III SA/Wr 435/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA - Jerzy Strzebińczyk, , , po rozpoznaniu w dniu 14 stycznia 2008 r. na posiedzeniu niejawnym, wniosku R. L. o dopuszczenie do udziału w sprawie, w charakterze uczestnika postępowania, w sprawie ze skargi Gminy M., na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia Burmistrza Gminy M. w sprawie potwierdzenia powołania Zastępców Burmistrza, postanawia: odmówić dopuszczenia wnioskodawcy do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania. Zarządzeniem z dnia [...]. (Nr ...) Burmistrz Gminy M. potwierdził powołanie dwóch swoich zastępców: Z. D. i R. L.. Wojewoda, rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...]., stwierdził nieważność tego zarządzenia. Pismem z dnia [...]. G. M. wniosła skargę na wspomniane rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody, natomiast w dniu [..] wpłynęło do Sądu pismo podpisane przez Burmistrza G. M. w którym organ ten cofnął skargę. W piśmie z dnia [...]. R. L., powołując się na art. 33 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wywodził, że jest uczestnikiem postępowania wszczętego skargą Gminy, gdyż wynik sprawy ma istotne znaczenie dla jego interesu prawnego. Podniósł przy tym, że w dniu [...]. został powołany na stanowisko II Zastępcy Burmistrza G. M. przez ówczesnego Burmistrza, a powołanie to zostało następnie potwierdzone zarządzeniem Burmistrza z dnia [...] Jednocześnie wnioskodawca stwierdził, że podtrzymuje skargę wniesioną w niniejszej sprawie przez Gminę. Ponadto poinformował, że w Sądzie Rejonowym w T. toczy się postępowanie o sprostowanie świadectwa pracy, w którym występuje on jako powód. Obecnie postępowanie to zawieszono, uznając, że wynik sprawy sądowoadministracyjnej może mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy pracowniczej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 33 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jest uczestnikiem tego postępowania na prawach strony. Warunkiem takiego uczestnictwa jest zatem uprzedni udział w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym. W myśl § 2 art. 33 p.p.s.a., udział w charakterze uczestnika Sygn. akt III SA/Wr 435/07 postępowania może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego. W niniejszej sprawie postępowanie sądowoadministracyjne zostało wszczęte wskutek skargi wniesionej przez Gminę M. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia Burmistrza tej Gminy w sprawie potwierdzenia powołania Zastępców Burmistrza. Kwestią wymagającą rozważenia była zatem możliwość dopuszczenia wnioskodawcy (jednego z powołanych Zastępców Burmistrza) do postępowania wszczętego skargą Gminy. Wskazać przy tym należy, iż w orzecznictwie sądowym i piśmiennictwie utrwalony jest pogląd, że o tym, czy wnioskodawca ubiegający się o udział w postępowaniu sądowoadministracyjnym ma interes prawny w danej sprawie, decyduje norma prawa materialnego, na której oparto zaskarżony akt administracyjny, a nie interes faktyczny (zob. wyr. NSA z dnia 15 kwietnia 1993 r., I SA 1719/92, OSP 1994, z. 10, poz. 199, z aprobującą glosą P. Kucharskiego). Skoro postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte wskutek skargi Gminy na rozstrzygnięcie Wojewody, należało więc – w pierwszej kolejności – rozważyć, jakie podmioty mogą być stronami postępowania nadzorczego. Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a., sąd administracyjny orzeka – między innymi – w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie natomiast do art. 50 § 1 tej ustawy, uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich i organizacja społeczna, jeżeli sprawa mieści się w zakresie jej statutowej działalności i brała ona udział w postępowaniu administracyjnym. Istnienie po stronie wnoszącego skargę legitymacji do skutecznego wystąpienia na drogę sądową, jest warunkiem rozpoznania sprawy przez sąd. Inaczej mówiąc, postępowanie sądowe (także sądowoadministracyjne) może się toczyć tylko na skutek skargi