III SA/Wr 429/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Przewodniczący, Sędziowie, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Ciołek (sprawozdawca), Sędzia NSA Anna Moskała, Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski, Protokolant, Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak, (sprawozdawca), Sędzia WSA Katarzyna Borońska, Sędzia WSA Anetta Chołuj, , , starszy sekretarz sądowy Paulina Białkowska, , po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 5 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w K. na uchwałę Rady Miejskiej w R. z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] sprawie regulaminu korzystania z placów zabaw zlokalizowanych na terenie Gminy R. w zakresie § 6 we fragmencie "zakaz spożywania napojów alkoholowych lub innych środków odurzających" oraz § 7 pkt 1,2,5,6 stwierdza nieważność uchwały Rady Miejskiej w R. z dnia [...] stycznia 2012r. nr [...] w zaskarżonym zakresie. Prokurator Prokuratury Rejonowej w K.(dalej: Prokurator) wniósł skargę na uchwałę nr [...] Rady Miejskiej w R. z dnia [...] stycznia 2012 roku w sprawie regulaminu korzystania z placów zabaw zlokalizowanych na ternie Gminy R. w zakresie jej § 6 w fragmencie "zakaz spożywania napojów alkoholowych lub innych środków odurzających" oraz § 7 pkt 1, 2, 5, 6. Wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały [...] Rady Miejskiej w R. z dnia 31 stycznia 2012 roku w sprawie regulaminu korzystania z placów zabaw zlokalizowanych na ternie Gminy R. w zakresie jej zaskarżonych przepisów. Zarzucił istotne naruszenie art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2019 r. poz. 506 dalej u.s.g., polegające na niezgodnym z prawem wykonaniu delegacji ustawowej określonej w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g., poprzez wprowadzenie w regulaminie zakazów, które zostały już uregulowane wprost lub można je wyinterpretować z przepisów obowiązujących - zawartych w aktach rangi ustawowej. W uzasadnieniu wskazał, że przedmiotowa uchwała określa regulamin placów zabaw. Stosownie do jej przepisów wprowadza ona na terenie przedmiotowych obiektów m.in. zakazy:- spożywania napojów alkoholowych oraz innych środków odurzających ( § 6 ); - zakaz niszczenia wyposażenia placu zabaw ( § 7 pkt 1); - zakaz zanieczyszczania placu zabaw i niszczenia zieleni ( § 7 pkt 2); - zakaz palenia tytoniu ( § 7 pkt 5); - zakaz palenia ognisk oraz używania materiałów pirotechnicznych i szkodliwych substancji chemicznych (§ 7 pkt 6). Tym samym Rada Miejska, zdaniem Prokuratora, uchwalając zaskarżony regulamin przekroczyła wynikającą dla niej z art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. delegację ustawową. Uzasadniając wadliwość przepisów zaskarżonej uchwały Prokurator wskazał odpowiednie regulacje ustawowe z których bezpośrednio wynikają zawarte w regulaminie zakazy. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w R. wniosła o jej uwzględnienie i stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonym zakresie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Przedmiotem kontroli w sprawie jest uchwała nr [...] Rady Miejskiej R. z dnia [...] stycznia 2012 roku w sprawie regulaminu korzystania z placów zabaw zlokalizowanych na ternie Gminy R. w sprawie wprowadzenie na terenie placów zabaw zakazu spożywania alkoholu oraz stosowania środków odurzających oraz niszczenia wyposażenia placu zabaw, zanieczyszczania terenu placu zabaw i niszczenia zieleni, palenia tytoniu, palenia ognisk oraz używania materiałów pirotechnicznych i szkodliwych substancji chemicznych. Oceniana uchwała Rady Miejskiej stanowi akt prawa miejscowego. W myśl art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, akty prawa miejscowego stanowią źródła prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Według art. 94 Konstytucji RP, akty prawa miejscowego mogą być stanowione przez organy samorządu terytorialnego oraz organy administracji rządowej na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa także zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego. Ponadto, art. 7 Konstytucji RP wskazuje, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Z przedstawionych uregulowań wynika, że zakres i treść prawa miejscowego uwarunkowana jest normami ustalonymi w aktach wyższego rzędu. Podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego jest bowiem upoważnienie zawarte w ustawie, co przesądza o ich zależnej, w stosunku do aktów normatywnych wyższej rangi, pozycji w hierarchii źródeł prawa. Każdorazowo zatem, w akcie rangi ustawowej, musi być zawarte upoważnienie (delegacja) dla rady gminy (rady miasta) dla podjęcia aktu prawa miejscowego. Zasada ta znajduje także potwierdzenie w art. 40 ust. 1 u.s.g. Przy ocenie aktu prawa miejscowego należy mieć zatem na względzie, że akt ten nie może naruszać nie tylko regulacji ustawy zawierającej delegację do jego ustanowienia, ale również przepisów Konstytucji RP oraz innych ustaw pozostających w pośrednim lub bezpośrednim związku z regulowaną materią. Wszelkie normy dotyczące konstytucyjnych praw i wolności człowieka zastrzeżone są wyłącznie dla ustaw i nie mogą być regulowane aktami niższego rzędu. Ponadto, zgodnie z § 135 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U. Nr 1000, poz. 908 - dalej: rozporządzenie) w uchwale i zarządzeniu zamieszcza się przepisy prawne regulujące wyłącznie sprawy z zakresu przekazanego w przepisie, o którym mowa w § 134 pkt 1, oraz sprawy należące do zadań lub kompetencji podmiotu, o których mowa w § 134 pkt 2. W § 136 tego rozporządzenia ustanowiono wyraźny zakaz zamieszczania w uchwale i zarządzeniu przepisów prawnych niezgodnych z ustawą, na podstawie której są one wydawane, oraz innymi ustawami i ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi a także przepisów prawnych niezgodnych z rozporządzeniami, zaś § 137 zawiera czytelnie sformułowany zapis, że w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Na mocy § 143 rozporządzenia wskazane zasady znajdują zastosowanie również przy stanowieniu aktów prawa miejscowego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalone jest słuszne stanowisko, że powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikacja oraz uzupełnienie przez przepisy stanowione przez organy jednostek samorządu terytorialnego jest niezgodne z zasadami legislacji i stanowi wykroczenie poza zakres ustawowego upoważnienia. Uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie. Taka uchwała, jako istotnie naruszająca prawo, jest nieważna. Zawsze, bowiem tego rodzaju powtórzenie jest normatywnie zbędne, gdyż powtarzany przepis już obowiązuje. Przede wszystkim takie powtórzenia są też najczęściej dezinformujące, bowiem trzeba liczyć się z tym, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy, a więc do naruszenia wymagania adekwatności. Uchwała nie powinna zatem powtarzać przepisów ustawowych, jak też nie może zawierać postanowień sprzecznych z ustawą (por. wyroki NSA: z 1 października 2008 r., II OSK 955/08; z 30 września 2009 r., II OSK 1077/09; z 10 listopada 2009 r., II OSK 1256/09; z 7 kwietnia 2010 r., II OSK 170/10 - dostępne na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: CBOSA). Innymi słowy - stanowione przez organy jednostek samorządu terytorialnego akty prawa miejscowego powinny regulować kwestie wynikające z delegacji ustawowej w taki sposób, by przyjęte w oparciu o nią normy uzupełniały przepisy powszechnie obowiązujące. Ustawodawca, formułując określoną delegację do wydania aktu wykonawczego, przekazuje upoważnienie do