III SA/Wr 37/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Moskała Sędziowie Sędzia WSA Maciej Guziński Sędzia WSA Marcin Miemiec (sprawozdawca) Protokolant specjalista Ewa Bogulak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 7 marca 2014 r. sprawy ze skargi J. J. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2012 I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza na rzecz skarżącego od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; III. określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia prawomocności wyroku. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR we W. zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy decyzję Kierownika Bura Powiatowego ARiMR w L. z dnia [...] r. nr [...] w sprawie przyznania J. J. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2012. Organ odmówił częściowo żądaniu wniosku obejmującym działki [...] i [...]. Odnośnie jednolitej płatności obszarowej organ stwierdził, że wykluczono z płatności [...] ha z [...] ha działki [...] oraz [...] ha z [...] ha działki nr [...]. Różnica między powierzchnią zadeklarowaną a stwierdzoną wyniosła [...] ha, to jest 1,89 %. Dla uzupełniającej płatności obszarowej różnica ta wyniosła 1,97 %. Z uwagi na wykryte nieprawidłowości organ zastosował pomniejszenie płatności wynikające z obowiązujących przepisów. Strona odwołała się od decyzji I instancji, którą po rozpatrzeniu odwołania organ II instancji utrzymał w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił podstawy materialnoprawne decyzji. Powołał w szczególności art. 124 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009, mający jego zdaniem charakter retroaktywny. Organ podkreślił, że przepis ten uzależnia przyznanie jednolitej płatności obszarowej od stanu faktycznego istniejącego na działce w przeszłości, wynikającego z badania stanu działek zgłoszonych we wniosku pod względem utrzymania w dobrej kulturze rolnej na [...] r. Organ podkreślił, że stan faktyczny działki został utrwalony w dniu [...] r. na podstawie ortofotomapy. Było to podstawą do zastosowania kodu WIZ DR10, w następstwie czego część działki [...] została trwale wykluczona z dopłat bezpośrednich. Strona zaskarżyła decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. , zarzucając jej naruszenie art. 7 ust. 1, art. 3 ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w zw. z art. 21 pkt 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, w zw. z art. 124 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. oraz art. 80 kpa, poprzez uznanie iż [...] ha gruntów położonych na działce ew. nr [...] nie kwalifikuje się do przyznania płatności, bowiem nie była utrzymywana w dobrej kulturze rolnej na dzień [...] r. Mając to na względzie, skarżący wniósł o uchylenie decyzji Dyrektora OR ARiMR we W. i uchylenie poprzedzającej ją decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w L. z dnia [...] r. W uzasadnieniu skargi po przedstawieniu stanu faktycznego sprawy zakwestionowano użycie zdjęcia satelitarnego, jako dowodu wskazującego stan faktyczny posiadanych gruntów na dzień [...] r. Organ nie wziął bowiem pod uwagę stanu wegetacji roślin przy uwzględnieniu wielkości powierzchni wykluczonej z płatności. Według skarżącego ustalenia organu mają charakter dowolny. Nie uwzględniają faktu wegetacji i przekraczają możliwości organu, gdyż wymagają posiadania wiadomości specjalnych. Zakupione przez skarżącego w lutym 2012 r. nieruchomości od Agencji Nieruchomości Rolnych, zgodnie z oświadczeniem sprzedawcy, obejmowały grunty orne i łąki trwałe. Kupujący nie został poinformowany, że część tych gruntów jest trwale wykluczona z płatności bezpośrednich. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Stwierdził, że podniesione w skardze argumenty nie mogą stanowić podstawy do jej uwzględnienia oraz wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu odpowiedzi organ wskazał, że skarga nie wnosi nowych okoliczności i dowodów mogących mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Stąd organ podtrzymuje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z dnia [...] r. o utrzymaniu w mocy decyzji I instancji w sprawie przyznania skarżącemu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w pomniejszonej wysokości na rok 2012. Według organu zasługują na aprobatę twierdzenia o braku przedstawienia dowodu na okoliczność, że kwestionowany obszaru gruntu nie był