wniesionej przez uprawniony do tego podmiot. W myśl art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (jednolity tekst – Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), do złożenia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których Sygn. akt III SA/Wr 435/07 interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą zaś wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie, albo którego dotyczy rozstrzygnięcie. Przywołany przepis dokładnie wskazuje zatem krąg podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi w przedmiocie rozstrzygnięcia organu nadzoru dotyczącego gminy. Wobec jasnego brzmienia art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, określającego expressis verbis podmioty uprawnione do wniesienia skargi w tym przedmiocie, nie ulega wątpliwości, iż jedynie gminie i związkowi międzygminnemu przysługuje legitymacja do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody. Stanowisko to znajduje silne wsparcie w dotychczasowej linii orzecznictwa sądowoadministracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 czerwca 1999 r. stwierdził mianowicie, iż "(...) W przypadku (...) wykorzystania uprawnień nadzorczych przez wojewodę skargę do sądu administracyjnego może wnieść jedynie gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone takim rozstrzygnięciem nadzorczym" (II SA 1244/98, Lex Nr 47305). Natomiast w wyroku z dnia 8 marca 2005 r. (OSK 1299/04, Lex Nr 175364) NSA przyjął, iż "niedopuszczalność drogi sądowoadministracyjnej może mieć miejsce zarówno z przyczyn przedmiotowych jak i podmiotowych. (...) Przyczyny podmiotowe to prowadzenie postępowania sądowoadministracyjnego na podstawie skargi wniesionej przez podmiot, który nie jest legitymowany do wniesienia danego rodzaju skargi. (...) Zawarta w art. 98 ust. 3 i ust. 3a ustawy o samorządzie gminnym legitymacja do zaskarżenia rozstrzygnięcia organu nadzorczego wyłącza stosowanie art. 50 § 1 p.p.s.a. i skarga podmiotu innego niż określonego w tym przepisie jest niedopuszczalna" (por. także tezę postanowienia WSA w Białymstoku z dnia 7 lutego 2006 r., II SA/Bk 61/06, Lex Nr 192860). Powyższe prowadzi do wniosku, że stronami postępowania nadzorczego są organ nadzoru i właściwa jednostka samorządu terytorialnego. Skoro zatem tylko gmina i związek międzygminny są legitymowane do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody, to tym samym w Sygn. akt III SA/Wr 435/07 postępowaniu sądowym uruchamianym skargą gminy, mogą uczestniczyć tylko te podmioty. Podkreślić także trzeba, że wniesienie przez gminę skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody nie jest poprzedzone żadnym wcześniejszym postępowaniem. Nie jest nawet uzależnione od wcześniejszego wezwania organu nadzoru do usunięcia naruszenia prawa. Wynika z tego, że osoba trzecia, która powołuje się na swój interes prawny, nie może zostać – ani na płaszczyźnie samorządowych przepisów ustrojowych, ani na gruncie przepisów prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – uczestnikiem postępowania na prawach strony (por. wyrok NSA z dnia 10 maja 2006 r., I OSK 298/06, ONSAiWSA 2007, z. 2, poz. 34). Skoro zatem wnioskodawca – jako osoba fizyczna – nie miał legitymacji do wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody, to tym samym nie mógł być dopuszczony do postępowania sądowoadministracyjnego ja ko jego uczestnik. Ponadto podkreślić trzeba, że w niniejszej sprawie postępowanie sądowadministracyjne nie było poprzedzone postępowaniem administracyjnym, natomiast możliwość zgłoszenia udziału w charakterze uczestnika postępowania na prawach strony uzależniona jest od toczącego się wcześniej postępowania administracyjnego, w którym dana osoba nie brała udziału i od tego, czy wynik postępowania administracyjnego dotyczył interesu prawnego tej osoby. . Wobec powyższego, na podstawie art. 33 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 98 ust. 3 i ust. 3a ustawy o samorządzie gminnym, należało orzec, jak w sentencji.