III SA/Wr 424/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Moskała Sędziowie Sędzia WSA Barbara Ciołek Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski (sprawozdawca) Protokolant starszy specjalista Ewa Bogulak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 4 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w K. na § 1 pkt 4 we fragmencie "wnoszenia i spożywania napojów alkoholowych", "palenia tytoniu", "rozpalania ognia" uchwały Rady Miejskiej w K. z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie wprowadzenia regulaminu użytkowania obiektów użyteczności publicznej o nazwie "Plac zabaw" stwierdza nieważność § 1 pkt 4 we fragmencie "wnoszenia i spożywania napojów alkoholowych", "palenia tytoniu", "rozpalania ognia" uchwały Rady Miejskiej w K. z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie wprowadzenia regulaminu użytkowania obiektów użyteczności publicznej o nazwie "Plac zabaw". Przystępując do rozstrzygania, Sąd przyjął stan faktyczny i prawny sprawy j/n. Prokurator Prokuratury Rejonowej w K. (dalej: Prokurator) wniósł skargę na uchwałę nr [...] Rady Miejskiej w K. (dalej: Rada Miejska, Rada) z dnia [...] sierpnia 2007 r. w sprawie wprowadzenia regulaminu użytkowania obiektów użyteczności publicznej o nazwie "Plac zabaw". Uchwałę zaskarżył w zakresie jej § 1 pkt 4 we fragmencie "wnoszenia i spożywania napojów alkoholowych", "palenia tytoniu", "rozpalania ognia". Zarzucił, że została ona wydana z istotnym naruszeniem prawa, a to: art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 - dalej: Konstytucja RP) oraz art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r., poz. 506 - dalej u.s.g.), polegającym na niezgodnym z prawem wykonaniu delegacji ustawowej określonej w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g., przez wprowadzenie w Regulaminie zakazów, które zostały już uregulowane wprost lub można je wyinterpretować z przepisów obowiązujących - zawartych w aktach rangi ustawowej. Wskazując na powyższe i powołując się na art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - dalej: p.p.s.a.), wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w zakresie jej zaskarżonych fragmentów. Uzasadnił wnioski i zaprezentował swoje stanowisko w sprawie. W odpowiedzi na skargę, Rada Miejska wniosła o jej oddalenie w całości. Uznała zarzuty skargi za bezzasadne. Stwierdziła, że zaskarżona uchwała odpowiada prawu oraz że nie zaistniały okoliczności uzasadniające stwierdzenie jej nieważności we wskazanej przez Prokuratora części. Uzasadniała, że rację ma Prokurator, iż zawarte w § 1 pkt 4 uchwały zakazy "wnoszenia i spożywania napojów alkoholowych", "palenia tytoniu" i "rozpalania ognia" znajdują swoje odzwierciedlenie w przepisach rangi ustawowej. Podniosła, że - w jej ocenie - pomimo zbieżności co do treści uchwały z przepisami ustaw, nie prowadzi to do sytuacji, w której uzasadnione byłoby uznanie części zaskarżonego aktu prawa miejscowego za nieważny. Trzeba bowiem wskazać na kontekst i adresata przepisów uchwalonych przez Radę Miejską. Sporny Regulamin ma mieć bowiem charakter porządkujący i informacyjny dla osób korzystających z tego typu gminnego obiektu użyteczności publicznej. Co więcej, zauważyć należy, że osobami, które w przeważającej części korzystają z placów zabaw są dzieci i młodzież, które mogą nie mieć jeszcze należycie ukształtowanej świadomości prawnej, w tym co do treści obowiązujących przepisów, tym bardziej przepisów rangi ustawowej. Osoby takie powinny mieć zatem możliwość zapoznania się z warunkami i trybem korzystania z placu zabaw "na miejscu", poprzez przeczytanie treści regulaminu. Rada dostrzegła, że analogiczny pogląd w tym zakresie wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z 7 grudnia 2009 r. (II SA/Wr 401/09), który orzekł, że niekiedy konieczne jest przytoczenie w uchwale regulacji ustawowych, gdyż dzięki takiemu zabiegowi akt prawa miejscowego stanie się czytelny i zrozumiały dla jego adresatów. Wywodziła, że należy uznać za dopuszczalne przytoczenie w uchwale rady gminy określonych regulacji ustawowych, o ile jest to konieczne dla uczynienia aktu prawa miejscowego czytelnym i zrozumiałym. Uznała, że z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpatrywanym przypadku, bowiem trudno wymagać od użytkowników placów zabaw zaawansowanej znajomości przepisów prawa w randze ustawy. Podkreśliła, że pomimo zamieszczenia opisywanych zakazów w treści uchwały, nie zostały one powiązane z żadnymi konsekwencjami, które można