uregulowania wyłącznie kwestii nie objętych dotąd żadną normą o charakterze powszechnie obowiązującym, w celu ukształtowania stanu prawnego uwzględniającego m.in. specyfikę, możliwości i potrzeby środowiska, do którego właściwy akt jest skierowany. Z istoty aktu prawa miejscowego wynika niedopuszczalność takiego działania organu realizującego delegację ustawową, które polega na powtarzaniu bądź modyfikacji wiążących go norm o charakterze powszechnie obowiązującym. Zdaniem Sądu, powyższe nie oznacza, że zawsze i każde powtórzenie przepisów ustawowych w akcie prawa miejscowego będzie automatycznie uznane za istotne naruszenie prawa. Jednak powtarzanie przepisów ustawowych, co do zasady narusza prawo. Nie bez znaczenia przy tym pozostaje liczba tych powtórzeń, a zwłaszcza charakter powtórzonych przepisów prawa oraz ich istota. W orzecznictwie sądów administracyjnych sformułowany został pogląd o możliwości powtórzenia in extenso zapisów ustawowych w akcie prawa miejscowego, jednak zastrzeżeniem, że powtórzenie to nastąpiłoby z jednoczesnym powołaniem się na konkretny, powtarzany przepis ustawy (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 31 listopada 2006 r., II SA/Wr 745/06, CBOSA). Z treści art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy jest istotna sprzeczność z prawem. Na podstawie argumentacji a contrario do postanowień art. 91 ust. 4 tej ustawy, stanowiącego, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" uchwałą organu gminy oznacza jej nieważność (por. T. Woś [w:] T. Woś., H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska - "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Wyd. LexisNexis, Warszawa 2012 r., s. 761-762). Pojęcie "istotne naruszenie prawa" nie zostało zdefiniowane w żadnej z ustaw samorządowych, podobnie pojęcie "sprzeczność z prawem". W literaturze wypracowano pogląd, aprobowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że do istotnych wad, prowadzących do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym, zalicza się m.in. naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Sprzeczność z prawem uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego istnieje w sytuacji, gdy doszło do jej wydania z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, jak i z naruszeniem przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego - w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny", Samorząd Terytorialny 2001 r., z. 1-2, s. 101-102). W świetle powyższych uwag, jako zasadne uznał Sąd zarzuty skargi dotyczące istotnego naruszenia prawa przez zaskarżoną uchwałę, na skutek zamieszczenia w niej zapisów stanowiących powtórzenia regulacji ustawowych oraz naruszające delegację ustawową. W ocenie Sądu przyjmując nawet wyjątkową dopuszczalność powtórzeń na wskazywanych wyżej warunkach, kontrolowana uchwała w zapisach zawartych w zakresie jej § 6 w fragmencie "zakaz spożywania napojów alkoholowych lub innych środków odurzających" oraz § 7 pkt 1, 2, 5, 6. , wymogów tych nie spełnia. Sąd stwierdził, że podejmując zaskarżoną uchwałę Rada Miejska przekroczyła określone normami ustawowymi granice przyznanego jej władztwa stanowiąc regulamin korzystania z placów zabaw w zakresie wprowadzenia na ich terenie zakazu spożywania alkoholu, środków odurzających, zakazu niszczenia wyposażenia placu zabaw, zakazu zanieczyszczania placu zabaw, niszczenia zieleni, zakazu palenia tytoniu, zakazu palenia ognisk oraz używania materiałów pirotechnicznych i szkodliwych substancji chemicznych. Podziela Sąd argumentację Prokuratora, że doszło do istotnego naruszenia prawa w § 6 w fragmencie "zakaz spożywania napojów alkoholowych lub innych środków odurzających" uchwały. Wprowadzenie powyższego zapisu stanowi powtórzenie norm ustawowych. Odnośnie wprowadzenia