utrzymywany w dobrej kulturze rolnej na dzień [...] r. Rozumowanie skarżącego sprowadza się jedynie do tego, iż organ administracji nie mógł posłużyć się zdjęciem satelitarnym wykonanym dnia [...] r. w celu ustalenia stanu faktycznego gruntu na dzień [...] r. Zdaniem organu te zarzuty są błędne i niezrozumiałe. Organ ustalając wielkość powierzchni tej działki uprawnioną do uzyskania pomocy finansowej (tj. areał [...] ha działki nr [...]), posłużył się danymi (zdjęciami satelitarnymi) najbardziej aktualnymi, a nie zdjęciami (danymi) z 2004 r. Stan faktyczny kwestionowanej działki rolnej od 2004 r. do 2012 r. uległ zmianie. Jednakże pomimo to wielkość stwierdzonych nieprawidłowości nie pozwalała na przyznanie stronie płatności do całej wnioskowanej wielkości. Przedstawione zaś i określone w uzasadnieniu decyzji zdjęcie satelitarne z dnia [...] r. jest środkiem dowodowym mającym na celu ustalenie, że kwestionowana przez organ powierzchnia działki nr [...] była w 2004 r. zadrzewiona (zakrzaczona) w sposób zwarty, usystematyzowany. Skoro zatem w 2004 r. na dużej części gruntu występowały trwałe i duże skupiska drzew, to również w dniu [...] r. występowały one na tym obszarze. Podana w skardze 15 miesięczna wegetacja drzew jest pozbawiona logiki. W tak krótkim czasie nie mogłyby powstać kilkuhektarowe zwarte skupiska drzew. Zawarte w aktach administracyjnych zdjęcie lotnicze wykonane w 2004 r. dowodzi, że ta działka do dnia wykonania zdjęcia, a zatem również w 2003 r., nie była doprowadzona do stanu pozwalającego na uzyskanie jednolitej płatności obszarowej. Powierzchnia działki rolnej ustalana była na podstaw aktualnych ortofotmap, jednak jej stan faktyczny utrwalony w dniu [...] r. na podstawie ortofotomapy był podstawą do zastosowania kodu WIZ DR10. Podstawę prawną pozwalającą na trwałe wykluczenie z płatności gruntów rolnych nieutrzymywanych w dobrej kulturze rolnej na dzień [...] r. stanowi art. 124 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009, który ma charakter retroaktywny. Uzależnia bowiem przyznanie jednolitej płatności obszarowej od stanu faktycznego istniejącego w przeszłości, tj. badania stanu działek zgłoszonych we wniosku pod względem utrzymania w dobrej kulturze rolnej na [...] r. Organ podkreślił, że zasady postępowania dowodowego ustalają przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Pozwalają one dopuścić jako dowód wszystko, co może się przyczynić do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem (art. 75 § 1 k.p.a). W związku z tym, jako istotny dowód potwierdzający brak utrzymywania w dobrej kulturze rolnej na [...] r. części zadeklarowanych do płatności gruntów rolnych (obszar: [...] ha działki ew. nr [...]) dopuszczono ortofotomapy i dokonywane na ich podstawie pomiary. Według organu są to środki dowodowe bardzo precyzyjne, pozwalające jednoznacznie identyfikować mierzone obiekty. Pomiar na ortofotomapie jest jednoznaczny z pomiarem dokonanym w terenie. Ortofotomapa jest kartometrycznym, tonalnym obrazem terenu powstałym w wyniku przetworzenia zdjęcia lotniczego na obraz, odpowiadający rzutowi ortogonalnemu na powierzchnię odniesienia, przedstawiony w odpowiednim odwzorowaniu i kroju arkuszowym, uzupełniony informacjami kreskowymi, nazwami, symbolami, siatką i opisem współrzędnych oraz informacjami pozaramkowymi. Ortofotomapa dotycząca kwestionowanych części działki ewidencyjnej nr [...] pozwala jednoznacznie i bezspornie stwierdzić, iż na jej części (dokładnie [...] ha) występowały zadrzewienia. Organ stwierdził, że dla wykluczenia z płatności części powierzchni spornej działki rolnej jest podnoszona przez skarżącego okoliczność braku poinformowana go przez sprzedawcę o stanie faktycznym sprzedawanych nieruchomości gruntowych. Należy wskazać, że ARiMR nie może ponosić odpowiedzialności za stan faktyczny nieruchomości gruntowych nabywanych przez strony stosunków cywilnoprawnych. Zamieszony na stronie internetowej ARiMR wykaz działek obarczonych kodem DR 10 ma charakter czysto informacyjny i nie obejmuje w sposób wyczerpujący wszystkich działek nieutrzymywanych w dobrej kulturze rolnej na dzień [...] r. Mając to na uwadze oraz podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, organ wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi przez kontrolę działania administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwana dalej w skrócie "p.p.s.a."). Kryterium