduralne organów administracji publicznej, polegające na sporządzeniu raportu z kontroli nr [...] z dnia [...] r. na podstawie protokołu rolnośrodowiskowego z dnia [...] r. Ten protokół posłużył organom także do korekty powierzchni działek w raporcie nr [...]. W takim stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja została wydana na podstawie nieprawidłowo ustalonego stanu faktycznego, ponieważ przy dokonywaniu czynności wyjaśniających w zakresie płatności obszarowych organy posłużyły się raportem z czynności kontrolnych innego programu pomocowego, tj. dopłat rolnośrodowiskowych, gdy tymczasem ewentualna niezgodność między deklarowanym obszarem a stanem rzeczywistym powinna być ustalona w toku czynności kontrolnych w zakresie programu ONW. W kontekście stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał, że powierzchnia działek ewidencyjnych objęta wnioskiem skarżącej nie została prawidłowo ustalona przez organy administracji. Aby więc należycie wyjaśnić tę kwestię, konieczny będzie pomiar powierzchni zadeklarowanych przez skarżącą w zakresie programu ONW, nie zaś posługiwanie się ustaleniami poczynionymi w innym programie pomocowym. Dokonując wspomnianych czynności kontrolnych w zakresie płatności ONW, organy powinny je przeprowadzić – według Naczelnego Sądu Administracyjnego – z zachowaniem postanowień zawartych w art. 31 ust. 5, 6, 7 i 8 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich. Ponieważ zarówno postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, jak i ponowne rozpoznanie sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, wykazało uchybienia organów w postępowaniu wyjaśniającym przy ustalaniu stanu faktycznego sprawy (co uchybia regule proceduralnej wynikającej z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.), należało – stosownie do dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) u.p.p.s.a. – orzec, jak w punkcie I sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 u.p.p.s.a., natomiast umocowanie do orzeczenia ujętego w punkcie III sentencji wyroku wyprowadzono z art. 152 u.p.p.s.a.