zakazu spożywania napojów alkoholowych, to przekroczenie normy kompetencyjnej nastąpiło poprzez powtórzenie zakazu wynikającego z art. 14 ust. 2a ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz.U. z 2016 poz. 487 ze zm.), który stanowi, że zabrania się spożywania napojów alkoholowych w miejscu publicznym, z wyjątkiem miejsc przeznaczonych do ich spożycia na miejscu, w punktach sprzedaży tych napojów. Teren placu zabaw dla dzieci w ocenie Sądu stanowi miejsce publiczne, jest to bowiem teren ogólnie, powszechnie dostępny. Natomiast w zakresie wprowadzenia zakazu spożywania środków odurzających, to stwierdzona przez Sąd wadliwość polega na nieuprawnionym powtórzeniu normy zawartej w art. 62 ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii (Dz. U. z 2018 r., poz. 1030)., który stanowi, że: "Kto wbrew przepisom ustawy, posiada środki odurzające lub substancje psychotropowe (...)". Zgodnie z poglądami orzecznictwa posiadaniem środka odurzającego lub substancji psychotropowej w rozumieniu art. 62 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii jest każde władanie takim środkiem lub substancją, a więc także związane z jego użyciem lub zamiarem użycia (por. postanowienie SN z 1 marca 2013 r., V KK 425/12, LEX nr 1293872, wyrok Sądu Apelacyjnego w Gdańsku z dnia 7 maja 2018 r. II AKa 450/17, Lex nr 2680335). Odnośnie § 7 pkt 5 uchwały, który przewiduje na terenie placu zabaw zakazu palenia tytoniu, to w ocenie Sądu, należy również podzielić argumentację Prokuratora, że zakaz ten stanowi powtórzenie art. 5 ust. 1 pkt 10 ustawy z dnia 9 listopada 1995 r. o ochronie zdrowia przed następstwami używania tytoniu i wyrobów tytoniowych (Dz. U. z 1996r., nr 10, poz. 55 ze zm.). Wskazać trzeba, że w art. 5 ust. 1 ustawodawca określił enumeratywnie miejsca, w których zabrania się palenia wyrobów tytoniowych. Zgodnie z pkt 10 tego przepisu zabrania się palenia " w ogólnodostępnych miejscach przeznaczonych do zabaw dzieci". Zakaz wynikający z tego przepisu jest jednoznaczny i odnosi się do placów zabaw. Odnosząc się do zakazu niszczenia wyposażenia placu zabaw ujętym w § 7 pkt 1 uchwały Sąd zgadza się ze stanowiskiem Prokuratora, że w tej kwestii właściwy będzie art. 143 § 1 ustawy z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń (Dz.U. z 2019 r. poz. 821), który stanowi o utrudnianiu lub uniemożliwianiu korzystania z urządzeń użytku publicznego oraz art. 288 § 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz.U. Z 2019 r. poz.1950), który określa odpowiedzialność za zniszczenie mienia ruchomego. Z kolei zakaz zaśmiecania placów zabaw wskazany w § 7 pkt 2 uchwały jest regulowany przez art. 145 Kodeksu wykroczeń odnoszący się do odpowiedzialności za zaśmiecanie miejsc publicznych, a zakaz niszczenia zieleni (§ 7 pkt 2 uchwał) przez art. 144 § 1 Kodeksu wykroczeń, który określa odpowiedzialność za niszczenie, uszkadzanie roślinności, trawników lub zieleńca. Wszystkie wymienione regulacje odnoszą się do placów zabaw, które są miejscami publicznymi, na których znajdują się urządzenia użytku publicznego oraz mienie ruchome, czy zieleń. Sąd akceptuje również stanowisko Prokuratora, który stwierdził, że sformułowany w kwestionowanej uchwale w jej § 7 pkt 6 zakaz palenia pirotechnicznych i szkodliwych substancji chemicznych unormowany został art. 82 § 1 pkt 1 i 5 oraz 82 § 5 i art. 83 § 1 Kodeksu wykroczeń i sformułowanie tych zakazów jest zbędne jako sprowadzające się po raz kolejny do powtórzenia tekstu ustawowego. Mając na uwadze powyższe, Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części, tj. w § 6 w fragmencie "zakaz spożywania napojów alkoholowych lub innych środków odurzających" oraz § 7 pkt 1, 2, 5, 6. W konsekwencji działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.