byłoby wyciągnąć wobec osób łamiących Regulamin. Dodała, że przemawia to za tym, że treść Regulaminu ma charakter przede wszystkim informacyjny i nie koliduje z treścią ustaw wskazanych przez Prokuratora w skardze. W przekonaniu Rady, stwierdzenie nieważności zakwestionowanych postanowień obowiązującego Regulaminu nie jest także konieczne ze względu na istotne naruszenie przepisów prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Skarga okazała się uzasadniona. Przedmiotem kontroli w sprawie jest uchwała Rady Miejskiej w sprawie wprowadzenia regulaminu użytkowania obiektów użyteczności publicznej o nazwie "Plac zabaw" w zakresie jej § 1 pkt 4 we fragmencie "wnoszenia i spożywania napojów alkoholowych", "palenia tytoniu", "rozpalania ognia". Oceniana uchwała Rady Miejskiej stanowi akt prawa miejscowego. W myśl art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, akty prawa miejscowego stanowią źródła prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Według art. 94 Konstytucji RP, akty prawa miejscowego mogą być stanowione przez organy samorządu terytorialnego oraz organy administracji rządowej na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa także zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego. Ponadto, art. 7 Konstytucji RP wskazuje, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Z przedstawionych uregulowań wynika, że zakres i treść prawa miejscowego uwarunkowana jest normami ustalonymi w aktach wyższego rzędu. Podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego jest bowiem upoważnienie zawarte w ustawie, co przesądza o ich zależnej, w stosunku do aktów normatywnych wyższej rangi, pozycji w hierarchii źródeł prawa. Każdorazowo zatem, w akcie rangi ustawowej, musi być zawarte upoważnienie (delegacja) dla rady gminy (rady miasta) dla podjęcia aktu prawa miejscowego. Zasada ta znajduje także potwierdzenie w art. 40 ust. 1 u.s.g. Przy ocenie aktu prawa miejscowego należy mieć zatem na względzie, że akt ten nie może naruszać nie tylko regulacji ustawy zawierającej delegację do jego ustanowienia, ale również przepisów Konstytucji RP oraz innych ustaw pozostających w pośrednim lub bezpośrednim związku z regulowaną materią. Wszelkie normy dotyczące konstytucyjnych praw i wolności człowieka zastrzeżone są wyłącznie dla ustaw i nie mogą być regulowane aktami niższego rzędu. Ponadto, zgodnie z § 135 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U. Nr 1000, poz. 908 - dalej: rozporządzenie) w uchwale i zarządzeniu zamieszcza się przepisy prawne regulujące wyłącznie sprawy z zakresu przekazanego w przepisie, o którym mowa w § 134 pkt 1, oraz sprawy należące do zadań lub kompetencji podmiotu, o których mowa w § 134 pkt 2. W § 136 tego rozporządzenia ustanowiono wyraźny zakaz zamieszczania w uchwale i zarządzeniu przepisów prawnych niezgodnych z ustawą, na podstawie której są one wydawane, oraz innymi ustawami i ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi a także przepisów prawnych niezgodnych z rozporządzeniami, zaś § 137 zawiera czytelnie sformułowany zapis, że w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Na mocy § 143 rozporządzenia wskazane zasady znajdują zastosowanie również przy stanowieniu aktów prawa miejscowego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalone jest słuszne stanowisko, że powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikacja oraz uzupełnienie przez przepisy stanowione przez organy jednostek samorządu terytorialnego jest niezgodne z zasadami legislacji i stanowi wykroczenie poza zakres ustawowego upoważnienia. Uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie. Taka uchwała, jako istotnie naruszająca prawo, jest nieważna. Zawsze, bowiem tego rodzaju powtórzenie jest normatywnie zbędne, gdyż powtarzany przepis już obowiązuje. Jest też dezinformujące, bowiem trzeba liczyć się z tym, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy, a więc do naruszenia wymagania adekwatności. Uchwała nie powinna zatem powtarzać przepisów ustawowych, jak też nie może zawierać postanowień sprzecznych z ustawą (por. wyroki NSA: z 1 października 2008 r., II OSK 955/08; z 30 września 2009 r., II OSK 1077/09; z 10 listopada 2009 r., II OSK 1256/09; z 7 kwietnia 2010 r., II OSK 170/10 - dostępne: CBOSA). Innymi słowy - stanowione przez organy jednostek samorządu terytorialnego akty prawa miejscowego winny regulować kwestie wynikające z delegacji ustawowej w taki sposób, by przyjęte w oparciu o nią normy uzupełniały przepisy powszechnie