legalności z art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Stosując tak określone kryteria kontroli Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W zaskarżonej decyzji oraz w poprzedzającej ją decyzji organu I instancji zasadniczą kwestią mającą wpływ na rozstrzygnięcie sprawy stało się utrzymywanie części spornej działki ewidencyjnej rolnej [...] w dobrej kulturze rolnej na dzień [...] r. W postępowaniu dotyczącym płatności na 2012 r. organy przyjęły, odwołując się do raportów z kontroli z września 2004 r., powołując jako podstawę prawną art. 124 ust. 2 rozporządzenia nr 73/2009, że sporna działka rolna nie jest utrzymywana w dobrej kulturze rolnej, w rozumieniu wskazanego przepisu aktu prawa unijnego, na dzień [...] r. W zakresie interpretacji art. 124 ust. 2 rozporządzenia nr 73/2009 należy wskazać na orzecznictwo NSA zawierające wykładnię art. 143b rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r., ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników (...) (Dz. Urz. UE L 270 z 21 października 2003 r., str. 1, ze zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 3, t. 40, str. 269, ze zm. - zwanego rozporządzenie nr 1782/2003). Treść powołanego art. 143b ust. 4 zd. 2 tego rozporządzenia jest tożsama z art. 124 ust. 2 akapit 1 rozporządzenia nr 73/2009. Orzecznictwo NSA dotyczące tego zagadnienia prawnego jest ustalone. Tę linię orzeczniczą podziela Sąd orzekający w niniejszej sprawie. NSA wskazał w powołanym wyroku, że tytuł IV rozporządzenia nr 1782/2003 reguluje między innymi wprowadzenie systemów wsparcia dla nowych państw członkowskich zgodnie z przyjętym harmonogramem (art. 143a), a także system jednolitej płatności obszarowej (art. 143b) dla tych państw. Artykuł 143b ust. 2 rozporządzenia nr 1782/2003 przyjmuje, że jednolita płatność obszarowa jest wypłacana raz w roku. Jest obliczana przez podzielenie rocznej koperty finansowej, ustalonej według ust. 3, przez obszar użytków rolnych każdego z państw członkowskich, ustalony zgodnie z ust. 4. Z art. 143b ust. 3 rozporządzenia wynikają zasady ustalania "rocznej koperty finansowej" dla każdego z nowych państw członkowskich. Jest to suma funduszy dostępnych na dany rok kalendarzowy, na który przyznaje się płatności bezpośrednie w danym państwie członkowskim. Ta "roczna koperta" dzielona jest następnie przez obszar użytków rolnych każdego z nowych państw ustalony zgodnie z ust. 4. Jest to obszar użytków utrzymywanych w dobrej kulturze na dzień [...] r. Chodzi zatem o obszar użytków rolnych państwa członkowskiego objętych systemem jednolitej płatności obszarowej. Jak podkreślił NSA, wynika z tego, że regulacje art. 143b ust. 4 i 5 rozporządzenia nr 1782/2003 odnoszą się i są adresowane do państwa członkowskiego - w tym również do Polski - a nie do producenta rolnego jako indywidualnego beneficjenta pomocy. Przepis ten określa między innymi zasadę przekazywania nowym państwom członkowskim funduszy na przyznawanie płatności w ramach systemu jednolitej płatności obszarowej, zasady stosowania systemu jednolitej płatności oraz rolę Komisji w tym zakresie (wyrok NSA z 16 grudnia 2009 r., sygn. akt II GSK 228/09; wyrok NSA z 8 lutego 2011 r., sygn. akt II GSK 199/10, wyrok NSA z 23 października 2012 r. sygn. II GSK 1432/11, wyrok NSA z 19 maja 2011 r., sygn. akt II GSK 500/10). Powyższe ustalenia można również odnieść do art. 124 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 73/2009. Według art. 122 tego rozporządzenia jednolita płatność obszarowa przyznawana jest w ramach rocznych. Jest obliczana poprzez podzielenie rocznej puli środków finansowych, ustanowionej zgodnie z art. 123 rozporządzenia, przez powierzchnię użytków rolnych każdego z nowych państw członkowskich, ustaloną według art. 124. Zgodnie z art. 123 ust. 1 dla każdego nowego państwa członkowskiego Komisja ustanawia roczną pulę środków finansowych będącą sumą środków finansowych, które byłyby dostępne w danym roku kalendarzowym z przeznaczeniem na przyznawanie płatności bezpośrednich w nowym państwie członkowskim. Roczna pula środków finansowych ustanawiana jest zgodnie z przepisami wspólnotowymi i w oparciu o parametry ilościowe, czyli obszary bazowe, pułapy premii oraz maksymalne gwarantowane ilości określone w aktach przystąpienia z lat 2003 i 2005, a także w późniejszych przepisach wspólnotowych, w odniesieniu do każdej płatności bezpośredniej. Artykuł 123 ust. 2 rozporządzenia