obowiązujące. Ustawodawca, formułując określoną delegację do wydania aktu wykonawczego, przekazuje upoważnienie do uregulowania wyłącznie kwestii nie objętych dotąd żadną normą o charakterze powszechnie obowiązującym, w celu ukształtowania stanu prawnego uwzględniającego m.in. specyfikę, możliwości i potrzeby środowiska, do którego właściwy akt jest skierowany. Z istoty aktu prawa miejscowego wynika niedopuszczalność takiego działania organu realizującego delegację ustawową, które polega na powtarzaniu bądź modyfikacji wiążących go norm o charakterze powszechnie obowiązującym. Zdaniem Sądu, powyższe nie oznacza, że zawsze i każde powtórzenie przepisów ustawowych w akcie prawa miejscowego będzie automatycznie uznane za istotne naruszenie prawa. Jednak powtarzanie przepisów ustawowych, co do zasady narusza prawo. Nie bez znaczenia przy tym pozostaje liczba tych powtórzeń, a zwłaszcza charakter powtórzonych przepisów prawa oraz ich istota. W orzecznictwie sądów administracyjnych sformułowany został pogląd o możliwości powtórzenia in extenso zapisów ustawowych w akcie prawa miejscowego, jednak zastrzeżeniem, że powtórzenie to nastąpiłoby z jednoczesnym powołaniem się na konkretny, powtarzany przepis ustawy (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 31 listopada 2006 r., II SA/Wr 745/06, CBOSA). Z treści art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy jest istotna sprzeczność z prawem. Na podstawie argumentacji a contrario do postanowień art. 91 ust. 4 tej ustawy, stanowiącego, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" uchwałą organu gminy oznacza jej nieważność (por. T. Woś [w:] T. Woś., H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska - "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Wyd. LexisNexis, Warszawa 2012 r., s. 761-762). Pojęcie "istotne naruszenie prawa" nie zostało zdefiniowane w żadnej z ustaw samorządowych, podobnie pojęcie "sprzeczność z prawem". W literaturze wypracowano pogląd, aprobowany w orzecznictwie sądowo- administracyjnym, że do istotnych wad, prowadzących do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym, zalicza się m.in. naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Sprzeczność z prawem uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego istnieje w sytuacji, gdy doszło do jej wydania z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, jak i z naruszeniem przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego - w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny", Samorząd Terytorialny 2001 r., z. 1-2, s. 101-102). W świetle powyższych uwag, jako zasadne uznał Sąd zarzuty skargi dotyczące istotnego naruszenia prawa przez zaskarżoną uchwałę, na skutek zamieszczenia w niej zapisów stanowiących powtórzenia regulacji ustawowych oraz naruszające delegację ustawową. W ocenie Sądu, przyjmując nawet wyjątkową dopuszczalność powtórzeń na wskazywanych wyżej warunkach, kontrolowana uchwała w zapisach zawartych w Regulaminie wymogów tych nie spełnia. Sąd stwierdził, że podejmując zaskarżoną uchwałę Rada Miejska przekroczyła określone normami ustawowymi granice przyznanego jej władztwa w zakresie stanowienia regulaminu użytkowania obiektów użyteczności publicznej o nazwie "Plac zabaw" we fragmencie "wnoszenia i spożywania napojów alkoholowych", "palenia tytoniu" i "rozpalania ognia". Podziela Sąd argumentację Prokuratora, że doszło do istotnego naruszenia prawa w zakresie jej § 1 pkt 4, który przewiduje, że na terenie placu zabaw zakazuje się wnoszenia i spożywania napojów alkoholowych, palenia tytoniu i rozpalania ognia. Wskazać należy, że zawarty w Regulaminie zakaz rozpalania ognia reguluje art. 82 § 1 pkt 1 i 5 Kodeksu wykroczeń. Z kolei zakaz spożywania napojów alkoholowych art. 14 ust. 2a ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2016 r., poz. 487 ze zm.). W zakresie zakazu palenia tytoniu zauważyć trzeba, że art. 5 ust. 1 pkt 10 ustawy z dnia 9 listopada 1995r. o ochronie zdrowia przed następstwami używania tytoniu i wyrobów tytoniowych (Dz. U. z 1996 r., Nr 10, poz. 55 ze zm.) zabrania palenia wyrobów tytoniowych w ogólnodostępnych miejscach przeznaczonych do zabaw dzieci. Takim miejscem jest z kolei plac zabaw. Mając na uwadze powyższe, Sąd - na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. - orzekł, jak w sentencji wyroku, tj. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie jej § 1 pkt 4 we fragmencie "wnoszenia i spożywania napojów alkoholowych", "palenia tytoniu", "rozpalania ognia".