nr 73/2009 stanowi, że gdy w danym roku jednolite płatności obszarowe w nowym państwie członkowskim przekroczyłyby roczną pulę środków finansowych, krajowa kwota na hektar mająca zastosowanie w tym nowym państwie członkowskim jest proporcjonalnie zmniejszana przez zastosowanie współczynnika redukcji. Odnośnie powierzchni objętej systemem jednolitej płatności obszarowej trzeba podkreślić, że stosownie do art. 124 ust. 1 rozporządzenia nr 73/2009, powierzchnię użytków rolnych nowego państwa członkowskiego, innego niż Bułgaria i Rumunia, objętego systemem jednolitej płatności obszarowej, stanowi część jego wykorzystywanej powierzchni użytków rolnych, które w dniu [...] r. utrzymane były w dobrej kulturze rolnej bez względu na to, czy były w tym dniu wykorzystywane do produkcji, oraz w stosownych przypadkach, dostosowaną zgodnie z obiektywnymi i niedyskryminującymi kryteriami ustanowionymi przez to nowe państwo członkowskie po zatwierdzeniu przez Komisję. Z treści akapitu 1 art. 124 ust.1 wynika, że "wykorzystywana powierzchnia użytków rolnych" oznacza całkowitą powierzchnię zajmowaną przez grunty orne, trwałe użytki zielone, uprawy trwałe oraz ogródki przydomowe, określoną przez Komisję dla celów statystycznych. Według art. 124 ust. 2 do celów przyznania pomocy w ramach systemu jednolitej płatności obszarowej kwalifikują się między innymi wszystkie działki rolne spełniające kryteria wymienione w ust. 1. Należy podkreślić, że art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach odsyła do cytowanego W taki sposób regulacja art. 124 ust. 2 rozporządzenia nr 73/2009 nie mogła stanowić w rozpoznawanej sprawie podstawy do przyjęcia, że warunkiem przyznania płatności obszarowych w 2012 r. było wykazanie dobrej kultury rolnej deklarowanych do płatności działek na dzień [...] r. W postępowaniu o przyznanie płatności obszarowych istotne znaczenie ma bowiem rzeczywisty areał gruntów rolnych objętych wnioskiem i utrzymywania ich w stanie zgodnym z normami w roku kalendarzowym, w którym beneficjent ubiega się o ich przyznanie. Wynika to z obowiązujących w analizowanym zakresie regulacji unijnych oraz krajowych. Beneficjent pomocy ma zatem wykazać dobry stan upraw rolnych w tym roku. Powoływanie się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji na argument, że warunkiem przyznania płatności jest utrzymanie dobrej kultury rolnej wnioskowanych gruntów na dzień [...] r., nie ma oparcia w przepisach unijnych. Jest ponadto sprzeczne z art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o płatnościach. Grunty objęte wnioskiem o przyznanie płatności obszarowych muszą być w dobrej kulturze rolnej w roku kalendarzowym, w którym został złożony wniosek o przyznanie płatności. Wynika to także z ustalonego orzecznictwa sądowo administracyjnego (zob. np. wyrok NSA z dnia 24 października 2012 r. sygn. akt II GSK 1403/11, wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2011 r., sygn. akt II GSK 1324/10). Uwzględniając powyższe należało uznać skargę za zasadną. Organy orzekające naruszyły bowiem przepisy prawa materialnego w stopniu, który miał wpływ na wynik sprawy. Wadliwie dokonana wykładnia art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach w zw. z art. 124 ust. 2 rozporządzenia nr 73/2009 pociągnęła za sobą odmowę przyznania skarżącemu wsparcia bezpośredniego w postaci jednolitej płatności obszarowej z jednej ze zgłoszonych działek ewidencyjnych ze względu na przyjęcie trwałego wykluczenia części jej powierzchni z płatności. Przyjęcie takiej wykładni determinowało również zakres poczynionych ustaleń faktycznych w toku postępowania administracyjnego. Z akt sprawy wynika, że kwestia stanu zadeklarowanego gruntów w 2012 r. - czyli w roku kalendarzowym, za który skarżący ubiegał się o przyznanie jednolitej płatności bezpośredniej, nie była przedmiotem postępowania wyjaśniającego. Prowadząc ponownie postępowanie organ II instancji uwzględni wyrażoną przez Sąd ocenę prawną, w szczególności powinien ustalić, czy zgłoszony do płatności obszar działki nr [...] był utrzymany zgodnie z normami przez cały objęty wnioskiem 2012 r. Wobec stwierdzenia naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, zaskarżoną decyzję należało uchylić. Sąd orzekł o tym na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a p.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono zgodnie z art. 200 w zw. z art. 205 § 2 tej ustawy.